یک قرن وابستگی دولت به نفت

منابع حاصل از صادرات نفت از ابتدای قرن چهاردهم هجری شمسی و از دهه 1300 در بودجه دولت مطرح شد. طی دو دهه اول این قرن متوسط صادرات نفت حدود 140هزار بشکه در روز با قیمت کمتر از 0.04 لیره استرلینگ بود. تا سال 1308 حق امتیاز دریافتی ایران به‌طور مستقیم به بودجه دولت اختصاص می‌یافت، اما از این تاریخ تا مدت 10سال این مبلغ به حساب مخصوص تحت عنوان «حساب ذخیره» واریز شد و طی مدت 10 سال بودجه دولت بدون کمک درآمد نفت تامین شد که این نخستین تجربه بودجه بدون نفت در ایران به شمار می‌رود.

در برنامه‌های اول؛ دوم و سوم عمرانی قبل از انقلاب (1346-1328) سهم منابع حاصل از صادرات نفت در کل منابع بودجه دولت بین 30 تا 40درصد بود. طبق قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانی، کل اعتبارات عملیات برنامه قرار بود از محل عواید نفت تامین شود و در دو سال آخر این برنامه 80درصد کل عواید نفت به سازمان برنامه پرداخت شود. براساس قانون برنامه عمرانی سوم، سهمی از درآمد نفت که در هر سال طی دوره برنامه عاید دولت می‌شد در حساب مخصوصی به نام «حساب درآمد برنامه» در بانک مرکزی سپرده‌گذاری می‌شد که میزان آن بین 55درصد در ابتدای برنامه تا 80درصد در انتهای برنامه بود. در 3 دوره برنامه‌های اول تا سوم عمرانی حدود 30درصد از هزینه‌ها جاری دولت از محل درآمد نفت تامین می‌شد.

در دوره برنامه چهارم عمرانی (1351-1347)، 80درصد از درآمد نفت و 100درصد درآمد گاز و پتروشیمی که در هر سال طی دوره برنامه عاید دولت می‌شد در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت. کلیه درآمد مزبور به حساب درآمد برنامه نزد بانک مرکزی سپرده می‌شد که برداشت از آن منحصراً در اختیار سازمان برنامه بود. در این دوره حدود 55درصد از منابع بودجه دولت از محل صادرات نفت تامین می‌شد و نسبت درآمدهای غیرنفتی به هزینه‌های جاری به حدود 61درصد رسید.

برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب (1356-1352) در نخستین سال اجرای خود با تحولات بی‌سابقه بازار جهانی نفت مواجه شد. با توجه به تحولات بازار، سازمان برنامه و بودجه اقدام به تهیه گزارشی تحت عنوان «دورنمای 20ساله آینده ایران» نمود که براساس آن برنامه پنجم مورد تجدیدنظر قرار گرفت. مهم‌ترین وجه این تجدیدنظر، انجام پیش‌بینی‌ها بدون در نظر گرفتن محدودیت ارزی بود. افزایش قابل ملاحظه عواید نفت اگرچه موجبات رشد تولید و سرمایه‌گذاری را در کشور فراهم آورد، لکن عملا باعث بروز عدم تعادل‌های اساسی در کشور شد که این عدم تعادل‌ها موجب اعمال سیاست‌های مختلف شد و در نتیجه ساختار اقتصادی، اجتماعی کشور را به کلی دگرگون ساخت. افزایش سریع هزینه‌های دولت، به ویژه هزینه‌های جاری، براثر افزایش عواید نفت، موجب آثار انبساطی بی‌سابقه‌یی بر نقدینگی شد و تقاضای موثر را در یک فاصله محدود به مقیاس وسیعی بالا برد. افزایش سریع تقاضای موثر موجب تشویق تولیدکنندگان به حداکثر استفاده از امکانات تولید شد و واردکنندگان را بر آن داشت تا با شتابی غیرعادی اقدام به واردات کالا از خارج کنند. این جریان به نوبه خود از یک‌سو تقاضا برای عوامل تولید و مواد اولیه را به سرعت افزایش داد و از سوی دیگر به بهره‌برداری فشرده از تاسیسات زیربنایی موجود منجر شد. به علت کمبود شدید نیروی انسانی ماهر و نارسایی‌های موجود در تاسیسات زیربنایی، عرضه از محل تولید داخلی و واردات نتوانست همگام با تقاضا افزایش یابد. در نتیجه ضمن آنکه هزینه تولید و واردات به سرعت ترقی کرد، فشارهای تورمی ناشی از افزایش تقاضا تشدید شد و عدم تعادل‌های اساسی در سطوح مختلف اقتصاد کشور به وجود آمد. طی این دوره سهم نفت در منابع عمومی دولت که در سال 1351 حدود 59درصد بود به‌طور متوسط به 78درصد افزایش یافت. سهم درآمدهای غیرنفتی در تامین اعتبارات هزینه‌یی نیز از 5/54درصد در سال 1351 به‌طور متوسط به 36درصد کاهش یافت که حاکی از وابستگی 64درصد از اعتبارات هزینه‌یی دولت به عواید نفت است.

در 10سال اولیه بعد از انقلاب اسلامی به واسطه ابهاماتی که در طرز تفکر اقتصادی دولت وجود داشت و به‌طور کلی روشن نبودن راهبردهای کلان برنامه‌یی، جریان مجدد امور اقتصادی با مانع مواجه شد. در ابتدای این دوره صادرات نفت از بیش از 5میلیون بشکه در روز به 3/3میلیون بشکه در روز کاهش یافت و هزینه‌های دولت نیز به سه‌چهارم بودجه مصوب 1357 رسید. طی این دوره درآمدهای دولت از رشد ناچیزی معادل 3/4درصد برخوردار بود. رشد درآمدهای مالیاتی، عواید نفت و سایر درآمدها به ترتیب 2/16، 4/4- و 6/6 درصد بود. در نتیجه سهم درآمد نفت از کل منابع عمومی از 6/59درصد در سال 1357 به 6/38 درصد در سال 1367 تقلیل یافت. نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌یی نیز طی این دوره از حدود 50درصد به 43درصد کاهش یافت.

در برنامه اول توسعه (1368-1372) با خاتمه جنگ تحمیلی و آزاد شدن بخش شایان توجهی از منابع کشور، امکان بازسازی بخش‌های آسیب‌دیده از جنگ و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه کشور فراهم شد. در این دوره از یک طرف به دلیل افزایش سالانه 35درصد منابع غیرنفتی و کاهش درصد افزایش اعتبارات هزینه‌یی، نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌یی از حدود 31درصد در سال 1367 به 51درصد در سال 1372 افزایش یافت و از طرف دیگر به دلیل افزایش میزان صادرات و قیمت نفت و همچنین نرخ برابری ارز منابع حاصل از صادرات نفت از رشد متوسط سالانه‌یی به میزان 5/78درصد طی برنامه برخوردار شد و سهم منابع نفتی از کل منابع عمومی از 39درصد به 51درصد افزایش یافت.

طی دوره برنامه دوم توسعه (1378-1374) درآمدهای غیرنفتی به واسطه منظور شدن درآمدهای حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی از رشد شایان توجهی برخوردار شد و سهم آن از کل منابع دولت از 8/26درصد در سال 1373 به 3/53درصد افزایش یافت و از طرف دیگر سهم منابع نفتی از 2/73درصد به 7/46درصد رسید. سهم منابع غیرنفتی در تامین اعتبارات هزینه‌یی نیز از 2/39درصد در ابتدای دوره به 1/74درصد افزایش یافت.

یکی از ویژگی‌های برنامه سوم توسعه ایجاد حساب ذخیره ارزی برای ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام از طریق واریز مازاد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت به این حساب و استفاده از مازاد در صورت کاهش منابع پیش‌بینی شده در بودجه‌های مصوب بود. دوره برنامه سوم توسعه همراه با افزایش مستمر قیمت نفت و تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه عمومی دولت در سطحی بالاتر از مبالغ پیش‌بینی شده در برنامه و بودجه‌های سالانه بود. در نتیجه طی این دوره حدود 7/24میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شد و با توجه به برداشت‌های انجام گرفته از حساب مزبور، وجود نقدی در پایان سال 1383 به حدود 7/8میلیارد دلار رسید. در دوره برنامه سوم سهم منابع حاصل از صادرات نفت از منابع عمومی دولت از به‌طور متوسط 51درصد در برنامه دوم به 61درصد افزایش پیدا کرد و نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌یی از به‌طور متوسط 5/65درصد در برنامه دوم به 7/51درصد کاهش یافت.

مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه تهیه و اجرای آن در چارچوب چشم‌انداز 20 ساله و سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری است. از مهم‌ترین تغییرات شاخص‌های مالی طی این دوره می‌توان به: افزایش رشد درآمدهای مالیاتی از به‌طور متوسط سالانه 18 درصد در برنامه سوم به 22درصد و افزایش سهم این درآمدها به کل منابع عمومی از به‌طور متوسط 25درصد به 29درصد، کاهش سهم عواید نفت در منابع عمومی از به‌طور متوسط 51درصد در دوره برنامه سوم توسعه به 31درصد، کاهش رشد اعتبارات هزینه‌یی از به‌طور متوسط 28درصد در دوره قبل به 19درصد و افزایش نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌یی از به‌طور متوسط 46درصد در دوره برنامه سوم توسعه به 65درصد اشاره کرد. براساس سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه دولت مکلف شده است حداقل 20درصد از منابع حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی را به صندوق توسعه ملی واریز کند. ضمن اینکه براساس ماده 84 قانون برنامه پنجم تا سال 1393 توسعه سالانه 3درصد، به درصد تعیین شده در سیاست‌های کلی اضافه شده است.

در 4 ساله اول برنامه پنجم توسعه (1393-1390)، رشد درآمدهای غیرنفتی به‌طور متوسط حدود 26درصد و رشد منابع نفتی به‌طور متوسط حدود 10درصد بوده است. در نتیجه سهم منابع نفتی از کل منابع عمومی از 7/44درصد در سال 1389 به 1/36درصد کاهش یافته است. همچنین با توجه به رشد به‌طور متوسط 26درصدی درآمدهای غیرنفتی در مقابل رشد 23درصدی اعتبارات هزینه‌ای، سهم درآمدهای غیرنفتی در تامین اعتبارات هزینه‌یی از 58درصد در سال 1389 به 68درصد در سال 1393 افزایش یافته که بالاترین میزان آن طی 20سال گذشته است.