بودجه ۱۴۰۵ اولين آزمون سخت اصلاح ساختار
نظام بودجهنويسي در اقتصاد ايران سالهاست كه يكي از پرچالشترين حوزههاي سياستگذاري مالي به شمار ميرود؛ حوزهاي كه هر دولت از ابتداي كار خود وعده اصلاح آن را داده اما در عمل، فاصله چشمگيري ميان اهداف ثبتشده در قوانين و واقعيت اجراي بودجه باقي مانده است.
نظام بودجهنويسي در اقتصاد ايران سالهاست كه يكي از پرچالشترين حوزههاي سياستگذاري مالي به شمار ميرود؛ حوزهاي كه هر دولت از ابتداي كار خود وعده اصلاح آن را داده اما در عمل، فاصله چشمگيري ميان اهداف ثبتشده در قوانين و واقعيت اجراي بودجه باقي مانده است. تدوين بودجه در ايران نه فقط فرآيندي براي تقسيم منابع ميان دستگاهها، بلكه بستري براي سنجش ميزان واقعبيني دولتها، توان مديريت مالي كشور و شفافيت ساختار اجرايي بوده است. با اين حال، بسياري از دولتها در سالهاي گذشته با وجود طرح شعارهايي مانند «واقعيسازي بودجه»، «شفافيت مالي»، «اصلاح ساختار» و «حذف رديفهاي زائد»، در عمل موفق به ايجاد تحول پايدار در اين حوزه نشدهاند. يكي از دلايل مهم اين ناكامي، تداخل بلندمدت ميان انتظارات سياسي و اقتصادي، تغييرات مستمر قوانين بودجه، فشارهاي مقطعي مجلس، تعدد رديفهاي هزينهاي و نبود نظام نظارتي دقيق در طول سال بوده است. همه اينها موجب شده است بودجهنويسي به جاي آنكه ابزاري براي برنامهريزي توسعهاي باشد، به سندي تبديل شود كه هر سال صرفاً كسر و اضافههايي بر اعداد و ارقام گذشته است و در بسياري موارد حتي واقعيتهاي درآمدي كشور را منعكس نميكند.
اما اكنون، دولت چهاردهم در فضايي وارد ميدان شده كه انتظارات عمومي براي شفافيت، پاسخگويي و مبارزه با فساد بيش از هميشه افزايش يافته است. دولت جديد از نخستين ماههاي كاري خود نشان داده كه قصد دارد از مسير اصلاحات سخت اما ضروري عبور كند و برخلاف برخي دولتهاي گذشته، از بيان صريح مشكلات ساختاري ابايي ندارد. رويكرد رييسجمهور و مجموعه اقتصادي دولت در ماههاي اخير بيانگر اين است كه بودجهنويسي بايد با واقعيتهاي موجود هماهنگ شود، تعهدات بيپشتوانه متوقف گردد، درآمدها براساس شرايط واقعي نوشته شود و هزينهها نيز در چارچوب منابع قابل تحقق تنظيم شوند. نكته مهم اينكه دولت چهاردهم با وجود محدوديتهاي جدي درآمدي، ادعاي انبساطگرايي نكرده و از ابتدا اعلام كرده است كه نه تنها امكان افزايش قابل توجه منابع وجود ندارد، بلكه حتي بايد هزينههاي جاري و رديفهاي غيرضروري مهار شود. اين رويكرد برخلاف تجربه دهههاي گذشته است كه معمولاً بودجهها با اتكا به درآمدهاي خوشبينانه نوشته ميشد و همين مساله باعث ايجاد تورم پنهان در ساختار مالي كشور ميگرديد.
در چنين شرايطي، دولت چهاردهم بارها تأكيد كرده كه اصلاحات ساختاري بايد با شفافيت، نظاممند شدن فعاليتها، اصلاح روابط مالي دولت با نهادها و حذف مجاري فسادآفرين همراه باشد. يكي از پيامهاي آشكار اين دولت، حركت به سمت شفافسازي در نظام مالي و مقابله با انباشت احكام زائد در بودجه است. برخلاف دولتهايي كه طي سالهاي گذشته به دليل فشارهاي بيروني و دروني به سمت افزايش رديفهاي هزينهاي و تعهدات غيرواقعي رفتند، دولت جديد تلاش ميكند بودجه ۱۴۰۵ را برمبناي منابع واقعي، تعهدات قابل اجرا و الزامات قانوني تنظيم كند. اين رويكرد گرچه سخت و همراه با مقاومت برخي ذينفعان خواهد بود، اما تنها راه عبور از كسري بودجه مزمن، تورم بالا و كاهش بهرهوري در دستگاههاي اجرايي به شمار ميرود.
اصلاح ساختار بودجه بدون اصلاح ساختار نظارتي و مقابله با جريانهاي غيرشفاف در اقتصاد ممكن نيست. از همين رو، يكي از اقدامات مهم اين دوره، اصلاح آييننامه اجرايي مبارزه با پولشويي و تأمين مالي تروريسم است كه جايگاه مركز مبادله ارز و طلا را به عنوان يك نهاد مقابلهكننده تقويت كرده و نقش آن در شفافسازي معاملات ارزي را برجسته ميكند. نسخه قبلي اين آييننامه در سال ۱۳۹۸ تصويب شده بود، اما اجراي آن با ابهامات متعدد در تعريف موسسات مالي، داراييهاي مجازي، سازوكارهاي نظارتي و وظايف نهادهاي مسوول همراه بود. نسخه جديد كه در ۱۴ آبان ۱۴۰۴ توسط معاون اول رييسجمهور ابلاغ شد، تعاريف را شفافتر، دستورالعملها را دقيقتر و تمركز بر رويكرد ريسكمحور را پررنگتر كرده است. مركز مبادله ارز و طلاي ايران در اين آييننامه به عنوان ارايهدهنده خدمات ارزي در بند ۴۱ ماده ۱ درج شده و اين اقدام به معناي تثبيت جايگاه قانوني و نظارتي آن در نظام مالي كشور است. تمركز معاملات ارزي در يك بستر شفاف و تحت نظارت بانك مركزي ميتواند يكي از گامهاي مهم در افزايش سلامت مالي، كاهش تخلفات، شناسايي دقيق مشتريان، گزارشدهي معاملات مشكوك و ايجاد امكان رديابي يكپارچه جريانهاي ارزي باشد. اين فرآيندها شامل سازوكارهايي مانند KYC، ثبت سوابق، كاهش واسطهگري غيرضروري و گزارشدهي سازمانيافته هستند كه همگي به كاهش هدررفت منابع ارزي و جلوگيري از پولشويي اقتصادي كمك ميكنند.
همزمان با تلاش دولت براي شفافسازي جريانهاي مالي، مجلس نيز نقش مهمي در واقعيسازي بودجه برعهده گرفته است. براساس مصوبه جديد مجلس، سازمان برنامه و بودجه مكلف شده است گزارش تفصيلي منابع و مصارف قانون بودجه را هر ماه به نمايندگان ارايه كند. اين اقدام در قالب بررسي لايحه دوفوريتي الزامات و احكام مورد نياز قوانين بودجههاي سنواتي تصويب شده و هدف آن جلوگيري از تغييرات پيدرپي در احكام بودجه و تمركز بر اعداد و ارقام واقعي است. در اين رويكرد جديد، تمام منابع و درآمدهاي دولت بايد به حساب واحد خزانه واريز شود و نگهداري هرگونه وجه توسط دستگاهها در ساير حسابها ممنوع اعلام شده است. اين تصميم در راستاي جلوگيري از حسابهاي پنهان، توزيع غيرشفاف منابع و ايجاد نظام مالي يكپارچه اتخاذ شده است. علاوه بر اين، ديوان محاسبات نيز موظف شده است هر سه ماه يكبار گزارش نظارتي مربوط به اجراي اين احكام را ارايه كند. چنين نظمي ميتواند فاصله ميان بودجه مصوب و بودجه اجراشده را كاهش دهد و باعث شفافتر شدن تخصيصها شود.
در اين ميان، رييسجمهور نيز با موضعگيري صريح و بيسابقه درباره كسري بودجه، تورم بالا و تعهدات بيپشتوانه سالهاي گذشته، تصوير واقعيتري از وضعيت مالي كشور ارايه داده است. او اعلام كرده كه دولت امكان پذيرش پروژههاي جديد را ندارد، زيرا بيش از ۷۰۰۰ همت پروژه نيمهتمام از سالهاي گذشته باقي مانده است. اين رقم نشاندهنده عمق انباشت تعهداتي است كه بدون پشتوانه مالي در دولتهاي گذشته تصويب شده و امروز تبديل به يكي از موانع اصلي در تدوين بودجه واقعي شده است. پزشكيان در ديدار با دانشجويان، تورم ۵۰درصدي و كمبود منابع را نتيجه تصميمات غيركارشناسي دولتها، بانكها و مجلس معرفي كرد. او تصريح كرد كه وقتي توقعات و پروژهها در بودجه ثبت ميشوند اما منبعي براي اجراي آنها وجود ندارد، ناچار دولت به سمت چاپ پول ميرود كه نتيجه آن تورم و فشار مستقيم بر طبقات متوسط و كمدرآمد است. رويكرد فعلي دولت مبني بر توقف تصويب پروژههاي جديد و اولويتبندي پروژههاي نيمهتمام، يكي از مهمترين نشانههاي مواجهه واقعبينانه با ساختار اقتصادي كشور است.
كارشناسان نيز تأكيد دارند كه تنها راه خروج از بحران كسري بودجه، حركت به سمت بودجهريزي عملياتي و مقابله جدي با شبكههاي مافيايي اقتصادي است. وحيد شقاقي، اقتصاددان، معتقد است كه سال آينده از نظر اقتصادي وضعيت روشني ندارد و دولت بايد با اجراي بودجهريزي عملياتي بهرهوري دستگاهها را افزايش دهد. او تاكيد ميكند بسياري از دستگاهها ماموريتهاي مشابه و همپوشان دارند و بخشي از مصارف كنوني ناشي از همين ساختار ناكارآمد است. هدررفت منابع مالي كشور، بهويژه در حوزه ارزي، نيز به دليل نفوذ مافياي قدرتمند در بخشهاي مختلف از جمله واردات خودرو، يكي از مهمترين عوامل بحران بودجهاي معرفي شده است. به گفته راغفر، دولت بايد بهطور مقتدرانه ۹۵ ميليارد دلار درآمد صادراتي سالهاي اخير را به كشور بازگرداند زيرا بدون شفافيت در بازگشت منابع ارزي، هيچ اصلاح ساختاري پايداري امكانپذير نخواهد بود. او همچنين با اشاره به هزينههاي سنگين واردات خودرو در دو سال اخير تأكيد ميكند كه مافياي خودرو در كشور قدرتمندتر از حد تصور است و دولت براي واقعيسازي بودجه بايد در برابر اين جريانها بايستد.
در ادامه، نقش مجلس نيز در ثباتبخشي به نظام بودجهنويسي موردتوجه قرار گرفته است. رحيم زارع، عضو كميسيون برنامه و بودجه، اعلام كرده كه با تصويب لايحه جديد، احكام تكراري و تغييرات پيدرپي حذف شده و از اين پس صرفاً جداول و ارقام مورد بررسي مجلس قرار ميگيرد. اين اقدام ميتواند به پيشبينيپذيري بيشتر بودجه و كاهش مداخلات مقطعي كمك كند و مسير برنامهريزي بلندمدت را هموار سازد. در سالهاي گذشته بسياري از احكام بودجهاي عملاً جايگزين قوانين دايمي شده بودند، درحالي كه كاركرد بودجه، تعيين سياستهاي كوتاهمدت مالي است نه اصلاح ساختارهاي دايمي.
ازسوي ديگر، داود منظور رييس سابق سازمان برنامه و بودجه، با اشاره به اينكه دولت به سقف توان درآمدي رسيده، تاكيد ميكند كه ديگر نه در ماليات، نه در نفت و نه در فروش داراييها امكان جهش درآمدي وجود ندارد. او معتقد است راهكار اصلي ساماندهي بودجه تمركز بر هزينهها، بهويژه رديفهاي متفرقه جدول ۹ است كه به «پرداختهاي مستحبي» معروف شدهاند. اين رديفها حدود ۱۰۶۰ همت از بودجه را به خود اختصاص دادهاند و اغلب نيز دايمي شدهاند درحالي كه هيچ الزام قانوني براي ادامه آنها وجود ندارد. منظور توضيح ميدهد كه اگر اين رديفها ساماندهي شوند و دولت از افزايش بيرويه هزينههاي جاري جلوگيري كند، امكان مديريت بودجه سال آينده وجود خواهد داشت. به اعتقاد او، كاهش تخصيصها در سال جاري عملاً مانند ذخيرهاي براي سال آينده عمل ميكند و ميتواند امكان رشد ۲۵ تا ۳۰درصدي هزينههاي ضروري را فراهم سازد.
جمعبندي روندهاي موجود نشان ميدهد كه بودجه ۱۴۰۵ به يكي از مهمترين آزمونهاي دولت چهاردهم تبديل شده است؛ آزموني كه نه تنها درباره مهار كسري بودجه و كنترل تورم، بلكه درباره ميزان اراده دولت براي اجراي اصلاحات ساختاري در نظام مالي كشور قضاوت خواهد شد. آنچه امروز بيش از هر زمان ديگر اهميت دارد، تركيب همزمان چند سياست كليدي است: اجراي بودجهريزي عملياتي، شفافسازي منابع و مصارف، بازگرداندن منابع ارزي، توقف تعهدات جديد بدون پشتوانه، تقويت ابزارهاي نظارتي، حذف رديفهاي غيرضروري و مقابله با جريانهاي مافيايي. در شرايطي كه پروژههاي نيمهتمام، تورم بالا، كمبود منابع و ساختار ناكارآمد اداري اقتصاد ايران را تحت فشار قرار داده، نحوه مواجهه دولت با اين چالشها ميتواند مسير سالهاي آينده اقتصاد را تعيين كند. دولت چهاردهم با وجود همه محدوديتها نشان داده كه در مسير واقعيسازي بودجه و شفافسازي نظام مالي كشور حركت ميكند و اگر اين روند ادامه يابد، ميتواند آغازي براي عبور از چرخه كسري بودجه مزمن و بازگشت به نظم مالي باشد؛ نظمي كه سالهاست اقتصاد ايران در انتظار آن است.
