۱۷ سال بلاتكليفي، يك تصميم پرريسك

شوراي شهر تهران پس از ۱۷ سال در آستانه تصويب آيين‌نامه دفاتر خدمات الكترونيك شهر قرار گرفته؛ اما پرسش اينجاست كه آيا اين تصميم واقعاً براي حل يك خلأ حقوقي است يا براي تثبيت ساختاري كه قرار بود خود، بخشي از بروكراسي شهري را حذف كند؟ در شرايطي كه خدمات هوشمند و غيرحضوري مي‌توانند بسياري از واسطه‌هاي اداري را كنار بزنند، توسعه و تثبيت دفاتر بدون تعيين تكليف نقش آينده آنها مي‌تواند به معناي بازتوليد همان ساختاري باشد كه قرار بود ساده‌ترش كند. اختلاف ديدگاه‌ها در شورا نيز نشان مي‌دهد مساله فراتر از تنظيم ضوابط فعاليت دفاتر است؛ بحث بر سر اين است كه آيا مديريت شهري بايد براي ساختاري قديمي، ماموريت‌هاي تازه تعريف كند يا ابتدا بررسي كند كه كدام بخش از اين ساختار هنوز ضروري است. اگر فناوري بخشي از خدمات را حذف يا خودكار مي‌كند، افزودن ماموريت‌هاي جديد به دفاتر بدون ارزيابي هزينه، كارآمدي و ضرورت آنها مي‌تواند به جاي اصلاح بروكراسي، عمر آن را طولاني‌تر كند. البته ادامه بررسي لايحه به جلسه بعدي شورا موكول شده است؛ جلسه‌اي كه بايد مشخص كند تهران صرفاً مي‌خواهد يك بلاتكليفي ۱۷ ساله را با تصويب آيين‌نامه پايان دهد يا حاضر است يك گام دشوارتر بردارد و درباره ضرورت، هزينه و آينده ساختاري تصميم بگيرد كه فلسفه وجودي‌اش در عصر خدمات هوشمند ديگر بديهي نيست.

    توسعه و ساماندهي همزمان

در جلسه ديروز (27 مرداد ماه) شوراي شهر تهران احمد صادقي، عضو شوراي اسلامي شهر تهران و رييس كميته شفافيت و شهر هوشمند شورا، بر حفظ و ساماندهي همزمان دفاتر تأكيد دارد. از نگاه او، ماموريت دفاتر نبايد به خدمات شهرسازي محدود بماند و آيين‌نامه جديد بايد امكان واگذاري خدمات ديگر را نيز فراهم كند. گسترش خدمات غيرحضوري لزوماً به معناي حذف دفاتر نيست و مي‌توان هر دو بستر حضوري و غيرحضوري را همزمان در اختيار شهروندان قرار داد. به گفته او، حتي بخشي از امور اجرايي مانند بازديد از بناهاي غيرمجاز يا بررسي تابلوهاي غيرمجاز نيز مي‌تواند به دفاتر واگذار شود. به گزارش ايسنا، او براي كنترل اين توسعه، ايجاد نظام ارزيابي سالانه را پيشنهاد مي‌كند؛ به‌گونه‌اي كه دفاتر فاقد امتياز لازم از چرخه فعاليت خارج شوند و براي جايگزيني آنها، فراخوان و آزمون برگزار شود. از نگاه صادقي، چنين سازوكاري مي‌تواند ورود و خروج دفاتر را ضابطه‌مند و زمينه‌هاي رانت را كاهش دهد. اما همين رويكرد يك پرسش اساسي ايجاد مي‌كند: اگر فناوري بخشي از خدمات را حذف، ساده يا خودكار مي‌كند، آيا پاسخ درست، افزودن ماموريت‌هاي جديد به دفاتر است يا بايد نقش آنها به‌تدريج كوچك‌تر و متناسب با نيازهاي جديد شهر بازتعريف شود؟

    شروع از آيين‌نامه، خطاي بزرگ راهبردي

ميثم مظفر، ديگر عضو شوراي اسلامي شهر تهران، از همين زاويه با كليت مسير پيشنهادي مخالفت دارد. به اعتقاد او، پيش از تصويب آيين‌نامه بايد درباره فلسفه وجودي دفاتر، وظايف قابل واگذاري و مرز ميان امور حاكميتي و تصدي‌گري تصميم‌گيري شود. مظفر با اصل برون‌سپاري تصدي‌گري به بخش خصوصي مخالفتي ندارد، اما معتقد است واگذاري برخي وظايف با نگاه انتفاعي و مالي مي‌تواند تعارض منافع ميان حقوق شهروندان و منافع دفاتر ايجاد كند. از نگاه او، دفاتر در ابتدا براي كاهش بروكراسي و تمركزگرايي شكل گرفتند و قرار بود در نهايت، با توسعه زيرساخت‌ها، بخشي از خدمات به شكل مستقيم و غيرحضوري ارايه شود. بنابراين، تصويب آيين‌نامه بدون بازنگري در اين فلسفه ممكن است به جاي حل مساله، ساختار موجود را تثبيت كند. جمع‌بندي مظفر صريح است، از آيين‌نامه شروع كردن خطاي بزرگ راهبردي است.

    تنظيم بازار خدمات يا ايجاد رانت؟

تعداد دفاتر نيز به يكي از محورهاي اختلاف تبديل شده است. مظفر معتقد است محدود كردن تعداد دفاتر مي‌تواند زمينه ايجاد رانت و امتياز ويژه براي گروهي خاص را فراهم كند و به جاي تعيين سقف، بايد بر شرايط تخصصي ورود و نظام نظارتي تمركز كرد. در مقابل، مهدي چمران، رييس شوراي اسلامي شهر تهران، آزاد گذاشتن كامل تعداد دفاتر را نيز بي‌مساله نمي‌داند و معتقد است افزايش تعداد بايد متناسب با حجم كار مناطق و تحت نظارت كميته راهبردي انجام شود؛ يعني نه تعداد دفاتر ثابت و انحصاري باشد و نه امكان افزايش آنها بدون ضابطه وجود داشته باشد. با اين حال، هشدار چمران فراتر از بحث تعداد دفاتر است. او تأكيد دارد تغيير ماموريت‌ها نبايد براي دفاتر «حق دايمي» ايجاد كند. كاهش ساخت‌وساز يا تغيير فناوري مي‌تواند نياز به برخي خدمات را از بين ببرد و صرف وجود نيروي انساني نمي‌تواند دليلي براي حفظ يك ماموريت باشد.

    وقتي ضدبروكراسي، بروكراتيك مي‌شود

چمران با اشاره به روند موجود مي‌گويد دفاتر خدمات الكترونيك نقشه‌هاي معماري را بررسي مي‌كنند، اما همين بررسي در شهرداري منطقه و معاونت شهرسازي نيز تكرار مي‌شود و در نهايت براي تأييد به مقام ديگري ارجاع مي‌شود. در نتيجه، ساختاري كه قرار بود واسطه‌اي براي كاهش بروكراسي باشد، در بخشي از فرايند خود به يك لايه ديگر از كنترل تبديل شده است. اگر دفاتر مسووليت بررسي را بر عهده دارند، تكرار همان بررسي در شهرداري چه توجيهي دارد؟ اين مساله تنها به دوباره‌كاري محدود نمي‌شود و به موضوع مسووليت نيز گره مي‌خورد. در ساختار شهرداري، مسوول امضاي اسناد در برابر تخلف مسووليت مشخصي دارد، اما درباره دفاتر سازوكار مسووليت متفاوت است و ممكن است ضمانت اجرا صرفاً به توقف فعاليت دفتر محدود شود. همين تفاوت، ضرورت تعيين دقيق مسووليت‌ها را در آيين‌نامه پررنگ مي‌كند.

    كاهش مراجعه يا توسعه دفاتر؟

حبيب كاشاني، عضو شوراي اسلامي شهر تهران، نيز به تناقضي در سياست‌هاي مديريت شهري اشاره مي‌كند. او مي‌گويد: شورا پيش‌تر براي كاهش زمان صدور پروانه و پايان كار، سياست‌هايي را دنبال كرده كه يكي از اهداف آنها كاهش مراجعه شهروندان و وابستگي فرايندها به نيروي انساني بوده است. اكنون اما همزمان با تأكيد بر غيرحضوري شدن خدمات، بحث توسعه ساختار دفاتر نيز مطرح شده است. از اين منظر، پيش از توسعه دفاتر بايد مشخص شود مصوبات قبلي درباره كاهش مراجعه و هوشمندسازي تا چه اندازه اجرا شده‌اند. مطالبه شربياني براي ارايه گزارش عملكرد در بازه‌هاي زماني تعيين‌شده، در واقع يك سوال بنيادي را مطرح مي‌كند: آيا پيش از گسترش يك ساختار موجود، نبايد  نتيجه  سياست‌هاي قبلي را سنجيد؟ علي اصغر قائمي، ديگر عضو شوراي اسلامي شهر تهران، بحث را يك گام جلوتر مي‌برد و مساله را از سطح ساختار اداري به سطح توان فناوري مي‌كشاند. او معتقد است تحقق كامل خدمات غيرحضوري همچنان به زيرساخت‌هايي مانند احراز هويت و احراز مالكيت غيرحضوري نياز دارد و اين زيرساخت‌ها هنوز به‌طور كامل فراهم نشده‌اند؛ بنابراين حفظ بخشي از مراجعه حضوري در شرايط فعلي قابل دفاع است. اما همزمان، قائمي نسبت به سرعت پايين هوشمندسازي انتقاد دارد و اين پرسش را مطرح مي‌كند كه در عصر هوش مصنوعي، آيا كنترل نقشه و تطبيق آن با استانداردها نمي‌توانسته طي سال‌هاي اخير به فرايندي كاملاً خودكار تبديل شود؟ اين پرسش، يكي از مهم‌ترين نقاط بحث را آشكار مي‌كند: مساله لزوماً فقدان فناوري نيست؛ ممكن است مشكل اصلي، فاصله ميان ظرفيت فناوري و سرعت تصميم‌گيري و اجراي نظام اداري باشد.

    ماموريت مديريت شهري، حفظ دفاتر نيست

سيدجعفر تشكري هاشمي عباسي، عضو شوراي اسلامي شهر تهران، نيز معيار بحث را از «ماندن يا نماندن دفاتر» به «كارآمدي خدمات» تغيير مي‌دهد. از نگاه او، محور اصلي آيين‌نامه بايد تسهيل خدمات غيرحضوري، ارتقاي سلامت اداري و افزايش كيفيت خدمات باشد. او معتقد است: دفاتر زماني يكي از ابزارهاي موجود براي ارايه خدمات شهري بودند، اما امروز فناوري، هوش مصنوعي و دسترسي مستقيم شهروندان به اطلاعات، گزينه‌هاي تازه‌اي ايجاد كرده‌اند. بنابراين، حفظ دفاتر نبايد به خودي خود به يك هدف تبديل شود؛ معيار بايد اين باشد كه هر ساختار تا چه اندازه به انجام بهتر ماموريت‌هاي مديريت شهري كمك مي‌كند. مجموع اين ديدگاه‌ها نشان مي‌دهد اختلاف اصلي شورا بر سر جزييات يك آيين‌نامه نيست؛ بلكه بر سر نقطه آغاز تصميم‌گيري درباره آينده خدمات شهري است. يك نگاه بر ساماندهي ساختار موجود، توسعه ماموريت‌ها و همزيستي خدمات حضوري و غيرحضوري تأكيد دارد. نگاه ديگر معتقد است پيش از هرگونه تثبيت حقوقي بايد فلسفه وجودي دفاتر و جايگاه آنها در شهري كه به سمت خدمات هوشمند حركت مي‌كند، بازتعريف شود. در اين ميان، نگراني‌هايي درباره ايجاد رانت، حقوق دايمي، دوباره‌كاري، ابهام مسووليت‌ها و كندي هوشمندسازي نيز مطرح است. به اين ترتيب، پرسش اصلي ديگر اين نيست كه تهران چند دفتر خدمات الكترونيك داشته باشد يا چه خدماتي به آنها واگذار شود؛ پرسش اين است كه در شهري كه فناوري مي‌تواند بخشي از واسطه‌هاي اداري را حذف كند، آيا بايد براي ساختار موجود آيين‌نامه نوشت يا همزمان معماري آينده خدمات شهري را طراحي كرد؟ اگر آيين‌نامه صرفاً وضعيت موجود را رسمي كند، ممكن است خلأ حقوقي ۱۷ ساله را پر كند، اما ساختاري را تثبيت خواهد كرد كه ممكن است بخشي از كاركردهايش را به فناوري واگذار كند. در مقابل، اگر آيين‌نامه بر ارزيابي مستمر، امكان تغيير يا خروج ماموريت‌ها، تفكيك  مسووليت، حذف دوباره‌كاري و توسعه واقعي خدمات هوشمند بنا شود، دفاتر مي‌توانند به جاي يك ساختار ثابت، به نهادي انعطاف‌پذير و متناسب با نيازهاي متغير شهر تبديل شوند.