اصلاح بانكي؛ گره‌اي كه گشايش آن سال‌ها به تعويق افتاد
اصلاح ساختار اقتصاد ايران سال‌هاست به يكي از مهم‌ترين اهداف سياست‌گذاري اقتصادي تبديل شده است؛ هدفي كه تقريباً همه دولت‌ها از آن سخن گفته‌اند، اما اجراي آن همواره ميان ضرورت اقتصادي و هزينه‌هاي اجتماعي متوقف مانده است.
اصلاح ساختار اقتصاد ايران سال‌هاست به يكي از مهم‌ترين اهداف سياست‌گذاري اقتصادي تبديل شده است؛ هدفي كه تقريباً همه دولت‌ها از آن سخن گفته‌اند، اما اجراي آن همواره ميان ضرورت اقتصادي و هزينه‌هاي اجتماعي متوقف مانده است. از اصلاح يارانه‌ها و نظام ارزي گرفته تا كوچك‌سازي دولت و ساماندهي شبكه بانكي، بسياري از برنامه‌هاي كلان يا نيمه‌تمام مانده‌اند يا در مقاطع مختلف به دليل بحران‌هاي كوتاه‌مدت به تعويق افتاده‌اند. امروز نيز با وجود آنكه اقتصاد ايران همزمان با تورم مزمن، ناترازي بودجه و پيامدهاي جنگ و تحريم روبه‌رو است، يك محور بيش از گذشته در كانون توجه قرار گرفته؛ اصلاح ساختار بانك‌هاي دولتي، موضوعي كه وزير امور اقتصادي و دارايي از آن به عنوان يكي از اولويت‌هاي اصلي دولت چهاردهم ياد كرده و معتقد است بدون ساماندهي نظام بانكي، مهار پايدار تورم و بازگشت ثبات به اقتصاد دشوار خواهد بود.
اصلاحي كه هميشه ضروري بود
اقتصاددانان سال‌هاست بر يك نكته اتفاق‌نظر دارند؛ تورم ايران صرفاً نتيجه افزايش قيمت‌ها نيست، بلكه محصول مجموعه‌اي از ناترازي‌هاي ساختاري است. در اين ميان، شبكه بانكي به دليل نقش آن در خلق نقدينگي، تأمين مالي دولت و تأمين سرمايه در گردش بنگاه‌ها، به يكي از حساس‌ترين بخش‌هاي اقتصاد تبديل شده است. با اين حال، هر بار كه بحث اصلاح بانك‌ها مطرح شده، نگراني از پيامدهاي آن نيز به همان اندازه جدي بوده است. اصلاح يك بانك ناتراز ممكن است به كاهش تسهيلات، فشار بر بنگاه‌ها يا حتي نگراني سپرده‌گذاران منجر شود؛ به همين دليل دولت‌ها اغلب ترجيح داده‌اند بحران را مديريت كنند، نه اينكه آن را به شكل ريشه‌اي حل كنند. نتيجه اين تعويق، تداوم چرخه‌اي بوده كه در آن رشد نقدينگي، كسري بودجه، ناترازي بانك‌ها و تورم يكديگر را تقويت كرده‌اند.
چرا بانك‌ها در مركز اصلاحات
قرار گرفته‌اند؟
بانك در اقتصاد ايران تنها يك واسطه مالي نيست؛ ستون اصلي تأمين مالي توليد نيز محسوب مي‌شود. بخش بزرگي از صنايع، بنگاه‌هاي كوچك و متوسط و حتي پروژه‌هاي عمراني، سرمايه در گردش خود را از شبكه بانكي دريافت مي‌كنند. به همين دليل هرگونه اصلاح در اين حوزه بايد همزمان دو هدف را دنبال كند: جلوگيري از خلق نقدينگي تورم‌زا و حفظ جريان تأمين مالي توليد. وزارت اقتصاد در ماه‌هاي اخير اعلام كرده است برنامه‌اي براي بازنگري در ساختار بانك‌هاي دولتي و ساماندهي بانك‌هاي ناتراز در دستور كار قرار دارد. اين رويكرد بر آن است كه اصلاحات بدون ايجاد تنش در بازار پول و بدون آسيب به سپرده‌گذاران انجام شود؛ مدلي كه تفاوت آن با سياست‌هاي شوك‌درماني گذشته، تدريجي بودن فرآيند اصلاح است.
ناترازي؛ زخمي قديمي در نظام مالي
يكي از مهم‌ترين مشكلات شبكه بانكي، ناترازي ترازنامه‌هاست. زماني كه يك بانك منابع كافي براي پاسخ‌گويي به تعهدات خود ندارد، ناچار به استقراض از بانك مركزي يا استفاده از ابزارهاي پرهزينه مالي مي‌شود؛ فرآيندي كه درنهايت مي‌تواند پايه پولي و نقدينگي را افزايش دهد. در سال‌هاي گذشته بارها اقتصاددانان هشدار داده‌اند كه ادامه فعاليت بانك‌هاي زيان‌ده بدون اصلاح ساختاري، هزينه آن را به كل اقتصاد منتقل مي‌كند. زيرا هر واحد نقدينگي جديدي كه بدون پشتوانه توليد وارد اقتصاد شود، دير يا زود خود را در قالب افزايش قيمت كالاها، ارز، مسكن يا دارايي‌ها نشان مي‌دهد. از همين رو، اصلاح بانك‌ها صرفاً يك موضوع بانكي نيست؛ بلكه بخشي از سياست ضدتورمي كشور محسوب مي‌شود.
تورم؛ محصول مجموعه‌اي از ناترازي‌ها
اگرچه درباره سهم دقيق بانك‌ها در ايجاد تورم اختلاف‌نظر وجود دارد، اما تقريباً همه تحليلگران بر اين باورند كه رشد بي‌ضابطه نقدينگي يكي از مهم‌ترين موتورهاي تورم در اقتصاد ايران است. در كنار آن، كسري بودجه، وابستگي دولت به منابع بانكي، شوك‌هاي ارزي و محدوديت‌هاي ناشي از تحريم نيز به اين چرخه دامن زده‌اند. دولت چهاردهم نيز بارها تأكيد كرده كه مهار تورم بدون اصلاح همزمان سياست‌هاي پولي و مالي ممكن نيست. به همين دليل كنترل اضافه‌برداشت بانك‌ها، نظارت بر بانك‌هاي ناتراز و افزايش انضباط مالي به عنوان سه محور اصلي اصلاحات مطرح شده‌اند. در واقع، هدف نهايي اين سياست‌ها كاهش سرعت خلق پول و هدايت منابع به سمت فعاليت‌هاي مولد است؛ نه صرفاً محدود كردن اعطاي تسهيلات.
جنگ، تحريم و تعويق اصلاحات
واقعيت آن است كه اصلاحات اقتصادي در خلأ انجام نمي‌شود. اقتصاد ايران طي يك سال گذشته علاوه بر تورم مزمن، با پيامدهاي جنگ، محدوديت‌هاي تجاري و فشارهاي تحريمي نيز روبه‌رو بوده است. همين شرايط باعث شده بسياري از تصميم‌هاي بلندمدت در اولويت دوم قرار گيرند و تمركز دولت بيشتر بر مديريت بحران، تأمين كالاهاي اساسي و حفظ ثبات بازار باشد. اما همين تعويق‌ها هزينه دارد. هرچه اصلاح ساختار بانك‌ها ديرتر آغاز شود، حجم دارايي‌هاي منجمد، مطالبات غيرجاري و ناترازي ترازنامه‌ها بزرگ‌تر مي‌شود و اصلاح نهايي نيز دشوارتر خواهد شد. به همين دليل بسياري از اقتصاددانان معتقدند اكنون شايد آخرين فرصت براي آغاز يك اصلاح تدريجي و كم‌هزينه باشد؛ اصلاحي كه پيش از تبديل شدن ناترازي‌ها به يك بحران فراگير، نظام بانكي را بازآرايي كند. مساله ناترازي بانك‌ها طي سال‌هاي اخير به يكي از چالش‌هاي اصلي نظام بانكي كشور تبديل شده است؛ چالشي كه فقط به كمبود سرمايه يا افزايش مطالبات معوق محدود نمي‌شود و ابعاد مختلفي از جمله كيفيت دارايي‌ها، ساختار درآمد و هزينه، بنگاه‌داري، نحوه تخصيص منابع و ضعف شفافيت صورت‌هاي مالي بانك‌ها را دربر مي‌گيرد. در چنين شرايطي، اظهارات اخير سيدعلي مدني‌زاده، وزير امور اقتصادي و دارايي درباره اصلاح ساختار بانك‌هاي دولتي را مي‌توان نشانه‌اي از تغيير رويكرد وزارت اقتصاد نسبت به مساله ناترازي دانست؛ رويكردي كه در آن قرار است اصلاح بانك‌ها به صورت جداگانه و متناسب با ويژگي‌هاي هر بانك دنبال شود، نه اينكه براي همه بانك‌ها نسخه‌اي واحد تجويز شود. مدني‌زاده در مجمع عمومي يكي از بانك‌ها اعلام كرد كه وزارت اقتصاد در حال تدوين برنامه‌اي جامع براي اصلاح ساختار تك‌تك بانك‌هاي دولتي است. به گفته او، برنامه اصلاح ساختار هر بانك با هماهنگي معاونت بانكي و بيمه وزارت اقتصاد تهيه شده و قرار است از اول مهر ماه به ترتيب بررسي و نهايي شود. اين اظهارات در شرايطي مطرح مي‌شود كه اصلاح ناترازي بانك‌ها، بدون شناخت دقيق وضعيت هر بانك و منشأ مشكلات آن، عملا امكان‌پذير نيست. ساختار دارايي‌ها و بدهي‌ها، نسبت كفايت سرمايه، ميزان مطالبات غيرجاري، دارايي‌هاي منجمد و بنگاه‌داري هر بانك شرايط متفاوتي دارد و طبيعتا برنامه اصلاحي نيز بايد متناسب با همين تفاوت‌ها طراحي شود.
شفافيت؛ پيش‌شرط اصلاح بانك‌ها
يكي از محورهاي مهم برنامه‌اي كه وزير اقتصاد مطرح كرده، افزايش شفافيت اطلاعات بانك‌هاي دولتي است. مدني‌زاده تاكيد كرده كه از سال آينده مجامع بانك‌هاي دولتي بايد مطابق استانداردهاي شركت‌هاي بورسي برگزار شود و صورت‌هاي مالي اين بانك‌ها نيز به شكل منظم و در فواصل سه ماهه ارايه شود. اهميت اين موضوع از آن جهت است كه اصلاح ناترازي، بدون دسترسي به اطلاعات به روز و قابل اتكا دشوار خواهد بود. وقتي صورت‌هاي مالي بانك‌ها با فاصله زماني طولاني منتشر شود، ارزيابي روند تغييرات دارايي‌ها، بدهي‌ها، درآمدها و هزينه‌ها براي ذي‌نفعان و حتي سياست‌گذار با تاخير انجام مي‌شود. وزير اقتصاد نيز در همين راستا خواستار آن شده كه اطلاعات مالي بانك‌هاي دولتي درنهايت به صورت شفاف و آنلاين دراختيار عموم قرار گيرد.
اصلاح ترازنامه نقطه اصلي برنامه وزارت اقتصاد
بخش ديگري از اظهارات وزير اقتصاد به اصلاح ساختار و ترازنامه بانك‌ها مربوط مي‌شود. ترازنامه در واقع تصويري از وضعيت مالي بانك است و مشكلاتي مانند انباشت مطالبات غيرجاري، دارايي‌هاي كم‌بازده يا منجمد، سرمايه ناكافي و عدم تعادل ميان منابع و مصارف مي‌تواند در آن منعكس شود. از اين منظر، اصلاح ساختار بانك‌ها بايد فراتر از تزريق منابع يا افزايش سرمايه مقطعي باشد. اگر مشكلات بنيادي بانك برطرف نشود، منابع جديد نيز ممكن است در مدت كوتاهي دوباره به ناترازي منجر شود. برنامه‌اي كه مدني‌زاده از آن سخن گفته، از اين جهت قابل توجه است كه قرار است براي هر بانك برنامه اصلاح ساختار جداگانه تدوين شود. اين برنامه مي‌تواند بانك را در معرض مجموعه‌اي از شاخص‌هاي مشخص قرار دهد تا مشخص شود در يك بازه زماني معين چه ميزان از مشكلات ساختاري آن برطرف شده است.
هدايت منابع بانكي به سمت پروژه‌هاي پيشران
يكي ديگر از محورهاي مورد تأكيد وزير اقتصاد، نحوه تخصيص منابع بانك‌هاي دولتي است. مدني‌زاده گفته است بانك‌هاي دولتي زيرمجموعه وزارت اقتصاد بر اساس برنامه‌هاي راهبردي دولت در پروژه‌هاي پيشران و ارزآور مشاركت خواهند كرد. در عين حال، او تأكيد كرده كه اين رويكرد به معناي دستورمحوري نيست و انتخاب پروژه‌ها بايد بر اساس تخصص و ساختار هر بانك انجام شود. اين بخش از سياست وزارت اقتصاد، ارتباط مستقيمي با اصلاح ساختار بانك‌ها دارد. يكي از مسائل مهم نظام بانكي، كيفيت تخصيص منابع است؛ به اين معنا كه منابع بانكي بايد به سمت فعاليت‌هايي هدايت شود كه علاوه بر ايجاد ارزش افزوده، توان بازپرداخت تسهيلات و ايجاد جريان درآمدي پايدار براي بانك را نيز داشته باشند.
مدني‌زاده همچنين بر استفاده بيشتر از ابزارهاي نوين بانكي تأكيد كرده است. اشاره او به ابزارهايي مانند اوراق گام و كارت‌هاي الكترونيكي براي صادركنندگان، نشان مي‌دهد كه سياست وزارت اقتصاد صرفا بر افزايش حجم تسهيلات بانكي استوار نيست. همچنين استفاده از ابزارهاي تأمين مالي زنجيره‌اي مي‌تواند به بانك اجازه دهد منابع خود را هدفمندتر در اختيار بخش توليد قرار دهد و در عين حال فشار كمتري بر منابع نقد بانك وارد شود. در اين مدل، تأمين مالي به جاي تمركز صرف بر يك بنگاه، در زنجيره توليد و ميان حلقه‌هاي مختلف آن انجام مي‌شود. با وجود اين برنامه‌ها، اصلاح ناترازي بانك‌ها فرآيندي زمان‌بر است و نمي‌توان انتظار داشت با يك تصميم يا يك اقدام، مشكلات انباشته شده نظام بانكي برطرف شود. اصلاح ساختار سرمايه، تعيين تكليف دارايي‌هاي منجمد، كنترل رشد نامتوازن ترازنامه، بهبود كيفيت تسهيلات، افزايش درآمدهاي پايدار و كاهش هزينه‌هاي غيرضروري، مجموعه‌اي از اقداماتي است كه بايد همزمان دنبال شود.
اصلاح بدون شوك مسير دشوار اما ضروري
تجربه اقتصاد ايران نشان داده است كه اصلاحات ناگهاني، اگر بدون پشتوانه اجتماعي و برنامه اجرايي انجام شوند، مي‌توانند خود به منبع بي‌ثباتي تبديل شوند. از اين رو، آنچه امروز درباره اصلاح بانك‌هاي دولتي مطرح مي‌شود، بيش از آنكه يك تغيير دفعي باشد، تلاش براي بازسازي تدريجي ساختار مالي كشور است. كاهش بنگاه‌داري بانك‌ها، ساماندهي دارايي‌هاي غيرمولد، افزايش شفافيت ترازنامه‌ها، كنترل خلق اعتبار و تقويت نظارت بر بانك‌هاي دولتي و خصوصي، مجموعه اقداماتي است كه مي‌تواند همزمان به كاهش تورم و افزايش كارايي نظام مالي كمك كند. در نهايت، اصلاح ساختار بانكي نه يك انتخاب سياسي، بلكه يك ضرورت اقتصادي است. اگر اين مسير با انضباط مالي، حمايت از توليد و پرهيز از سياست‌هاي تورم‌زا همراه شود، مي‌تواند زمينه بازگشت ثبات به اقتصاد را فراهم كند. اما اگر مانند بسياري از سال‌هاي گذشته بار ديگر به دليل بحران‌هاي كوتاه‌مدت به تعويق بيفتد، هزينه اصلاح در آينده به مراتب سنگين‌تر خواهد بود؛ هزينه‌اي كه در نهايت بيش از همه بر دوش معيشت مردم و قدرت خريد خانوارها خواهد نشست.
