یک بام و دو هوای برنامه‌ای

دیروز پس از مدت‌ها تاخیر و کش و قوس لایحه برنامه هفتم توسعه به مجلس ارایه شد و در دستور کار بررسی و تصویب کمیسیون‌های مجلس قرار گرفت. با عنایت به تاخیر متحدثه و با توجه به اینکه برنامه ششم تمدید شده، لازم است بودجه سال ۱۴۰۳ بر اساس برنامه هفتم توسعه تنظیم شود و از طرفی مجلس نیز در سال انتهایی خود و در آستانه انتخابات بعدی قرار دارد، به نظر می‌رسد مثل فرآیند رای اعتماد به وزرا، فرآیند بررسی و تصویب برنامه هفتم توسعه قرار است با سرعت بیشتری انجام پذیرد و به همین دلیل لازم است مداقه بیشتری از منظر کارشناسی در این زمینه صورت بپذیرد.

متن منتشره لایحه رسمی برنامه هفتم توسعه نسبت به متن پیش‌نویس منتشره قبلی که به ‌طور رسمی ولی غیر قابل استناد رونمایی شد دچار تغییرات مساعد و نامساعدی شده است. پیش‌نویس موصوف در ۱۸۴ صفحه، ۲۲ فصل و ۳۰۲ ماده تنظیم شده بود ولیکن لایحه تقدیمی در ۱۵۳ صفحه، ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده تنظیم شده است و در ابتدای تمام فصول آن، جداول هدف‌گذاری شاخص‌ها و سنجه‌های مربوط به رصد میزان پیشرفت اهداف برنامه قید شده است. 

یک بررسی گذرا و اجمالی نشان‌دهنده این است که با توجه به تکراری بودن برخی احکام در متن پیش‌نویس (که هنوز هم چند مورد حکم تکراری در لایحه وجود دارد) و تلفیق بعضی از مواد پیش‌نویس در لایحه و تبدیل مواد به بند و تبصره، به لحاظ حجم احکام تغییر چندانی نسبت به پیش‌نویس لایحه اعمال نشده است.  در ارتباط با تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که در تاریخ ۲۱ فروردین ۱۴۰۱ ابلاغ گردید، متاسفانه و به هر تقدیر تاکنون «لایحه قانون اجرای سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» یا «برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» از سوی دولت ارایه نشده است.

در حالی که به نظر می‌رسید دولت با توجه به تاخیر 8 ماهه پس از انقضای مهلت شش ماهه برای تدوین این اسناد و برای جبران این تاخیر متحدثه، احکام مشخص و مدونی را برای تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی در متن لایحه برنامه هفتم توسعه برای شکل‌دهی «نظام تامین اجتماعی همگانی» یا «نظام فراگیر، جامع و چندلایه تامین اجتماعی» تعبیه کند. ولیکن نگاهی اجمالی به مفاد لایحه، بیانگر این است که تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی در دستور کار متولیان تدوین متن لایحه برنامه هفتم توسعه قرار نداشته است. به‌رغم آنکه به موجب بند ۵ سیاست‌های کلی برنامه هفتم، دولت می‌بایست نسبت به شکل‌دهی نظام جامع، همگانی، فراگیر و چندلایه تامین اجتماعی مبتنی بر لایه‌بندی (لایه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و سطح‌بندی (سطوح پایه، مازاد و مکمل) اقدام کند.

همچنین به موجب بند ۵ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی دولت می‌بایست نسبت به بسط و تعمیم کامل وایجاد فراگیری صددرصدی پوشش‌ها و خدمات امدادی و حمایتی و سطح پایه لایه بیمه‌های اجتماعی با تضمین و تامین مالی از محل منابع عمومی برای اقشار فرودست جامعه بر اساس آزمون وسع اقدام می‌کرد که این امر نیز در احکام لایحه برنامه هفتم توسعه مشاهده نمی‌شود و در هدف‌گذاری ضریب پوشش بیمه‌های بازنشستگی در انتهای سال پایانی برنامه ۷۶% قید شده است ولی در ارتباط با بیمه پایه سلامت پوشش ۱۰۰ درصدی هدف‌گذاری شده است و مشخص نیست این نوع نگاه دوگانه و سیاست یک بام و دو هوا به چه علت میان بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های سلامت از منظر دولت اتخاذ شده است.

عدم انسجام و انتظام امور مربوط به نظام تامین اجتماعی در متن لایحه برنامه هفتم، موجب شده است که ۴۵ حکم مرتبط با حوزه رفاه و تامین اجتماعی در ۱۰ فصل مختلف و حتی بعضا فصول غیر مرتبط مثل فصل مسکن، فصل نظام اداری و نظایر آن تعبیه شود. این امر باعث شده است که در فصول متعددی از منظر دستگاه‌های اجرایی مربوط به بخش‌های غیرمرتبط احکامی علیه سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی تعبیه شد. به هر تقدیر با مطالعه احکام برنامه هفتم توسعه نمی‌توان به یک مدل یا الگوی ترسیمی از نظام تامین اجتماعی منظور نظر تدوین‌کنندگان لایحه رسید  بتوان استنباط کرد که قرار است در افق برنامه هفتم چه نظام نوین تامین اجتماعی هدف‌گذاری شده است. 

به‌طور کلی تغییرات مساعد و نامساعدی که در متن لایحه برنامه هفتم نسبت به متن پیش‌نویس منتشره آن اعمال شده است. از یک طرف مواد ۱۵ و ۱۶ پیش‌نویس که حداقل دستمزد را برای نیروی کار جدید به نصف تقلیل می‌داد و برای مددجویان حداقل دستمزد را حذف و دستمزد آنان را در اختیار و میل کارفرما قرار داده بود، از متن لایحه حذف شده ولیکن در مقابل دو حکم نامساعد در لایحه گنجانده شده است که قبلا در پیش‌نویس وجود نداشت:   اول اینکه بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی را با تغییر نحوه محاسبه و به‌روزرسانی، کاهش داده و از روش مرکب به روش ساده تبدیل کرده؛ این در حالی است که با توجه به کاهش مزمن و سنواتی ارزش پول ملی و افزایش مستمر و لحظه‌ای تورم، حتی اگر دولت تمام بدهی خود را به روش مرکب به‌روزرسانی و نقدا و یکجا پرداخت کند، باز هم ارزش واقعی روز این اندوخته‌های بیمه‌ای کارکنان، کارگران و مستمری بگیران را تأدیه نکرده است. 

دوم اینکه تأدیه بدهی‌های دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی از طریق واگذاری و تهاتر اموال دولتی را ممنوع ساخته است (امری که به موجب بند الف ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه مجاز بود) و پرواضح است که وقتی دولت با کسری منابع و نقدینگی و کسری بودجه مزمن و سنواتی مواجه هست اگر بگوییم بابت بدهی‌های خود نمی‌تواند اموال به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی تهاتر کند عملا باعث شده‌ایم که دولت بدهی‌های بیمه خود را نپردازد. چرا که دولت‌ها در گذشته و حال چاره دیگری غیر از این نداشتند و   ندارند حتی در قوانین قبلی اسامی سهام وشرکت‌های قابل تهاتر هم توسط دولت و مجلس در متن قانون تعیین می‌شد برای واگذاری و تهاتر بدهی‌های دولت ولی متاسفانه در برنامه هفتم طی حکمی از این کار جلوگیری شده و راهکار دیگری جایگزین نشده است.

در حالی که به موجب بند ۴ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی «دولت بایستی از ایجاد و انباشت بدهی‌های خود به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی اجتناب کند» حال دولتی که با کسری بودجه مواجه هست اگر نتواند از طریق واگذاری اموال بدهی‌های خود را به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی بپردازد عملا معنی این حکم، تعلیق بازپرداخت بدهی‌های دولت به این بیمه‌گران اجتماعی خواهد بود جالب توجه اینکه در بند بعدی همین حکم، اجازه واگذاری اموال دولت به نهادهای عمومی داده شده است!

و اما یکی از موضوعاتی که بین متن پیش‌نویس و لایحه برنامه هفتم توسعه مشترک بوده و تکرار شده است مقوله انتقال فرآیند وصول حق بیمه تامین اجتماعی به سازمان امور مالیاتی است که اساسا می‌تواند ناشی از یک اعوجاج نظری یا اعمال نظر سلیقه‌ای و شخصی باشد. چرا که نظام‌های مالیاتی در پارادایم‌های تامین اجتماعی مالیات محور مامور وصول حق بیمه‌ها در جوف مالیات هستند ولی در پارادایم‌های تامین اجتماعی حق بیمه محور که کشور ما نیز در آن پارادایم قرار دارد حق بیمه توسط سازمان بیمه‌گر مربوطه وصول می‌شود و اساسا حق بیمه تامین اجتماعی مال متعلق حق مردم و حق‌الناس است و اموال دولتی نیست که بشود آن را به خزانه دولت واریز کرد و این امر خلاف ماده ۵۲ قانون محاسبات عمومی است. فلذا اگر قرار است سازمان مالیاتی حق بیمه تامین اجتماعی را وصول کند باید این کار در پارادایم مالیات‌محور تامین اجتماعی انجام شود و کل منابع مورد نیاز برای خدمات تامین اجتماعی، اعم از امدادی، حمایتی و بیمه‌ای توسط سازمان مالیاتی وصول و در اختیار نظام تامین اجتماعی برای مصرف و هزینه قرار بگیرد.

ولی تدوین‌کنندگان لایحه بایستی توضیح بدهند که چرا این موضوع را شامل حال سایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی نظییر سازمان بیمه سلامت، صندوق آینده‌ساز، صندوق نفت و سایرین نکرده‌اند به ویژه آنکه سازمان بیمه سلامت و شرکت آتیه‌سازان حافظ از شرکت‌ها و موسسات دولتی هستند و چرا نباید حق بیمه‌های آنها توسط سازمان امور مالیاتی وصول شود و این سیاست یک بام و دو هوا ناشی از چیست؟  سیاست دوگانه دیگر در لایحه برنامه هفتم توسعه، تفاوت نوع نگاه و رویکرد دولت بین بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های سلامت است. در سمت بیمه‌های بازنشستگی دولت تلاش کرده تا سهم‌الشرکه خود را در پرداخت حق بیمه به سرعت و به ‌شدت کاهش بدهد (به‌رغم اینکه در بند ۵ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی بر لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در نظام تامین اجتماعی همگانی تاکید و در اجزاء بند ۵ آن تکالیف مشخص و معینی در تامین مالی خدمات و پوشش‌های پایه توسط دولت لحاظ شده است) ولی در سمت بیمه سلامت دولت به سمت مشارکت مالی بیشتر حرکت کرده و نه تنها معادل ۷ درصد حداقل دستمزد چند ده میلیون نفر را تقبل کرده است بلکه به موجب برنامه هفتم توسعه قرار است ۵۰ درصد حق بیمه تکمیلی مشمولان بیمه سلامت را نیز بپردازد! ولی همین دولت، همزمان تلاش کرده است که در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه حتی از سهم ۳ درصدی حق بیمه خود بابت بیمه بازنشستگی اقشار مولد، زحمتکش و تلاشگر بکاهد! به راستی علت این سیاست یک بام و دو هوا میان بیمه‌های بازنشستگی با بیمه‌های سلامت چیست؟ آیا غیر از این است که برنامه توسعه در کشور ما از گذشته تاکنون دستگاه‌محور و سازمان‌محور بوده و هیچگاه مردم پایه و مردم‌محور نبوده است؟

 به عبارت دیگر دولت در لایحه برنامه هفتم توسعه می‌خواهد علاوه بر ۷ درصد حداقل دستمزد کارگری بابت بیمه پایه سلامت برای ده‌ها میلیون نفر 50 درصد حق بیمه تکمیلی آنها را نیز بپردازد چون می‌خواهد مخارج وزارت بهداشت و توابع آن و افزایش پرداختی به ارایه‌کنندگان خدمات درمانی را تامین مالی کند. ولی در مقابل، همین دولت تلاش دارد سهم خود را در حق بیمه کارگران زحمتکش و تلاشگر که از سال ۱۳۵۴و در زمان شاه سابق برقرار شده و تاکنون ادامه داشته است، را کاهش بدهد. اینجاست که باید گفت: «قربون بشم خدا رو یک بام و دو هوا رو»