چالش حمايت‌هاي معيشتي
بحث درباره اينكه چه كساني بايد از حمايت‌هاي دولتي برخوردار شوند، از زمان اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ يكي از مسائل مهم سياست اقتصادي ايران بوده است.
بحث درباره اينكه چه كساني بايد از حمايت‌هاي دولتي برخوردار شوند، از زمان اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ يكي از مسائل مهم سياست اقتصادي ايران بوده است. در تمام اين سال‌ها، يك سوال اصلي بارها در برابر دولت‌ها قرار گرفته است: منابع محدود حمايتي بايد چگونه ميان خانوارها توزيع شود تا هم حمايت به كساني برسد كه واقعاً به آن نياز دارند و هم منابع به شكل غيرهدفمند ميان گروه‌هايي كه توان اقتصادي بالاتري دارند توزيع نشود؟
پاسخ به اين سوال در طول سال‌هاي گذشته بارها تغيير كرده است. يك دوره، پرداخت يارانه به شكل گسترده و تقريباً عمومي انجام شد؛ در دوره‌هاي بعد، تلاش براي شناسايي دهك‌هاي درآمدي و حذف بخشي از خانوارها از فهرست دريافت‌كنندگان در دستور كار قرار گرفت و در سال‌هاي اخير نيز كالابرگ الكترونيكي به عنوان يكي از ابزارهاي حمايت از قدرت خريد خانوارها وارد سياست‌هاي اقتصادي شد.اكنون بار ديگر اين بحث در نقطه تازه‌اي قرار گرفته است. دولت در آستانه اجراي مرحله جديد حمايت معيشتي و افزايش اعتبار كالابرگ قرار دارد، اما همزمان قرار است شيوه شناسايي مشمولان نيز تغيير كند. بر اساس توضيحات وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي، ديگر قرار نيست «دهك» به معناي سنتي آن تنها معيار تصميم‌گيري باشد و به جاي آن، مجموعه‌اي از شاخص‌هاي درآمدي و دارايي براي سنجش سطح وسع خانوار مورد استفاده قرار خواهد گرفت.اين تغيير را مي‌توان ادامه همان بحث قديمي درباره هدفمندي يارانه‌ها دانست؛ اينكه چگونه مي‌توان حمايت عمومي را به سمت كساني هدايت كرد كه نياز بيشتري دارند، بدون آنكه خانوارهايي كه واقعاً در معرض فشار اقتصادي هستند از حمايت خارج شوند.
از يارانه عمومي تا مساله شناسايي خانوارها
در آغاز اجراي هدفمندي يارانه‌ها، پرداخت يارانه به بخش بسيار بزرگي از جامعه انجام شد. اما با گذشت زمان، افزايش هزينه‌هاي دولت و محدوديت منابع، مساله شناسايي گروه‌هاي هدف را جدي‌تر كرد. دولت‌ها در دوره‌هاي مختلف تلاش كردند با استفاده از اطلاعات اقتصادي خانوارها، گروه‌هايي را كه از نظر درآمد و دارايي در وضعيت بهتري قرار دارند، از دريافت برخي حمايت‌ها خارج كنند.
در اين مسير، دهك‌بندي به يكي از مهم‌ترين ابزارهاي سياست‌گذاري تبديل شد. خانوارها بر اساس مجموعه‌اي از اطلاعات اقتصادي در دهك‌هاي مختلف قرار گرفتند و اين رتبه‌بندي مبناي بخشي از تصميمات مربوط به پرداخت يا حذف يارانه قرار گرفت.اما دهك‌بندي از همان ابتدا با يك مساله مهم مواجه بود: قرار گرفتن يك خانوار در يك دهك، لزوماً به اين معنا نيست كه وضعيت اقتصادي آن خانوار دقيقاً با همه خانوارهاي همان دهك مشابه است. درآمد، دارايي، مالكيت مسكن، خودرو، تعداد اعضاي خانوار و هزينه‌هاي زندگي مي‌توانند شرايط دو خانوار را حتي در يك رتبه آماري كاملاً متفاوت كنند.همين موضوع باعث شد طي سال‌هاي گذشته، اعتراض‌هايي درباره نحوه شناسايي خانوارها شكل بگيرد. گاهي خانواري خود را مستحق دريافت حمايت مي‌دانست اما در رتبه‌اي قرار گرفته بود كه دولت آن را واجد شرايط حمايت نمي‌دانست؛ يا خانواري به دليل داشتن يك دارايي مشخص، در رتبه اقتصادي بالاتري قرار مي‌گرفت، در حالي كه درآمد جاري و توان واقعي پرداخت هزينه‌هاي زندگي آن با اين رتبه‌بندي همخواني نداشت.به همين دليل، مساله امروز فقط «دهك‌بندي يا نبود دهك‌بندي» نيست؛ مساله اصلي پيدا كردن روشي دقيق‌تر براي شناخت وضعيت اقتصادي خانوار است.
كالابرگ؛ تغيير در شكل حمايت
در سال‌هاي اخير، كالابرگ الكترونيكي به عنوان يكي از ابزارهاي جديد حمايت معيشتي وارد اين مسير شد. تفاوت مهم كالابرگ با پرداخت نقدي اين است كه حمايت را به سمت خريد گروه مشخصي از كالاهاي اساسي هدايت مي‌كند. در واقع، در پرداخت نقدي، دولت منابعي را در اختيار خانوار قرار مي‌دهد و خانوار درباره نحوه مصرف آن تصميم مي‌گيرد. اما در كالابرگ، اعتبار براي خريد كالاهاي مشخصي اختصاص پيدا مي‌كند و هدف اصلي، حمايت از قدرت خريد در بخش‌هايي از سبد مصرفي است كه براي خانوار ضروري محسوب مي‌شوند. اين تفاوت در شرايط تورمي اهميت زيادي دارد. زماني كه قيمت كالاهاي اساسي با سرعت زيادي افزايش پيدا مي‌كند، افزايش اسمي درآمد يا پرداخت يك مبلغ نقدي لزوماً نمي‌تواند قدرت خريد خانوار را به اندازه كافي حفظ كند. كالابرگ مي‌تواند بخشي از اين فشار را مستقيماً در سبد مصرفي خانوار هدف جبران كند.به همين دليل، كالابرگ در مقطعي از يك طرح حمايتي محدودتر، به ابزاري فراگيرتر تبديل شد و طيف بزرگي از خانوارها را دربر گرفت. حالا مساله جديد اين است كه آيا اين حمايت بايد ادامه پيدا كند و اگر ادامه پيدا مي‌كند، ميزان آن چقدر باشد و چه گروه‌هايي بايد از حمايت بيشتري برخوردار شوند.
دو مساله همزمان؛
ادامه حمايت و هدفمندي بيشتر
شرايط اقتصادي فعلي باعث شده پاسخ به اين پرسش اهميت بيشتري پيدا كند. از يك طرف، تورم بالا قدرت خريد خانوارها را كاهش داده و به‌خصوص افزايش قيمت خوراكي‌ها فشار بيشتري بر دهك‌هاي پايين وارد كرده است. از طرف ديگر، منابع دولت محدود است و امكان افزايش نامحدود هزينه‌هاي حمايتي وجود ندارد. در چنين شرايطي، سياست‌گذار با يك دوگانه مواجه است: از يك سو نمي‌توان حمايت از خانوارهاي كم‌درآمد را متوقف كرد و از سوي ديگر، ادامه حمايت بدون هدفمندي و بدون توجه به منابع مالي مي‌تواند فشار بيشتري بر بودجه وارد كند.
راه‌حل اين مساله مي‌تواند در هدفمندتر كردن حمايت‌ها باشد. يعني اصل حمايت حفظ شود، اما ميزان حمايت بر اساس وضعيت واقعي اقتصادي خانوارها متفاوت باشد.
اين همان نقطه‌اي است كه تغيير از «دهك‌بندي» به «توسعه اقتصادي» اهميت پيدا مي‌كند. اگر دولت بتواند با استفاده از مجموعه داده‌هاي درآمدي و دارايي، تصوير دقيق‌تري از وضعيت اقتصادي خانوارها به دست آورد، مي‌تواند منابع محدود را به شكل موثرتري تخصيص دهد.
چرا دهك ديگر كافي نيست؟
بر اساس توضيحات وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي، دولت در الگوي جديد مي‌خواهد به جاي اينكه صرفاً بگويد يك خانوار در دهك سوم، پنجم يا هشتم قرار دارد، سطح وسع آن را با مجموعه‌اي از شاخص‌ها مشخص كند. در اين مدل، خانوارها در سه گروه داراي وسع پايين، متوسط و بالا قرار مي‌گيرند و اطلاعات دستگاه‌هاي مختلف براي تعيين وضعيت اقتصادي آنها مورد استفاده قرار مي‌گيرد. اطلاعات مربوط به درآمد و برخي دارايي‌ها از جمله ملك و خودرو نيز در اين فرايند مورد توجه قرار خواهد گرفت.اين تغيير در ظاهر ممكن است يك تغيير فني در نحوه رتبه‌بندي خانوارها به نظر برسد، اما در واقع مي‌تواند معناي مهم‌تري داشته باشد. سياست حمايت اجتماعي از اين پس قرار است بيشتر به وضعيت واقعي اقتصادي خانوار نزديك شود، نه صرفاً جايگاه نسبي آن در ميان كل جمعيت.البته اجراي چنين مدلي ساده نيست. هرچه تعداد شاخص‌ها بيشتر شود، اهميت كيفيت داده‌ها و به‌روزرساني آنها نيز افزايش پيدا مي‌كند. اگر اطلاعات ناقص يا قديمي باشد، نتيجه وسع‌سنجي نيز ممكن است با واقعيت زندگي خانوار فاصله داشته باشد. به همين دليل، امكان خوداظهاري كه در الگوي جديد مورد توجه قرار گرفته، اهميت پيدا مي‌كند. خانوار بايد بتواند اطلاعات خود را اصلاح يا تكميل كند و در مقابل، دولت نيز بايد سازوكار مناسبي براي راستي‌آزمايي اين اطلاعات داشته باشد.
حمايت بيشتر براي گروه‌هاي كم‌درآمد
در شرايط فعلي، حركت به سمت حمايت بيشتر از خانوارهاي كم‌درآمد اهميت ويژه‌اي دارد. تورم بالا فقط سطح عمومي قيمت‌ها را افزايش نمي‌دهد، بلكه اثر آن بر خانوارهاي مختلف يكسان نيست. خانواري كه بخش بزرگي از درآمد خود را صرف مواد غذايي، مسكن و ساير نيازهاي ضروري مي‌كند، انعطاف بسيار كمتري براي كاهش هزينه‌هاي خود دارد. بنابراين زماني كه قيمت كالاهاي اساسي افزايش پيدا مي‌كند، فشار واقعي بر اين خانوار بيشتر از خانواري است كه بخش كوچك‌تري از درآمد خود را به هزينه‌هاي ضروري اختصاص مي‌دهد.
از اين منظر، حمايت معيشتي در شرايط فعلي همچنان موضوعي ضروري است. اما شكل اين حمايت اهميت زيادي دارد. اگر قرار باشد منابع محدود دولت ميان همه خانوارها به شكل يكسان توزيع شود، ممكن است بخشي از منابع به خانوارهايي برسد كه نياز كمتري دارند و در مقابل، حمايت از گروه‌هاي آسيب‌پذير به اندازه كافي نباشد.
هدفمندي بيشتر مي‌تواند اين مشكل را تا حدي كاهش دهد.
۴۰ تا ۴۴ ميليون نفر در انتظار افزايش اعتبار
در همين چارچوب، وزير امور اقتصادي و دارايي از شناسايي حدود ۴۰ تا ۴۴ ميليون نفر براي دريافت اعتبار بيشتر كالابرگ خبر داده است. در اين شناسايي، علاوه بر سطح درآمد، برخي شاخص‌هاي دارايي مانند ملك و خودرو نيز مورد توجه قرار گرفته‌اند.
البته رقم نهايي افزايش اعتبار هنوز قطعي نشده است. در اظهارات مسوولان، ارقام متفاوتي از افزايش اعتبار مطرح شده و ميزان نهايي به تأمين منابع و تصميم نهايي دولت وابسته است. بنابراين در اين مرحله، آنچه روشن‌تر از ميزان افزايش اعتبار است، جهت كلي سياست است: حمايت بيشتر از گروه‌هايي كه از نظر اقتصادي در وضعيت ضعيف‌تري قرار دارند.ميزان اين حمايت البته مساله مهمي است، اما شايد مساله مهم‌تر طراحي سازوكاري باشد كه بتواند منابع را به شكل پايدار به گروه‌هاي هدف برساند.
كالابرگ بايد يك سياست حمايتي پايدار باشد
يكي از خطرات سياست‌هاي حمايتي، تبديل شدن آنها به تصميماتي كوتاه‌مدت و مقطعي است. اگر خانوار نداند كه اعتبار حمايتي در ماه آينده ادامه خواهد داشت يا نه، امكان برنامه‌ريزي براي هزينه‌هاي خود را از دست مي‌دهد.
كالابرگ در صورتي مي‌تواند اثر واقعي خود را بر معيشت بگذارد كه خانوار بتواند روي آن به عنوان بخشي از حمايت اجتماعي دولت حساب كند. البته اين به معناي ثابت ماندن مبلغ حمايت نيست؛ بلكه ميزان حمايت بايد متناسب با شرايط اقتصادي و منابع موجود، قابل بازبيني باشد.
در شرايطي كه تورم بالا است، ثابت ماندن مبلغ كالابرگ نيز به مرور اثر واقعي آن را كاهش مي‌دهد. بنابراين بحث افزايش اعتبار، صرفاً يك مطالبه براي دريافت پول بيشتر نيست؛ بلكه به حفظ قدرت خريد واقعي حمايت مربوط مي‌شود.از سوي ديگر، افزايش اعتبار نيز بايد با منابع پايدار همراه باشد. اگر منابع اين حمايت از مسيرهايي تأمين شود كه خود به كسري بودجه يا افزايش فشارهاي تورمي منجر شود، بخشي از اثر حمايتي آن مي‌تواند در ادامه از بين برود.
حمايت از مصرف‌كننده، حمايت از توليد
كالابرگ تنها يك سياست مربوط به مصرف‌كننده نيست. اگر طراحي آن به شكل درست انجام شود، مي‌تواند به سمت حمايت همزمان از مصرف‌كننده و توليدكننده حركت كند. وقتي اعتبار كالابرگ براي خريد گروه مشخصي از كالاها استفاده مي‌شود، تقاضاي خانوار در يك زنجيره مشخص قرار مي‌گيرد. در اين صورت، اگر كالاهاي مورد استفاده خانوار از توليد داخلي تأمين شوند، بخشي از منابع حمايتي مي‌تواند در نهايت به توليدكننده داخلي برسد. بنابراين كالابرگ مي‌تواند علاوه بر حفظ بخشي از قدرت خريد خانوار، به حفظ تقاضا براي كالاهاي ضروري نيز كمك كند. البته تحقق اين هدف به نحوه طراحي زنجيره تأمين، كنترل قيمت‌ها و دسترسي مناسب خانوارها به كالاهاي مشمول بستگي دارد.
از «چه كسي يارانه بگيرد؟» به «چه مقدار حمايت نياز دارد؟»
شايد مهم‌ترين تغيير در رويكرد جديد دولت همين باشد. در سال‌هاي گذشته، بخش بزرگي از بحث سياست‌گذاري حول اين سوال مي‌چرخيد كه چه كساني بايد يارانه بگيرند و چه كساني نبايد بگيرند. حالا با تغيير مدل شناسايي، سوال مي‌تواند دقيق‌تر شود: هر خانوار با توجه به وضعيت اقتصادي خود، چه ميزان حمايت نياز دارد؟ اين تغيير مي‌تواند به سمت عادلانه‌تر شدن تخصيص منابع حركت كند، البته مشروط به اينكه اطلاعات اقتصادي خانوارها دقيق باشد و سازوكار اعتراض و اصلاح اطلاعات نيز به درستي كار كند. در واقع، عدالت در سياست حمايتي لزوماً به معناي پرداخت مبلغ برابر به همه نيست. زماني كه وضعيت اقتصادي خانوارها متفاوت است، ممكن است حمايت برابر به نتيجه برابر منجر نشود. هدف سياست حمايتي بايد آن باشد كه منابع محدود را متناسب با نياز اقتصادي افراد توزيع كند.
اقتصاد از حمايت معيشتي به اصلاحات بلندمدت نياز دارد
با وجود اهميت كالابرگ، نبايد از يك واقعيت اساسي غافل شد: هيچ سياست حمايتي به تنهايي نمي‌تواند مساله معيشت را براي هميشه حل كند.كالابرگ مي‌تواند در شرايط تورمي بخشي از قدرت خريد خانوار را حفظ كند، اما راه‌حل بلندمدت، افزايش درآمد واقعي، ايجاد اشتغال، رشد توليد و كاهش تورم است. اگر تورم بالا براي سال‌هاي طولاني ادامه داشته باشد، حتي افزايش اعتبار حمايتي نيز دايماً نيازمند افزايش مجدد خواهد بود.بنابراين سياست حمايتي بايد در كنار سياست‌هاي رشد اقتصادي و كنترل تورم قرار گيرد. هرچه اقتصاد بتواند اشتغال و درآمد واقعي بيشتري ايجاد كند و سرعت افزايش قيمت‌ها كاهش يابد، وابستگي خانوارها به حمايت‌هاي مستقيم نيز كمتر خواهد شد.در شرايط فعلي اما نمي‌توان منتظر تحقق اصلاحات بلندمدت ماند و حمايت كوتاه‌مدت را كنار گذاشت. فشار معيشتي امروز وجود دارد و براي عبور از اين دوره، حمايت از قدرت خريد خانوارهاي كم‌درآمد ضروري است. مساله اصلي اين است كه اين حمايت بايد هدفمند، شفاف و مبتني بر منابع پايدار باشد.
يك مسير جديد براي سياست حمايتي
از سال ۱۳۸۹ تاكنون، سياست هدفمندي يارانه‌ها مسير طولاني و پرچالشي را طي كرده است؛ از پرداخت گسترده يارانه و تلاش براي شناسايي دهك‌هاي پردرآمد گرفته تا تجربه كالابرگ و اكنون حركت به سمت وسع‌سنجي.
اين مسير نشان مي‌دهد كه مساله اصلي هنوز همان مساله نخستين است: چگونه مي‌توان منابع محدود را به شكلي تخصيص داد كه بيشترين اثر را بر رفاه خانوارهاي نيازمند داشته باشد؟اكنون دولت قصد دارد به جاي تكيه صرف بر دهك‌بندي، درآمد و دارايي خانوارها را نيز در نظر بگيرد و جامعه هدف را بر اساس سطح وسع دسته‌بندي كند. اگر اين تغيير با داده‌هاي دقيق، امكان اصلاح اطلاعات و تأمين مالي پايدار همراه شود، مي‌تواند گام مهمي در هدفمندتر شدن سياست‌هاي حمايتي باشد.در شرايطي كه تورم بالا همچنان قدرت خريد خانوارها را تحت فشار قرار داده، ادامه حمايت از اقشار كم‌درآمد ضروري به نظر مي‌رسد؛ اما شكل اين حمايت بايد هوشمندانه‌تر شود. افزايش اعتبار كالابرگ براي گروه‌هاي هدف، در صورتي كه منابع آن پايدار باشد، مي‌تواند بخشي از فشار موجود را كاهش دهد.در نهايت، كالابرگ نبايد جايگزين اصلاحات اقتصادي شود، همانطور كه اصلاحات اقتصادي نيز نمي‌تواند نياز خانوارها به حمايت در يك دوره تورمي سنگين را ناديده بگيرد. سياست درست مي‌تواند تركيبي از هر دو باشد: حمايت هدفمند از معيشت در كوتاه‌مدت و حركت همزمان به سمت كاهش تورم، افزايش توليد، ايجاد اشتغال و رشد درآمد واقعي در بلندمدت.مسير هدفمندي يارانه‌ها از سال ۱۳۸۹ تا امروز نشان داده كه پيدا كردن يك مدل عادلانه و كارآمد براي حمايت اجتماعي ساده نيست. اما تغيير از دهك‌بندي صرف به سنجش دقيق‌تر وسع اقتصادي مي‌تواند فرصتي باشد تا اين سياست از يك نظام صرفاً «پرداخت يارانه» به يك نظام هدفمندتر براي حمايت از قدرت خريد خانوارها تبديل شود؛ نظامي كه در آن منابع محدود دولت بيش از گذشته به كساني برسد كه در شرايط اقتصادي موجود، به حمايت بيشتري نياز دارند.
