بلاي دولت بزرگ
در سال‌هاي اخير، يكي از مهم‌ترين چالش‌هاي اقتصاد ايران نه تحريم‌ها و نه نوسان‌هاي بيروني، بلكه ساختار دروني دولت بوده است؛ ساختاري كه به مرور زمان چنان بزرگ و پيچيده شده كه بخش قابل‌توجهي از منابع كشور را مي‌بلعد.
در سال‌هاي اخير، يكي از مهم‌ترين چالش‌هاي اقتصاد ايران نه تحريم‌ها و نه نوسان‌هاي بيروني، بلكه ساختار دروني دولت بوده است؛ ساختاري كه به مرور زمان چنان بزرگ و پيچيده شده كه بخش قابل‌توجهي از منابع كشور را مي‌بلعد. امروز دولت ايران يكي از پرهزينه‌ترين دولت‌هاي منطقه است؛ حجمي از دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادهاي موازي كه گاه ماموريت‌هاي مشابهي دارند و نتيجه اين تداخل، اتلاف منابع، سنگيني تصميم‌گيري و گسترش بروكراسي است. در چنين شرايطي، حتي سياست‌هاي درست نيز در انبوه سازوكارهاي ناكارآمد گم مي‌شوند.
بزرگي دولت در ايران تنها در تعداد وزارتخانه‌ها يا كاركنان رسمي خلاصه نمي‌شود؛ دامنه موسسات عمومي، شركت‌هاي وابسته، صندوق‌ها و نهادهاي اقتصادي، آنقدر گسترده است كه بخش قابل‌توجهي از بودجه سالانه كشور صرف پرداخت حقوق، هزينه‌هاي جاري و نگهداري اين بدنه عظيم مي‌شود. همين مساله باعث شده كه بودجه عمومي هر سال به‌صورت تصاعدي افزايش يابد و در مقابل، منابع واقعي دولت، يعني درآمدهاي مالياتي و صادراتي، پاسخگوي آن نباشد. نتيجه، چيزي نيست جز كسري بودجه مزمن كه از طريق استقراض يا خلق پول جبران و خود به عاملي براي تورم و فشار بر معيشت مردم تبديل مي‌شود.
اقتصاددانان سال‌هاست هشدار مي‌دهند كه «بزرگي دولت» نه‌تنها به معني قدرت و اقتدار نيست، بلكه در عمل نشانه‌اي از ناكارآمدي ساختاري است. تجربه كشورهاي توسعه‌يافته نشان مي‌دهد كه كارآمدترين دولت‌ها الزاماكوچك‌ترين آنها از نظر تشكيلاتي هستند؛ دولت‌هايي كه با استفاده از فناوري، سياستگذاري شفاف و حذف نهادهاي غيرضرور توانسته‌اند خدمات عمومي را افزايش و هزينه‌هاي خود را كاهش دهند. در ايران اما، با وجود تاكيد مكرر برنامه‌هاي توسعه بر «اصلاح ساختار دولت»، در عمل هنوز فاصله زيادي با اين هدف وجود دارد.
افزايش هزينه‌هاي جاري، همزمان با رشد تعهدات اجتماعي و يارانه‌اي، باعث شده بودجه عمومي ايران در بسياري از سال‌ها با كسري‌هاي چندصدهزار ميليارد توماني مواجه شود. اين كسري، به گفته مسعود پزشكيان، رييس‌جمهور، حاصل «تصميمات غيرواقع‌بينانه» و «توقعات بدون پشتوانه مالي» است؛ بودجه‌اي كه با نيت توسعه نوشته مي‌شود، اما در عمل بار مالي آن به دوش مردم مي‌افتد. پزشكيان در سخنراني اخير خود در صحن علني مجلس، با اشاره به همين موضوع گفت: «عامل تورم ما هستيم؛ دولت و مجلس، چون ما كسري بودجه را مي‌نويسيم و توقعاتي ايجاد مي‌كنيم، ولي آن پول وجود ندارد. نتيجه گراني مي‌شود.»
اين اعتراف صادقانه، آغازگر مسيري تازه در سياست مالي كشور است؛ مسيري كه در آن دولت نه به‌دنبال گسترش، بلكه به‌دنبال كوچك‌سازي، صرفه‌جويي و هماهنگي ميان دستگاه‌هاست. پزشكيان صراحتا از نمايندگان خواسته است كه «كمك كنيد ما بودجه بدون كسري بنويسيم». اين جمله، در ظاهر ساده، اما در عمل برنامه‌اي كلان است كه تحقق آن نيازمند بازتعريف نقش دولت و بازنگري در ماموريت بسياري از دستگاه‌هاست.
پزشكيان در توضيح اين سياست تاكيد كرده كه دولت بايد از خودش آغاز كند: «از دولت شروع و آن را كوچك كنيد. اما هرجا را انتخاب كرديم، كمك كنيد كه كوچكش كنيم تا براساس منابع، هزينه كنيم. ما بدون منابع مدام به توسعه دست مي‌زنيم.» در همين راستا، او از تلاش‌هاي دولت براي كاهش هزينه‌هاي جاري در نهاد رياست‌جمهوري خبر داده و گفته است: «سعي كرديم كسي را اضافه بر آنچه هست نكنيم، جلوي مصرف گاز و برق و ساختمان‌ها را گرفته‌ايم و كمش كرده‌ايم. چمن‌ها را خشك كرده‌ايم چون آب نداريم. استخر را از سال گذشته جمع كرده‌ايم و گفته‌ايم چراغ‌هاي ساختمان را خاموش كنند.»
اين رويكرد، هرچند در ظاهر جزيي به نظر مي‌رسد، اما نشانه‌اي از تغيير نگاه در بالاترين سطح اجرايي كشور است؛ تغييري از توسعه كمي به توسعه متناسب، از گسترش سازماني به صرفه‌جويي هوشمندانه. پزشكيان با اشاره به برنامه دولت براي صرفه‌جويي روزانه ده درصدي در مصرف انرژي گفته است: «اگر ده درصد روزانه صرفه‌جويي كنيم مي‌توانيم ۹۰۰ هزار بشكه نفت و گاز را حفظ كنيم. آيا اين ميزان بخشي از مشكلات ما را حل نمي‌كند؟»
در اين مسير، نگاه دولت صرفا به كوچك‌سازي فيزيكي محدود نشده، بلكه شامل اصلاح فرآيندها و استفاده از فناوري نيز مي‌شود. در همين راستا، علاءالدين رفيع‌زاده، رييس سازمان اداري و استخدامي كشور، در همايش تخصصي «معماري سازماني» كه در دانشگاه شهيد بهشتي برگزار شد، از گام‌هاي تازه دولت براي تحقق «دولت هوشمند» و اصلاح ساختار اداري سخن گفت. به گفته او، شعار دولت هوشمند در همه دولت‌ها تكرار شده، اما اين‌بار تفاوت در آن است كه دولت سيزدهم به‌دنبال تحقق واقعي و عملي آن است، نه صرفا بيان شعاري.
رفيع‌زاده با نگاهي انتقادي به گذشته گفته است: «در سه دهه گذشته هرگاه تصميم گرفتيم فرآيندي را الكترونيكي كنيم، پيش از طراحي منطقي، مستقيم هزينه كرديم، نرم‌افزار ساختيم و سخت‌افزار توسعه داديم. همين نگاه باعث شد امروز با انبوهي از بانك‌هاي اطلاعاتي مواجه شويم كه به جاي كمك، نظام اداري را فلج كرده‌اند.» او تاكيد مي‌كند كه براي اصلاح وضعيت، بايد از فلسفه وجودي دستگاه‌هاي اجرايي آغاز و سپس نسبت به «توقف توليد نرم‌افزارها و سامانه‌هاي زائد» اقدام كرد.
بر اساس اظهارات رييس سازمان اداري و استخدامي، بخش قابل‌توجهي از مشكلات كنوني دولت در حوزه خدمات الكترونيك و تصميم‌گيري ناشي از موازي‌كاري‌ها و ساختارهاي تكراري است. او مي‌گويد در برخي وزارتخانه‌ها «بيش از ۵۰ تا ۶۰ پايگاه داده فعال است» و داده‌ها نه قابل استفاده‌اند و نه به‌درستي به هم متصل مي‌شوند. به تعبير او، اين وضع مانند ساختماني است كه مدام دچار ترك مي‌شود و هيچ‌گاه مستحكم نمي‌شود.
رفيع‌زاده در همين چارچوب، به ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه اشاره كرده و از ضرورت «ادغام دستگاه‌هاي موازي و حذف نهادهاي تكراري» سخن گفته است. به باور او، تا زماني كه دستگاه‌هاي متعدد با ماموريت‌هاي مشابه وجود دارند، نه تنها دولت كوچك نمي‌شود، بلكه هرگونه برنامه صرفه‌جويي در نطفه خنثي مي‌شود. او با بيان اينكه «بايد شير فلكه توليد سامانه‌هاي تكراري را بست»، خواستار تدوين استانداردهاي واحد و طراحي زيرساخت‌هاي نوين بر پايه نگاه سيستمي و نه جزيره‌اي شده است.
دولت به‌طور همزمان در حال اجراي دو سياست مكمل است: از يك‌سو كنترل رشد بدنه اداري و كاهش هزينه‌هاي جاري و از سوي ديگر ديجيتالي‌سازي و هوشمندسازي خدمات براي افزايش بهره‌وري. نتيجه اين دو مسير، به‌طور طبيعي كاهش نياز به نيروي انساني، حذف فرآيندهاي تكراري و شفافيت مالي است؛ مولفه‌هايي كه در نهايت به كاهش كسري بودجه كمك مي‌كند.
نقشه راه «دولت هوشمند» كه به گفته رفيع‌زاده با امضاي سه نهاد اصلي - سازمان اداري و استخدامي، وزارت ارتباطات و سازمان برنامه و بودجه - تدوين شده، چارچوب مشخصي براي اين تحول ارايه مي‌دهد. در اين سند ملي، مسووليت دستگاه‌هاي اجرايي، جايگاه شركت‌هاي دانش‌بنيان، نحوه تربيت نيروي انساني و سازوكار ارزيابي مشخص شده است. رفيع‌زاده معتقد است اگر حتي «۷۰ تا ۸۰ درصد اين سند عملياتي شود، گام بزرگي در تحقق دولت هوشمند» خواهد بود.
به بيان ديگر، كوچك‌سازي دولت تنها در معناي حذف نيروي انساني يا ادغام وزارتخانه‌ها نيست، بلكه گذار از دولت سنتي به دولت ديجيتال است؛ دولتي كه داده‌ها را يكپارچه مي‌بيند، تصميم‌گيري را مبتني بر تحليل مي‌كند و هزينه‌هايش را با كارآمدي جايگزين مي‌سازد. تغيير نگاه دولت جديد در اين زمينه آشكار است. برخلاف گذشته كه كوچك‌سازي بيشتر به عنوان تصميمي دستوري و مقطعي مطرح مي‌شد، اكنون دولت در پي ايجاد زيرساخت‌هاي پايدار براي اصلاح است. كوچك‌سازي از درون نهاد رياست‌جمهوري آغاز شده، به دستگاه‌هاي اجرايي رسيده و در مرحله بعد بايد در شركت‌هاي دولتي و نهادهاي عمومي ادامه يابد.
اما تحقق اين مسير، همان‌طور كه پزشكيان تاكيد كرده، نيازمند همكاري ساير قوا و نهادهاست. او از نمايندگان مجلس خواسته است تا به‌جاي افزودن تعهدات جديد در بودجه، دولت را در مسير «بودجه بدون كسري» ياري كنند. اين همكاري به‌ويژه در تدوين احكام برنامه هفتم و بودجه ۱۴۰۵ اهميت مضاعفي دارد. بدون همراهي مجلس، هرگونه تلاش براي مهار هزينه‌ها بي‌اثر خواهد بود، زيرا در عمل اين مجلس است كه با تصويب طرح‌ها و تكاليف جديد مي‌تواند ساختار دولت را بار ديگر سنگين كند.
از سوي ديگر، تحقق دولت كوچك و كارآمد نيازمند تغيير فرهنگ اداري نيز هست. كارمندان بايد احساس امنيت شغلي كنند، اما در عين حال انگيزه بهره‌وري داشته باشند. در بسياري از كشورها، كوچك‌سازي دولت با سياست «بازآفريني مشاغل» همراه بوده است؛ يعني افرادي كه از بدنه سنتي حذف مي‌شوند، در بخش‌هاي نوين يا شركت‌هاي خصوصي فعال مي‌شوند. اگر اين سياست به‌درستي اجرا شود، نه‌تنها بيكاري افزايش نمي‌يابد، بلكه فرصت‌هاي جديدي در بخش خصوصي ايجاد خواهد شد.
دولت همچنين در مسير كوچك‌سازي، با چالش‌هاي نهادي و مقاومت‌هاي دروني روبه‌رو است. بسياري از دستگاه‌ها در طول سال‌ها براي خود بودجه، ساختمان و نيروي انساني ايجاد كرده‌اند و امروز حذف يا ادغام آنها آسان نيست. اما نقطه قوت سياست فعلي اين است كه به‌جاي تصميم‌گيري از بالا، تلاش مي‌كند اجماع كارشناسي و قانوني ايجاد كند.
چشم‌انداز روشن اين سياست آن است كه در ميان‌مدت، دولت بتواند سهم هزينه‌هاي جاري را از بودجه كل كاهش دهد و منابع بيشتري را به سمت سرمايه‌گذاري‌هاي زيرساختي و خدمات عمومي هدايت كند. اگر اين مسير با انضباط مالي و هماهنگي قوا همراه شود، مي‌توان اميد داشت كه ايران به سمت بودجه‌اي بدون كسري و اقتصادي متكي بر بهره‌وري حركت كند.
امروز كشور در نقطه‌اي قرار دارد كه هر ريال صرفه‌جويي، معادل گامي در جهت توسعه است. وقتي رييس‌جمهور از خاموش كردن چراغ‌ها و خشك كردن چمن‌هاي نهاد رياست‌جمهوري سخن مي‌گويد، پيام او بيش از آنكه نمادين باشد، هشدارآميز است: دوران توسعه نامتوازن به پايان رسيده است. براي عبور از كسري بودجه مزمن، دولت بايد از خودش شروع كند و همه قوا بايد در اين مسير شريك باشند.
مسير كوچك‌سازي دولت، اگر با واقع‌بيني و استمرار دنبال شود، مي‌تواند يكي از مهم‌ترين اصلاحات ساختاري دهه آينده باشد؛ اصلاحي كه نه‌تنها بر بودجه، بلكه بر اعتماد عمومي و كارآمدي حاكميت نيز تاثير مستقيم خواهد گذاشت.
