اعلام عمومی برنامه انتشار اوراق در جهت شفافیت
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با بررسی وضعیت انتشار اوراق در بودجه ۹۹ آورده است: در راستای شفاف‌سازی برنامه مالی دولت، ایجاد فرصت برای برنامه‌ریزی متقاضیان اوراق دولتی، کاهش اختلال ایجادی در بازار درنتیجه انتشار یک‌باره و درنتیجه افزایش نقدشوندگی اوراق دولتی در بازار ثانویه، لازم است تا دولت برنامه انتشار اوراق خود را تدوین و در اختیار عموم قرار دهد. انتشار این برنامه و نظارت بر اجرای آن ازسوی نهادهای نظارتی می‌تواند موجب منظم شدن فرایند استقراض دولت و ایجاد انگیزه برای برنامه‌ریزی بهتر شود. تدوین و پایبندی به این برنامه می‌تواند هماهنگی سیاست‌های دولت در بازار بدهی و سیاست‌های پولی بانک مرکزی را نیز بهبود ببخشد.
به گزارش «تعادل»، در سال‌های اخیر دولت در لوایح بودجه سنواتی به منظور انتشار اوراق برای تأمین مالی هزینه‌های جاری، «بدهی‌های سررسید شده و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای درخواست مجوز کرده است. تبصره ۵ لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نیز به صدور مجوز برای انتشار اوراق مالی توسط دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها اختصاص دارد. تصمیم‌گیری صحیح در این باره نیازمند در نظر گرفتن ملاحظاتی پیرامون بار مالی اوراق سررسید شده، توسعه بازار بدهی، مدیریت نقدینگی، شفافیت و مواردی از این دست است.
وضعیت اوراق مالی در بودجه ۹۹
در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور، وضعیت بدهی دولت و انتشار اوراق مالی»، آورده است: در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ درمجموع مجوز انتشار ۱۰۹۰ هزار میلیارد ریال انواع اوراق بدهی ریالی به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها صادر شده است. میزان این مجوز در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ برابر ۶۴۰ هزار میلیارد ریال بوده است. همچنین در جداول کلان لایحه در زیرمجموعه واگذاری دارایی‌های مالی، منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی به ارزش هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. همچنین در بند «د» تبصره ۱۲ به وزارت اقتصاد و امور دارایی مجوز انتشار ۸۰ هزار میلیارد ریال اوراق صکوک اجاره بر پایه دارایی‌های غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی با هدف مولدسازی دارایی‌ها به دولت داده شده است.
با احتساب تمامی مجوزهای دریافت شده برای واگذاری اوراق مالی، دولت می‌تواند تا سقف ۸۸۰ هزار میلیارد ریال از منابع حاصل از واگذاری انواع اوراق مالی - اسلامی در مصارف بودجه استفاده کند.
با توجه به آمار در دسترس، میزان بار مالی (اصل) اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۹ با فرض عدم انتشار اوراق جدید با سررسید سال ۱۳۹۹در ماه‌های پایانی سال حداقل برابر ۳۷۷ هزار میلیارد ریال است.
همچنین میزان برآورد شده فرع (سود) اوراق سررسید شده دولت در سال ۱۳۹۹ حدود ۶۵ هزار میلیارد ریال است که در صورت هرگونه انتشار اوراق نقدی دولت در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ افزایش خواهد یافت.
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ درمجموع حدود ۵۲۷ هزار میلیارد ریال برای پوشش بار مالی ناشی از (سود و سررسید) اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۹
در نظر گرفته شده است.
از سوی دیگر شهرداری‌های کشور از محل عدم پرداخت تعهدات خود در پروژه‌های مختلف به پیمانکاران در سال‌های مختلف، مبالغ قابل توجهی به آنها بدهکار هستند. پیمانکاران نیز در پروژه‌های خود ملزم به پرداخت مالیات بر ارزش افزوده هستند که بخشی از منابع حاصل از آن به شهرداری‌ها تعلق دارد. می‌توان سازوکاری تعبیه کرد که با اجرای آن مبالغ پرداختی ارزش افزوده سهم شهرداری‌ها با بدهی شهرداری‌ها به پیمانکاران تهاتر شود.
این تهاتر می‌تواند کمک شایانی به محدودیت نقدینگی پیمانکاران کرده و بخشی از معوقات آنها از شهرداری‌ها را نیز تسویه کند.
در راستای شفاف‌سازی برنامه مالی دولت، ایجاد فرصت برای برنامه‌ریزی متقاضیان اوراق دولتی، کاهش اختلال ایجادی در بازار درنتیجه انتشار یک‌باره و درنتیجه افزایش نقدشوندگی اوراق دولتی در بازار ثانویه، لازم است تا دولت برنامه انتشار اوراق خود را تدوین و در اختیار عموم قرار دهد. انتشار این برنامه و نظارت بر اجرای آن ازسوی نهادهای نظارتی می‌تواند موجب منظم شدن فرایند استقراض دولت و ایجاد انگیزه برای برنامه‌ریزی بهتر شود. تدوین و پایبندی به این برنامه می‌تواند هماهنگی سیاست‌های دولت در بازار بدهی و سیاست‌های پولی بانک مرکزی را نیز بهبود ببخشد.
با توجه به اینکه لایحه بودجه عملاً بار خرید اوراق مالی دولتی را بر دوش بانک‌های با بیشترین بدهی به بانک مرکزی (بانک مسکن و بانک‌ها و موسسات خصوصی ناسالم) می‌اندازد و این امر نیز عملا
با توجه به شرایط کنونی وضعیت این بانک‌ها ناممکن خواهد بود، پیشنهاد می‌شود ضمن تأکید بر اصل وثیقه‌گیری در ازای اعتبار و اجرای عملیات بازار باز، تکلیف حداقل ۵۰ درصدی وثیقه‌دار کردن بدهی به بانک مرکزی از متن لایحه حذف شده و لذا بانک مرکزی با توجه به وضعیت بانک‌ها و سیاست‌های خود، بحث وثیقه‌گیری اوراق دولتی در ازای اعتبار را در پیش گیرد. ازسوی دیگر با توجه به اینکه عدم وجود اوراق مالی دولت در ترازنامه بانک‌ها یکی از دلایل اصلی به تأخیر افتادن اجرای عملیات بازار باز بوده است و نگهداری اوراق مالی دولت ازسوی بانک‌ها منجر به بهبود وضعیت نقدینگی و پایداری بانک‌ها خواهد شد و البته تقاضا برای اوراق مالی دولتی هم ایجاد می‌شود، ضروری است همه بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی ملزم به نگهداری اوراق مالی دولت متناسب با اندازه ترازنامه‌شان شوند. با این حکم عملاً همه بانک‌ها اقدام به خرید اوراق مالی خواهند کرد و مهم‌تر از آن بار خرید اوراق دولتی روی دوش همه موسسات اعتباری می‌افتد.
در بخش نتیجه‌گیری این گزارش آمده است: در سال ۱۳۹۸ به طور خالص حدود ۳۰۰ هزار میلیارد ریال به حجم اوراق دولتی در بازار افزوده خواهد شد. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نیز معادل ۸۸۰ هزار میلیارد ریال مجوز انتشار اوراق جدید برای دولت پیش‌بینی شده است که با احتساب سررسید شدن حدود ۳۸ هزار میلیارد ریال اوراق دولتی در این سال به‌طور خالص بالغ بر ۵۰۰ هزار میلیارد ریال به حجم اوراق دولتی در بازار افزوده خواهد شد.درنتیجه مصوبات قانون سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ درمجموع در حدود
۸۰۰ هزار میلیارد ریال عرضه اوراق دولتی در بازار افزوده خواهد شد. درنتیجه افزایش عرضه قابل توجه در بازار اوراق دولتی و در صورت عدم اجرای سیاست‌های ایجاد تقاضا می‌توان انتظار داشت که نرخ تنزیل در این بازار افزایش یابد.
دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ احکامی را
در راستای افزایش تقاضا برای اوراق منتشره خود ارایه کرده است. اجرای احکام فوق‌الذکر می‌تواند به میزان ۵۹ هزار میلیارد ریال به تقاضای اوراق دولتی بیفزاید. البته شایان ذکر است که اجرای احکام فوق دارای ملاحظات قابل توجهی است که باید در نظر گرفته شود.
با احتساب تمامی مجوزهای دریافت شده و براساس ارقام مندرج در جداول، دولت می‌تواند تا سقف ۸۸۰ هزار میلیارد ریال از منابع حاصل از واگذاری انواع اوراق مالی- اسلامی در مصارف بودجه استفاده کند.
البته شایسته ذکر است که با توجه به آنکه در قانون برنامه ششم توسعه سقف استفاده از منابع حاصل از واگذاری اوراق مشارکت و اوراق اسلامی ۵۰۰ هزار میلیارد در نظر گرفته شده است، لذا ۳۸۰ هزار میلیارد از منابع پیش‌بینی شده خارج از سقف قانون برنامه است و برای تصویب نیاز به رای دوسوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی دارد.
همچنین در رابطه با حکم تهاتر بدهی‌های دولت و اشخاص حقیقی و حقوقی تعاونی و خصوصی باید توجه داشت که ماهیت این حکم کمک به پیمانکارانی است که به دلیل عدم دریافت معوقات خود از دولت با مساله نقدینگی مواجه شده و در بسیاری از
موارد توان بازپرداخت مالیات و موارد مشابه را ندارند. لذا مشروط کردن تهاتر بدهی‌های دولت و پیمانکاران به پرداخت ۲۵ درصد از مورد تهاتر به صورت نقدی موجب ایجاد فشار جدید به پیمانکاران شده و امری مطلوب نیست.
با توجه به نواقص، ابهامات و اشکالاتی که متن لایحه درخصوص نحوه عرضه (انتشار) اولیه اوراق دولت دارد و پیامدهای منفی که در بازار اوراق مالی دولت ایجاد خواهد کرد، به نظر می‌رسد، تصویب این مجوزها مشکلات زیادی را چه در بحث اجرا و چه در بحث نظارت بر آن ایجاد خواهد کرد و ضروری است دولت با فوریت یک لایحه مستقل در این خصوص ارایه کند. بنابراین باید دولت در چارچوب همین روش‌های موجود که الان هم از آن تبعیت می‌کند، انتشار (عرضه) اولیه اوراق مالی خود را کارسازی کند.
