پاي تعارض منافع شهرداري‌ها در ميان است
شهرداري‌ها مامور شده‌اند خانه‌هاي خالي را شناسايي كنند و به جنگ احتكار مسكن بروند؛ اما درست در همين نقطه، يك تناقض بزرگ خودنمايي مي‌كند: چگونه نهادي كه بخش مهمي از درآمدش از محل صدور پروانه ساختماني، عوارض ساخت‌وساز و تغيير ضوابط شهري تأمين مي‌شود، مي‌تواند بدون تعارض منافع، مجري سياستي باشد كه قرار است بازار مسكن را تنظيم كند؟
شهرداري‌ها مامور شده‌اند خانه‌هاي خالي را شناسايي كنند و به جنگ احتكار مسكن بروند؛ اما درست در همين نقطه، يك تناقض بزرگ خودنمايي مي‌كند: چگونه نهادي كه بخش مهمي از درآمدش از محل صدور پروانه ساختماني، عوارض ساخت‌وساز و تغيير ضوابط شهري تأمين مي‌شود، مي‌تواند بدون تعارض منافع، مجري سياستي باشد كه قرار است بازار مسكن را تنظيم كند؟
حالا با سپردن شناسايي خانه‌هاي خالي به شهرداري‌ها، اين پرسش جدي مطرح است كه آيا قرار است شهرداري‌ها هم‌زمان با سوداگري مسكن مقابله كنند يا همچنان منافع درآمدي ساخت‌وساز را در اولويت قرار دهند؟ موضوعي كه به گفته علي فرنام، پژوهشگر مسكن و شهرسازي، مي‌تواند به پاشنه آشيل سياست جديد ماليات بر خانه‌هاي خالي تبديل شود.
فرنام، در گفت‌وگو با تسنيم، درباره تصويب آيين‌نامه اجرايي تبصره ۵ ماده ۵۴ مكرر قانون ماليات‌هاي مستقيم با موضوع شناسايي واحدهاي مسكوني خالي از سكنه توسط شهرداري‌ها در هيات وزيران، اظهار كرد: تصويب اين آيين‌نامه در امتداد تلاش‌هاي قبلي در اين زمينه انجام شده است. عملكرد قانون ماليات بر خانه‌هاي خالي كه از سال ۱۳۹۹ اجرايي شد، محدود بود.
او ادامه داد: در اصلاحات و تكميل‌هايي كه در سال ۱۴۰۳ و در قالب قانون ساماندهي بازار زمين، مسكن و اجاره‌بها صورت گرفت، برخي بندها براي رفع كاستي‌ها و محدوديت‌هاي اين قانون در نظر گرفته شد.
به گفته اين پژوهشگر، يكي از مهم‌ترين مسائل در اجراي ماليات خانه‌هاي خالي، ايجاد انگيزه براي نهادهايي است كه امكان شناسايي ميداني اين واحدها را دارند. به همين دليل، اختصاص بخشي از منافع مالي اجراي قانون به شهرداري‌ها مي‌تواند به افزايش مشاركت آنها كمك كند.
فرنام در اين باره افزود: يكي از اين موارد كه از اهميت و تأثيرگذاري بالايي برخوردار است و شايد بتوان آن را يكي از مهم‌ترين اركان اجراي قانون دانست، ايجاد انگيزه براي مشاركت شهرداري‌ها در اين طرح از طريق اختصاص درآمدهاي حاصل به آنهاست.
او ادامه داد: اساساً مي‌توان گفت پاشنه آشيل قانون ماليات بر خانه‌هاي خالي، موضوع شناسايي و احراز خالي بودن واحدهاي مسكوني است كه دشوارترين بخش اجراي آن محسوب مي‌شود؛ چراكه اين شناسايي صرفاً به يك مقطع زماني محدود نيست و بايد در يك بازه زماني ۱۲۰ روزه انجام شود.
چرا شهرداري‌ها مي‌توانند اجراي قانون را تقويت كنند؟
شهرداري‌ها به دليل دسترسي محلي، حضور ميداني و برخورداري از ساختارهاي مناطق و نواحي شهري، ظرفيت قابل توجهي براي كمك به شناسايي واحدهاي بلااستفاده دارند. اين ظرفيت به‌ويژه در شهرهايي اهميت پيدا مي‌كند كه شناسايي وضعيت واقعي سكونت در واحدهاي مسكوني، صرفاً با اتكا به اطلاعات ثبتي و سامانه‌اي دشوار است.
فرنام با اشاره به گستردگي حضور شهرداري‌ها در كشور يادآور شد: شهرداري‌ها به دليل حضور ميداني و گستردگي جغرافيايي در كشور به‌گونه‌اي كه در حدود هزار و ۵۰۰ شهر حضور دارند، مي‌توانند اين واحدها را با سهولت بيشتري شناسايي كنند.
پژوهشگر مسكن و شهرسازي در عين حال اضافه كرد: البته شمول قانون ماليات بر خانه‌هاي خالي داراي محدوديت‌هايي است و ممكن است همه شهرها را دربرنگيرد، اما نكته اينجاست كه شهرداري‌ها، مناطق و نواحي شهرداري ابزارهايي در اختيار دارند كه مي‌توانند به شناسايي اين واحدها كمك كرده و درآمدهاي حاصل نيز به خود آنها اختصاص پيدا مي‌كند.
تغيير مسير درآمدها؛ از صندوق ملي مسكن تا شهرداري‌ها
يكي از تفاوت‌هاي مهم سازوكار جديد با شيوه‌هاي پيشين، ايجاد انگيزه مالي مستقيم براي شهرداري‌هاست. در چارچوب قبلي، تمركز درآمدهاي مالياتي حوزه مسكن در صندوق ملي مسكن، به‌خودي‌خود منفعت مالي مستقيمي براي شهرداري‌هاي شناسايي‌كننده ايجاد نمي‌كرد. در نتيجه، انگيزه اين نهادها براي اختصاص منابع انساني و اجرايي به شناسايي خانه‌هاي خالي مي‌توانست محدود باشد.
فرنام با اشاره به اين تفاوت گفت: معتقدم زماني كه مقرر بود درآمدهاي مالياتي به‌صورت مستقيم به صندوق ملي مسكن واريز شود، شهرداري‌ها از اين محل انتفاعي نداشتند و در نتيجه انگيزه‌اي نيز براي مشاركت در اجراي طرح پيدا نمي‌كردند؛ چراكه طبق قانون جهش توليد مسكن، تمام درآمدهاي مالياتي حوزه مسكن بايد به صندوق ملي مسكن واريز و در آنجا متمركز شود. او بيان كرد: اما در اينجا مسيري كه در قانون ساماندهي بازار زمين، مسكن و اجاره‌بها نيز پيش‌بيني شده اين است كه شهرداري‌ها مسووليت شناسايي واحدهاي خالي را بر عهده بگيرند و درآمد حاصل نيز به آنها اختصاص يابد تا بتوانند اين منابع را در نوسازي بافت‌هاي شهري و تأمين مسكن ارزان‌قيمت و در استطاعت هزينه كنند. انتظار مي‌رود با اين سازوكار، استقبال شهرداري‌ها از مشاركت در اين موضوع افزايش يابد.
شهرداري‌ها هم مجري سياست‌اند
و هم ذي‌نفع ساخت‌وساز
مهم‌ترين نگراني درباره نقش جديد شهرداري‌ها، احتمال تعارض ميان ماموريت تنظيم‌گري بازار مسكن و منافع مالي مديريت شهري است. شهرداري از يك سو بايد به اجراي سياستي كمك كند كه هدف آن كاهش نگهداري واحدهاي مسكوني بدون استفاده و بهبود كاركرد بازار مسكن است؛ اما از سوي ديگر، بخش مهمي از درآمدهاي آن از فعاليت‌هاي مرتبط با ساخت‌وساز، عوارض ساختماني و برخي تصميمات شهرسازي تأمين مي‌شود.
اين دوگانگي مي‌تواند بر اولويت‌هاي اجرايي شهرداري‌ها اثر بگذارد؛ به‌ويژه اگر درآمدهاي وابسته به ساخت‌وسازهاي جديد، در مقايسه با منابع حاصل از اجراي سياست‌هاي مالياتي، سهم بالاتري در بودجه آنها داشته باشد.
فرنام در تشريح اين مساله تصريح كرد: شهرداري‌ها به دليل اينكه بخش عمده‌اي از درآمدهايشان از محل عوارض و درآمدهاي احتمالي ناشي از مصوبات كميسيون ماده ۵ و كميسيون ماده ۱۰۰ تأمين مي‌شود، تمايل دارند پروانه‌هاي ساختماني بيشتري صادر كنند. از اين رو ممكن است اين نگراني وجود داشته باشد كه مبارزه با خانه‌هاي خالي و پيگيري اين موضوع به كاهش صدور پروانه‌هاي ساختماني و در نتيجه كاهش درآمدهاي آنها منجر شود. بنابراين در اين زمينه يك دوگانگي وجود دارد كه بايد براي آن تدبير شود. البته بايد ميان دو موضوع تفاوت قائل شد: افزايش ساخت‌وساز به‌خودي‌خود لزوماً با سياست ماليات بر خانه‌هاي خالي در تضاد نيست؛ زيرا توليد مسكن متناسب با نياز جامعه مي‌تواند به بهبود عرضه كمك كند. مساله زماني ايجاد مي‌شود كه افزايش درآمد شهرداري به ساخت‌وسازهاي بيشتر، تغييرات موردي در ضوابط شهري يا توليد واحدهايي وابسته شود كه تناسبي با نياز و توان اقتصادي بخش بزرگي از متقاضيان ندارند.
جريمه تخلف نبايد به منبع درآمد تبديل شود
يكي از محورهاي مورد تأكيد فرنام، ضرورت جلوگيري از وابستگي بودجه شهرداري‌ها به تخلفات ساختماني و مسيرهاي خارج از ضوابط شهرسازي است. به اعتقاد وي، اگر تخلف از مقررات به راهي براي كسب درآمد تبديل شود، زمينه تضعيف بازدارندگي قانون و عادي‌شدن قانون‌شكني در مديريت شهري فراهم خواهد شد.
در اين زمينه افزود: در اين راستا بايد تأكيد شود مسيرهايي كه خارج از ضوابط و چارچوب طرح‌هاي شهري قرار دارند و تخلفاتي كه از طريق كميسيون ماده ۱۰۰ يا خارج از حريم شهرها از طريق ماده ۹۹ پيگيري مي‌شوند، نبايد مبناي تأمين درآمد شهرداري‌ها قرار گيرند. الزامات قانوني در اين زمينه بايد به‌طور جدي مورد توجه قرار گيرد تا قبح قانون‌شكني از بين نرود و تبديل تخلف به جريمه به يك رويه و عرف در مديريت شهري تبديل نشود.
اين هشدار از منظر سياست‌گذاري شهري اهميت زيادي دارد. هنگامي كه درآمد ناشي از رسيدگي به تخلفات به يكي از منابع قابل اتكاي بودجه تبديل شود، اين خطر وجود دارد كه ميان اجراي سخت‌گيرانه مقررات و تأمين منابع مالي، تعارضي عملي شكل بگيرد. در چنين شرايطي، حتي اگر مقررات قانوني به‌درستي تدوين شده باشند، نحوه اجراي آنها ممكن است تحت تأثير ملاحظات مالي قرار گيرد.
كميسيون ماده ۵ و مساله توليد مسكن لوكس
پژوهشگر مسكن و شهرسازي در بخش ديگري از اظهارات خود به عملكرد كميسيون ماده ۵ و آثار برخي تصميمات شهرسازي بر تركيب عرضه مسكن اشاره كرد. اين كميسيون، در چارچوب قانوني خود، وظايف مشخصي در ارتباط با بررسي و تصويب تغييرات طرح‌هاي تفصيلي دارد؛ با اين حال، از ديدگاه اين پژوهشگر، استفاده از ظرفيت آن بايد به موارد استثنايي و ضوابط قانوني محدود بماند و به ابزاري براي پيشبرد پروژه‌هاي موردي درآمدزا تبديل نشود.
او در اين باره گفت: اين كميسيون البته يك مسير قانوني محسوب مي‌شود، اما بايد براي موارد استثنايي مورد استفاده قرار گيرد نه صرفاً پروژه‌هاي موردي كه معمولاً در اراضي با متراژ بالا اجرا مي‌شوند. اين اراضي نيز عمدتاً در مناطق گرانقيمت شهري قرار دارند. حتي افزايش تراكم و بالا رفتن زيربناي توليدي و ميزان ساخت مسكن در اين مناطق نيز كمكي به حل مشكل مسكن شهر نمي‌كند؛ نه از نظر استطاعت مالي مردم، چراكه توان خريد اين واحدها را ندارند، و نه از نظر كنترل قيمت‌ها.
اين ديدگاه بر تفاوت ميان افزايش كمي توليد مسكن و افزايش عرضه موثر براي خانوارهاي متقاضي تأكيد دارد. هر واحدي كه ساخته مي‌شود، الزاماً پاسخگوي نياز مصرفي بازار نيست. اگر بخش عمده افزايش توليد به واحدهاي بزرگ‌متراژ و گرانقيمت اختصاص يابد، ممكن است تعداد واحدهاي ساخته‌شده افزايش پيدا كند، اما مشكل دسترسي خانوارهاي متوسط و كم‌درآمد به مسكن همچنان پابرجا بماند. فرنام در ادامه با اشاره به پيامدهاي چنين روندي اظهار كرد: اتفاقاً اين مصوبات موجب افزايش سهم واحدهاي گرانقيمت و لوكس در بازار مي‌شوند و در عمل نتيجه آن مي‌تواند توليد يك واحد پنت‌هاوس به ارزش هزار ميليارد تومان باشد؛ واحدي كه شايد بتوان گفت تأثيري بر قيمت حدود ۲۰۰ واحد مسكوني مصرفي در جنوب شهر با قيمت‌هاي پايين‌تر مي‌گذارد. چند معامله از اين جنس مي‌تواند متوسط قيمت مسكن تهران را به‌شدت افزايش دهد؛ اتفاقي كه در عمل نيز رخ داده است.
تنظيم‌گري هم‌زمان؛ شرط موفقيت ماليات خانه‌هاي خالي
مجموع اين اظهارات نشان مي‌دهد كه اجراي موثر ماليات خانه‌هاي خالي به يك سياست منفرد محدود نمي‌شود. شناسايي واحدهاي خالي، اختصاص منابع مالي براي اجراي قانون و افزايش مشاركت شهرداري‌ها، تنها بخشي از مسير است. در كنار اين اقدامات، بايد سازوكاري وجود داشته باشد كه مانع از غلبه منافع درآمدي كوتاه‌مدت بر اهداف بلندمدت مديريت شهري شود.
فرنام در جمع‌بندي ديدگاه خود تأكيد كرد: اين وضعيت آثار نامطلوبي بر قيمت مسكن دارد. بنابراين، در اين زمينه بايد نوعي تنظيم‌گري انجام شود تا در عين فراهم كردن زمينه تحقق سياست‌هاي مالياتي، به‌ويژه ماليات بر خانه‌هاي خالي، مسيرهاي متعارض با اين سياست، يعني درآمدهاي حاصل از عوارض و ساير منابع درآمدي شهرداري‌ها نيز مديريت شود.
بر اين اساس، چند محور مي‌تواند در ارزيابي و اجراي اين سياست اهميت داشته باشد: نخست، تعيين معيارهاي شفاف براي شناسايي و احراز خالي بودن واحدها؛ دوم، نظارت بر عملكرد شهرداري‌ها و نحوه استفاده از درآمدهاي حاصل؛ سوم، كاهش وابستگي بودجه مديريت شهري به درآمدهاي ناشي از تخلفات ساختماني و تغييرات موردي ضوابط؛ و چهارم، ارزيابي تصميمات شهرسازي بر اساس ميزان انطباق آنها با نياز واقعي بازار و توان اقتصادي خانوارها.
در نهايت، سپردن بخشي از مسووليت شناسايي خانه‌هاي خالي به شهرداري‌ها مي‌تواند ظرفيت اجرايي اين سياست را افزايش دهد، اما اين ظرفيت تنها زماني به نتيجه مطلوب مي‌رسد كه تعارض منافع احتمالي نيز جدي گرفته شود.
اگر درآمدهاي حاصل از ماليات خانه‌هاي خالي به منبعي براي تقويت خدمات شهري و تأمين مسكن در استطاعت تبديل شود و هم‌زمان مسيرهاي درآمدزايي متعارض با ضوابط شهرسازي اصلاح شوند، مي‌توان به بهبود اجراي قانون اميدوار بود. در غير اين صورت، خطر آن وجود دارد كه ابزار جديد شناسايي خانه‌هاي خالي در ساختاري فعاليت كند كه همچنان انگيزه‌هاي مالي آن با اهداف تنظيم بازار مسكن هم‌راستا نيست.
