مرز باريك تنظيم‌گري و اقتصاد مجوز

در بخشي از بازار فناوري ايران، مجوز فقط اجازه فعاليت نيست؛ گاهي بليت ورود به شبكه، داده، فركانس يا زيرساختي است كه بدون آن، حتي شركت برخوردار از سرمايه و فناوري نيز نمي‌تواند در شرايط برابر رقابت كند. از پروانه‌هاي ارتباطي و خدمات پرداخت تا اعتبارسنجي، بانكداري ديجيتال، اپراتورهاي مجازي و امضاي الكترونيكي، بخشي از ارزش اقتصادي نه از محصول و خدمت، بلكه از «حق دسترسي» ناشي مي‌شود. مساله اما اصل وجود مجوز نيست؛ پرسش اين است كه اين حق چرا محدود شده، چگونه توزيع مي‌شود و آيا محدوديت آن همچنان متناسب با هدف تنظيم‌گري باقي مانده است يا به مزيتي پايدار براي گروهي خاص تبديل شده است. محدودكردن ورود به بسياري از بازارهاي فناوري منطق اقتصادي و حقوقي دارد. قانون تسهيل صدور مجوزهاي كسب‌وكار نيز همه فعاليت‌ها را يكسان نمي‌بيند و براي حوزه‌هايي كه مي‌توانند سلامت، نظم پولي و مالي، فرهنگ يا امنيت ملي را مستقيماً تهديد كنند، امكان مجوزهاي تأييدمحور را در نظر گرفته است. در ارتباطات و خدمات مالي نيز تنظيم‌گر با مسائلي مانند امنيت شبكه، پايداري خدمات، حفاظت از پول و داده كاربران، اتصال متقابل شبكه‌ها و استفاده از منابع كميابي مانند فركانس مواجه است. از اين منظر، پروانه صرفاً مانعي براي ورود نيست؛ ابزاري براي تعيين مسووليت، كنترل كيفيت، مديريت منابع و كاهش ريسك است. حتي پروانه‌هاي بلندمدت مي‌توانند با كاهش نااطميناني، سرمايه‌گذاري را تسهيل كنند و از ايجاد زيرساخت‌هاي موازي و غيرضروري جلوگيري كنند. اما همين تنظيم‌گري مي‌تواند حقي ايجاد كند كه ارزش اقتصادي داشته باشد.

    مجوز؛ مانع ورود يا ابزار تنظيم بازار؟

هرجا مقررات، دسترسي به يك شبكه، داده، فركانس يا جايگاه مشخص در يك بازار را محدود مي‌كند، اين پرسش مطرح مي‌شود كه ارزش ناشي از اين محدوديت چگونه ميان بازيگران توزيع مي‌شود. نمونه FCP يكي از روشن‌ترين موارد است. در چارچوب صدور پروانه ارتباطات ثابت، حق‌امتياز پايه ۲۰۰ ميليارد ريال، معادل ۲۰ ميليارد تومان در آن زمان، تعيين شد. دارندگان پروانه‌هاي قبلي مي‌توانستند بر اساس سوابق و امتيازهاي خود از اين مبلغ تخفيف بگيرند؛ هر امتياز يك درصد از حق‌امتياز را كاهش مي‌داد و رسيدن به ۱۰۰ امتياز مي‌توانست عملاً كل حق‌امتياز پايه را حذف كند. اهميت اين سازوكار فقط در رقم ۲۰ ميليارد تومان نبود. مقررات، سابقه فعاليت و حقوق ناشي از پروانه قبلي را به يك منفعت قابل اندازه‌گيري تبديل كرد. در نتيجه دو شركت با توان فني مشابه، بسته به حقوقي كه از دوره مقرراتي قبل با خود حمل مي‌كردند، مي‌توانستند هزينه متفاوتي براي ورود به رژيم جديد بپردازند. به اين ترتيب، سابقه تنظيم‌گري خود به يك دارايي اقتصادي تبديل شد.

    از شبكه پرداخت

تا داده و بانكداري ديجيتال

در بازار پرداخت نيز ارزش مجوز فقط به اجازه فعاليت يك شركت نرم‌افزاري محدود نيست. پروانه PSP، شركت را در جايگاهي مشخص در شبكه رسمي پرداخت كارت كشور قرار مي‌دهد. با شكل‌گيري شاپرك، پذيرش و پردازش تراكنش‌هاي كارتي در معماري متمركزي قرار گرفت كه اتصال مستقيم به آن براي بازيگران داراي جايگاه تعريف‌شده ممكن است. شرايط ورود نيز سنگين است؛ حداقل ۵۱ درصد سهام بايد در اختيار موسسات اعتباري و واحدهاي وابسته به آنها باشد، ساير سهامداران با محدوديت مالكيت مواجه‌اند و سرمايه مورد نياز براي ورود به اين بازار به هزار ميليارد تومان رسيده است. براي تمديد مجوز نيز سهم حداقل ۴ درصدي از تعداد و مبلغ تراكنش‌هاي شاپرك به عنوان يكي از شروط فعاليت در نظر گرفته شده است. تمركز بازار اهميت اين جايگاه را بيشتر مي‌كند. در دي‌ماه ۱۴۰۴، دو PSP نخست روي‌هم بيش از ۴۰ درصد تعداد تراكنش‌هاي شاپرك را پردازش كردند؛ سهم به‌پرداخت ملت ۲۰.۵۹ درصد و پرداخت الكترونيك سامان ۲۰.۲۹ درصد بود. در مقابل، مدل پرداخت‌ياري نشان داد كه امكان ورود به بازار لزوماً به معناي دسترسي مستقيم به زيرساخت نيست. پرداخت‌يار مي‌تواند خدمات پرداخت اينترنتي ارايه كند، اما از نظر مقرراتي PSP نيست و فعاليت آن بر قرارداد با يك شركت پرداخت و توافق با شاپرك استوار است. در اين ساختار، يك بازيگر اتصال اصلي را در اختيار دارد و بازيگر ديگر خدمات خود را بر بستر دسترسي او عرضه مي‌كند. بنابراين ارزش اقتصادي مجوز مي‌تواند از جايگاه بازيگر در زنجيره دسترسي نيز ناشي شود. همين منطق در بانكداري ديجيتال نيز ديده مي‌شود. طبق مقررات بانك مركزي، نئوبانك در ايران بانك مستقل جديدي نيست و ارايه خدمات بانكي ديجيتال در قالب «واحد ديجيتال ارايه خدمات بانكي» يك موسسه اعتباري تعريف شده است. ايجاد اين واحد نيازمند مجوز بانك مركزي است و خدمات آن بايد بر سامانه بانكداري متمركز همان موسسه اجرا شود. در نتيجه يك استارت‌آپ نمي‌تواند صرفاً با سرمايه و فناوري، بانك ديجيتال مستقلي ايجاد كند.  نوآوري مي‌تواند بيرون از بانك شكل بگيرد، اما حق تبديل آن به خدمت بانكي عمومي همچنان از مجوز موسسه اعتباري عبور مي‌كند. اين طراحي از منظر ثبات مالي قابل دفاع است، اما از منظر اقتصاد مجوز نشان مي‌دهد كه گاهي آنچه كمياب است، خود فناوري نيست؛ بلكه حق عرضه آن در يك بازار تنظيم‌شده است. در اعتبارسنجي نيز ارزش مجوز مي‌تواند از دسترسي به داده ناشي شود. آيين‌نامه سال ۱۴۰۳ دو طبقه شركت اعتبارسنجي تعريف كرده و به شركت اعتبارسنجي نوع يك اجازه مي‌دهد اطلاعات اشخاص حقيقي و حقوقي را از پايگاه داده اعتباري و برخي پايگاه‌هاي ملي دريافت و از آنها امتياز و گزارش اعتباري توليد كند. در اينجا الگوريتم اعتبارسنجي الزاماً مزيت اصلي نيست؛ شركت‌هاي مختلف مي‌توانند الگوريتم مشابهي توسعه دهند. مزيت مهم‌تر، حق قانوني دسترسي به داده‌هايي است كه در اختيار دولت و نظام بانكي قرار دارد. بنابراين مجوز نوع يك نمونه‌اي روشن از اقتصادي است كه در آن، تنظيم‌گر به جاي اعطاي يك محصول انحصاري، دسترسي به ماده اوليه‌اي كمياب را فراهم مي‌كند.

     داشتن مجوز لزوما به معناي داشتن

قدرت بازار نيست

در اپراتورهاي مجازي نيز تجربه بازار نشان مي‌دهد داشتن مجوز لزوماً به معناي داشتن قدرت بازار نيست. MVNO شبكه راديويي مستقل ندارد و ظرفيت خود را از اپراتور ميزبان دريافت مي‌كند. به همين دليل قرارداد عمده‌فروشي با اپراتور ميزبان بخشي از مسير دريافت مجوز است و مقررات براي خودداري اپراتورهاي شبكه از همكاري با دارندگان پروانه يا موافقت اصولي MVNO ضمانت اجرا، از جمله جريمه تا پنج درصد درآمد، پيش‌بيني كرده‌اند. با وجود صدور مجوز براي ۹ شركت، سهم اپراتورهاي مجازي از سيم‌كارت‌هاي فعال در سال ۱۴۰۳ كمتر از يك درصد بود. اين تجربه نشان مي‌دهد ارزش اقتصادي مجوز فقط به كميابي آن وابسته نيست و عواملي مانند تعرفه عمده‌فروشي، دسترسي واقعي به شبكه و قدرت چانه‌زني در برابر اپراتور ميزبان نيز تعيين‌كننده‌اند. در زيرساخت امضاي الكترونيكي نيز مجوز، نوع ديگري از ارزش را ايجاد مي‌كند. در اين ساختار، مركز مياني براي صدور گواهي الكترونيكي معتبر به مجوز مركز ريشه نياز دارد و فعاليت آن در زنجيره رسمي اعتماد كنترل مي‌شود. بنابراين فناوري توليد كليد و گواهي به‌تنهايي مزيت اصلي نيست؛ آنچه ارزش اقتصادي ايجاد مي‌كند، اعتبار حقوقي و نهادي خروجي است. مجوز در اينجا امكان توليد «اعتماد معتبر» را فراهم مي‌كند. در نهايت، مساله اقتصاد مجوز را نمي‌توان با دوگانه ساده «مجوز يا رانت» توضيح داد. بسياري از مجوزها براي امنيت، كيفيت، ثبات و مديريت منابع كمياب ضروري‌اند. اما همين مجوزها زماني كه حق استفاده از شبكه، داده، فركانس يا اعتبار قانوني را به گروهي مشخص مي‌دهند، يك دارايي اقتصادي نيز ايجاد مي‌كنند. تجربه FCP نشان مي‌دهد حقوق مقرراتي مي‌توانند مستقيماً ارزش مالي پيدا كنند؛ PSP جايگاه در شبكه پرداخت را ارزشمند مي‌كند؛ اعتبارسنجي به دسترسي به داده وابسته است؛ امضاي الكترونيكي اعتبار قانوني توليد مي‌كند؛ MVNO نشان مي‌دهد صدور پروانه بدون دسترسي واقعي به زيرساخت كافي نيست و IXP ثابت مي‌كند كه تنظيم‌گري حتي مي‌تواند با بازكردن دسترسي، ارزش انحصاري زيرساخت را كاهش دهد. بنابراين پرسش اصلي اين نيست كه مجوز رانت است يا نه؛ بايد ديد چه حقي همراه آن اعطا مي‌شود، چرا محدود است، دارنده در برابر آن چه هزينه و تعهدي مي‌پذيرد و آيا مي‌توان دامنه دسترسي را بدون تضعيف هدف تنظيم‌گري گسترش داد. اقتصاد مجوز دقيقاً از جايي آغاز مي‌شود كه دولت فقط اجازه فعاليت نمي‌دهد، بلكه جايگاه يك بازيگر را در شبكه‌اي از دسترسي‌ها، داده‌ها، زيرساخت‌ها و حقوق تعريف مي‌كند.