نابرابری استان‌ها به روایت دولت
قدرت طاهری - پریسا بخشی
تعادل و توازن منطقه‌یی شرط لازم در فرآیند دستیابی به توسعه پایدار محسوب می‌شود. موضوع رشد نامتوازن منطقه‌یی، طی چند دهه اخیر، توجه بسیاری از اقتصاددانان منطقه‌یی را به خود جلب کرده است؛ وجود قطب‌های رشد، دوگانگی منطقه‌یی، حاشیه‌نشینی در شهرها و مهاجرت جمعیت حکایت از تایید این مطلب داشته و تاکنون نیز تحقیقات بسیاری در هر یک از این مقولات، انجام پذیرفته است. از طرف دیگر نمی‌توان اهمیت نقش و کارکردی که شناسایی نابرابری‌ها و ارائه راهکارها در جهت نیل به توازن و تعادل و عدم تمرکز در تصمیم‌ها و تخصیص منابع ایفا می‌کنند، را نادیده گرفت. تبعات اجتماعی منفی که نابرابری در دسترسی به فرصت‌ها، امکانات و منابع در مناطق مختلف ایجاد می‌کند، انکارناپذیر است. در برنامه‌ریزی منطقه‌یی، باید با توجه به پتانسیل‌ها و قابلیت‌های مناطق، سرمایه‌گذاری‌های لازم صورت گیرد، از طرفی مسوولان مناطق برای به انجام رساندن وظایف و دستیابی به اهداف تعیین شده در برنامه‌ها، باید از اختیارات لازم برخوردار باشند، در این راستا موضوع واگذاری اختیارات به استان‌ها مطرح شده است، به‌طوری که در واگذاری اختیارات به استان‌ها، میزان مشارکت مردم در امور مختلف جامعه افزایش خواهد یافت. در این گزارش هدف آن است که براساس نتایج سرشماری نفوس و مسکن سال 1390 استان‌های کشور با توجه به معیارهایی که ارائه می‌شوند، از لحاظ نابرابری منطقه‌یی بررسی شوند.
کلیات
توسعه منطقه‌یی یکی از مهم‌ترین مباحثی است که در دهه‌های اخیر مورد توجه برنامه‌ریزان قرار گرفته است. بررسی شاخص‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و... در سطح منطقه معیار مناسبی برای تعیین جایگاه مناطق در فرآیند سنجش سطح توسعه‌یافتگی محسوب می‌شود. در واقع می‌توان گفت شناخت صحیح امکانات، فرصت‌ها و در کل شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق مختلف نخستین کار در برنامه‌ریزی توسعه محسوب می‌شود. این شناخت منجر به تشخیص مناطق محروم و برخوردار شده، بهبود ارائه خدمات و امکانات را در پی داشته، تعادل و توازن منطقه‌یی را افزایش داده و در نهایت دستیابی به توسعه را امکان‌پذیر می‌کند.
از طرف دیگر توزیع نامتعادل امکانات و منابع و ناهمگونی توسعه در مناطق منجر به شکاف عمیقی بین مناطق برخوردار و محروم خواهد شد. اگر تعریف عدالت اجتماعی را، برابری در دسترسی به فرصت‌ها و امکانات در نظر بگیریم، می‌توان انتظار داشت که نابرابری در دسترسی به فرصت‌ها، خدمات، منابع و امکانات تبعات افزایش شکاف طبقاتی، بالا رفتن نرخ بیکاری، افزایش حاشیه‌نشینی، بالا رفتن میزان جرایم و فساد را در پی خواهد داشت.
در این گزارش در پی آن هستیم که با تکیه بر نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن 1390 به بررسی میزان نابرابری منطقه‌یی در بین استان‌های مختلف کشور پرداخته و استان‌های محروم و برخوردار را شناسایی کرده، میزان شکاف بین آنها را تعیین کنیم.
یافته‌ها
در ابتدا استان‌های بر اساس شاخص‌های ذکر شده مطالعه شده و سپس با استفاده از روش TOPSIS رتبه‌بندی شدند. نتایج حاصل از رتبه‌بندی نشان می‌دهد که استان‌های با رتبه بالاتر در مرکز کشور و استان‌های با رتبه پایین‌تر در مرزهای کشور قرار دارند.
همانطور که ملاحظه می‌شود استان‌های اصفهان و سمنان پس از استان تهران حائز رتبه‌های بالایی شده و دو استان خراسان جنوبی و سیستان و بلوچستان پایین‌تری رتبه‌ها را اختیار کرده‌اند.
در ادامه استان تهران را با توجه به ویژگی‌های منحصر به فرد و خاص بودنش کنار گذاشته و سایر استان‌ها را با استفاده از نرم‌افزار SPSS خوشه‌بندی شده، به طوری که در هر خوشه استان‌هایی با ویژگی‌های مشابه قرار گرفته‌اند. نتیجه آنکه هشت خوشه به دست آمد. این هشت خوشه در جدول یک آورده شده‌اند.
سپس در هر هشت خوشه آنتروپی شاخص‌ها را به دست آوردیم. در مقایسه آنتروپی‌های به دست آمده ملاحظه می‌شود که بین خوشه‌ها از نظر شاخص‌ها تفاوت زیادی وجود دارد، علاوه بر آن در داخل خوشه‌ها نیز شاخص‌ها نامتعادل هستند.
نتیجه‌گیری و پیشنهادها
کشور ایران دارای حدود 6دهه سابقه برنامه‌ریزی عمرانی است و برنامه‌ریزی در این مدت به نوعی با رویکرد منطقه‌یی و توجه به مناطق مختلف به تبعیت از شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاسی کشور، همواره با تغییرات و فراز و نشیب‌های زیادی، همراه بوده است. در این رابطه می‌توان به مطالعات آمایش سرزمین که سابقه‌یی طولانی در کشور دارد، به عنوان نکته‌یی قابل توجه اشاره کرد.
بررسی سیر تحولات آمایش سرزمین طی سال‌های گذشته از این واقعیت حکایت دارد که موضوع عدم تعادل‌های منطقه‌یی و عدم استفاده از قابلیت‌های سرزمین و به عبارت دیگر توسعه‌یافتن بخش‌های وسیعی از کشور همواره به عنوان یکی از مهم‌ترین مساله برنامه‌ریزان و سیاستگذاران بوده است.
برخی استان‌های کشور که دارای شرایط خاص بوده و بستر توسعه در آنها مهیا بوده است و عمده سرمایه‌گذاری‌ها در سال‌های قبل از انقلاب اسلامی در نقاط مختلف این استان‌ها انجام گرفته به‌گونه‌یی که به قطب‌های اقتصادی تبدیل شده‌اند. این موضوع سبب شده جمعیت قابل توجهی در این استان‌ها ساکن شود.
استان تهران که براساس آخرین تقسیمات کشوری، 15/1درصد مساحت کشور را شامل می‌شود، بیش از 16درصد جمعیت کشور را به خود اختصاص داده است، در حالی که استان‌های پهناوری همچون کرمان، سیستان و بلوچستان و خراسان جنوبی که 28درصد از کل مساحت کشور را به خود اختصاص داده‌اند تنها 8درصد از جمعیت کل کشور را در خود جای داده‌اند. دستاوردهای توسعه‌یافتگی تهران باعث شده این استان جاذب جمعیت شود، برعکس این موضوع برای سه استان ذکر شده مصداق دارد. رتبه استان در جدول 2 شاهدی بر این مدعا است. رتبه این استان‌ها نصف و کمتر از نصف رتبه تهران است. این موضوع در سایر کلان‌شهرهای کشور نیز مصداق دارد. براساس شاخص‌های مورد مطالعه و استفاده از روش‌های مختلف، استان‌های کشور رتبه‌بندی و گروه‌بندی شده و همچنین نابرابری داخل گروه‌ها نیز براساس برخورداری از شاخص‌های مورد مطالعه نیز مشخص شده است. براساس رتبه‌بندی انجام گرفته استان تهران رتبه اول را اتخاذ کرده در عین اینکه فاصله قابل توجهی با استان‌های دیگر دارد. فاصله استان دوم (استان اصفهان) نیز با سایر استان‌ها قابل توجه است، از استان سوم به بعد فاصله بین استان‌ها اندازه‌یی تعدیل‌یافته است در تحلیل خوشه‌یی (گروه‌بندی) که انجام گرفته، با توجه به شاخص‌های مورد مطالعه، استان‌هایی که از نظر شاخص‌ها در یک سطح بوده‌اند، در یک گروه قرار گرفته‌اند. همان‌گونه که قبلا ذکر شد، استان تهران با توجه به فاصله قابل توجهی که از سایر استان‌ها داشته است، کنار گذاشته شده و سایر استان‌های کشور در هشت گروه قرار گرفته‌اند. مشاهده می‌شود که گروه‌های استانی از نظر جمعیت و مساحت نیز متناسب نیستند.
ملاحظه می‌شود که در گروه‌های سوم، چهارم، ششم و هشتم توزیع جمعیت و مساحت به صورت متعادلی انجام گرفته است. درصد جمعیت و مساحت در این استان‌ها به‌طور نسبتا مناسبی توزیع شده است. در رابطه با نابرابری برخورداری از شاخص‌ها در استان‌های کشور، باید گفت که این موضوع در بین استان‌ها از پراکندگی قابل توجهی برخوردار است برای تعیین این عدم تعادل از آنتروپی شانون استفاده شده که عدم توزیع برابر شاخص‌ها را در استان‌ها به خوبی نشان می‌دهد.
پیامد عدم توازن‌های منطقه‌یی در کشور مواردی چون قطب‌های رشد، دوگانگی منطقه‌یی، حاشیه‌نشینی در شهرها، مهاجرت جمعیت به سوی شهرهای برخوردار و... را به دنبال خواهد داشت. هر کدام از این پیامدها خود علت پدیده‌های دیگری خواهند شد. به عنوان مثال حاشیه‌نشینی منجر به فقر، ناامنی و انواع ناهنجاری‌های اجتماعی خواهد شد و زنجیره‌یی از پیامدهای ناخوشایند اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی در این بین شکل خواهد گرفت. علاوه بر این هرکدام از موارد یاد شده به نوعی از موانع توسعه هستند، برای حل این مشکل و افزودن به شتاب توسعه در کشور موارد زیر پیشنهاد می‌شود:
همانطور که در برنامه‌های توسعه (سوم- چهارم و پنجم) بعد از انقلاب اسلامی، موضوع توجه به مناطق کمتر توسعه‌یافته مورد نظر بوده و در هر کدام از این برنامه‌ها فصل جداگانه‌یی به موضوع توازن‌های منطقه‌یی اختصاص یافته است ادامه این روند، عمل به قانون و اجرای دقیق آن، کاهش فاصله بین استان‌های کشور از منظر توسعه‌یافتگی را به دنبال خواهد داشت. برخی موارد قانونی شامل عدم تمرکز در برخی از امور اداری و اجرایی کشور در سطح مرکز کشور و حتی استان‌ها، ایجاد نظام درآمد هزینه استان (طی برنامه سوم و چهارم) که زمینه برای حضور و مشارکت استان‌ها (مناطق) با تکیه بر قابلیت‌ها و استعدادهای درونی استان (منطقه) در امور توسعه و برنامه‌ریزی فراهم می‌آورد.
تهیه و تدوین اسناد ملی استان‌ها، ایجاد نظام تنظیم بودجه استان‌ها، تمرکززدایی در زمینه وظایف عمرانی دولت، وابسته کردن اعتبارات تملک سرمایه‌یی استانی هر استان به درآمد آن استان و همچنین واگذاری اختیار تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف به نهادهای استانی، همگی به نوعی در راستای توجه به مناطق و برنامه‌ریزی منطقه‌یی هستند، در صورت عملی کردن موارد فوق می‌توان شاهد توسعه‌یافتگی مناطق توسعه‌نیافته کشور شد.
از سالیان گذشته مطالعه آمایش سرزمین در کشور شروع شده اما در هر دوره‌یی بنابر برخی دلایل متوقف شده با توجه به اهمیت آن، پرداخت دوباره به آن ضروری است. در آمایش سرزمین استراتژی توزیع فضایی جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی در پهنه سرزمین و به دنبال آن قابلیت‌های سرزمین نیز تعیین می‌شوند، اهمیت آمایش سرزمین باعث شد به موازات تدوین برنامه چهارم توسعه ضوابط ملی آمایش سرزمین در تاریخ 6/8/1393 در هیات دولت به تصویب برسد. بر همین اساس در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (وقت) مرکز ملی آمایش سرزمین متناسب با جایگاه آن در نظام برنامه‌ریزی کشور ایجاد شد. پس از تشکیل این مرکز مطالعات آمایش سرزمین با رویکردی نوین در دستور کار قرار گرفت و شرح خدمات جامعی تهیه شد. علاوه بر موارد فوق در 24 مرداد 1380 قانونی با عنوان قانون اجرای اصل چهل و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که در آن دولت مکلف به تهیه طرح آمایش سرزمین شد.
با توجه به آنچه پیرامون آمایش سرزمین گفته شد یکی از مهم‌ترین موارد در خصوص متعادل ساختن سطح توسعه‌یافتگی در بین مناطق (استان‌ها و شهرستان‌ها) کشور، اجرای طرح آمایش سرزمین است. یکی از مهم‌ترین اهداف آمایش سرزمین توسعه مناطق و روابط متقابل درونی و بیرونی بین آنها استفاده بهینه از منابع برقراری تعادل و توازن سرزمینی، ارزشمندسازی میراث ساخت (محیط‌زیست) و غیرساخت (محیط‌زیست طبیعی) ترمیم و تقویت محیط‌زیست و... است. لذا پرداختن به موضوع آمایش سرزمین در استان‌های کشور ضروری است.
