نقش حکمرانی خوب در سیاست‌گذاری نظام بودجهریزی کشور
نویسندگان : سیدمحمد مقیمی، علی‌اصغر پورعزت
پیچیدگی‌های عصر حاضر در عرصه‌های گوناگون اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، عوامل موثر بر رشد و توسعه اقتصادی را نیز دستخوش پیچیدگی و تغییر کرده است. اقتصاددانان سیاسی در پاسخ به این سوال که چرا رشد و توسعه اقتصادی دو طرف یک مرز جغرافیایی می‌تواند کاملا متفاوت باشد، چند دلیل عمده بیان می‌کنند. نخست اینکه سطوح منابع موجود در دو طرف متفاوت باشد؛ دوم اینکه ممکن است مدیریت منابع در آنها با یکدیگر فرق کند؛ سوم، ممکن است از ذخیره سرمایه اجتماعی متفاوتی برخوردار باشند و چهارم، ممکن است نهادهای سیاسی و اقتصادی مختلفی داشته باشند. به نظر می‌رسد نحوه مدیریت منابعی که در اختیار یک ملت است، کم و کیف نهادها و ذخیره سرمایه اجتماعی که می‌تواند برای افراد رفاه و بهزیستی به ارمغان آورد و آن را استمرار بخشد. ازاین‌رو با توجه به تحولات و پیچیدگی عصر حاضر، ضرورت اعمال تدابیر منطقی به خصوص اقدام به برنامه‌ریزی صحیح، تصمیم‌گیری و مدیریت علمی و ایجاد هماهنگی در امور مربوط به نیازمندی‌های جوامع، از سوی دولت‌ها نمایان شده و این امر اتخاذ رویکرد نوینی برای بودجهریزی در بخش عمومی را (که متضمن پیچیدگی‌های مذکور است) به چالشی جدید تبدیل کرده
است؛ چراکه نیازمند ترکیب اطلاعات از منابع چندگانه، کنار هم قرار دادن دیدگاه مختلف و در نظر گرفتن گروه‌های ذی‌نفع متفاوت است. با این حال، استفاده از رویکردهای نوین بودجهریزی علاوه بر اینکه از کندی کار دستگاه‌های دولتی و اسراف اموال عمومی جلوگیری می‌کند، در پیشبرد مقاصد اجتماعی و اقتصادی نیز بسیار موثر بوده است و دولت‌ها از این طریق می‌توانند منابع ملی را به نحو عادلانه و کارآمد در بین اهداف مطلوب جامعه توزیع کنند. به همین دلیل، می‌توان مهم‌ترین عامل در مدیریت اثربخش و کارآمد منابع را، نظام بودجهریزی دانست. درواقع بودجه دولت مرکز ثقل سیاست‌گذاری عمومی و دورنمای توسعه یک کشور است. از سوی دیگر، باتوجه به اینکه بودجه به عنوان بیان مالی عملیات دولت، مهم‌ترین سند دولتی است که دستگاه‌های اجرایی را در دستیابی به اهداف چشم‌انداز و برنامه توسعه کشور و انجام اثربخش وظایف خود یاری می‌رساند و درواقع آیینه تمام‌نمای همه برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت است، نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می‌نماید بنابراین، ارتقای بهره‌وری این سند مالی، همواره موردتوجه صاحب‌نظران این حوزه بوده است.
امروزه درباره اینکه تلاش برای دستیابی به حکمرانی خوب، به یکی از مهم‌ترین اهداف در جوامع و دولت‌ها تبدیل شده است، اجماع بین‌المللی وجود دارد و نظام بودجهریزی بدان جهت که ابزاری برای تخصیص بهینه منابع مادی به سیاست‌ها و برنامه‌های هر کشور است، اهمیت غیرقابل انکاری در دستیابی به این هدف دارد. لذا جهت دستیابی به حکمرانی خوب، تلاش برای بهبود و اصلاح نظام بودجهریزی ضروری است. چراکه به اعتقاد ویلداوسکی بودجه عمومی فرآیندی است که در آن افراد تصمیم می‌گیرند که دولت‌ها چه چیزی را انجام خواهند داد یا چه چیزی را انجام نخواهند داد، چگونه منابع به دست آمده، تخصیص می‌یابد و چگونه مورد استفاده قرار می‌گیرد تا به اهداف خود برسیم. بر این اساس، بودجهریزی هم فرآیندی سیاسی است و هم عقلایی و این بدان معنی است که هم از اقتصاد کمک می‌گیرد و هم از علوم سیاسی. بنابراین، به صراحت می‌توان گفت که بودجه در مرکز ساختار حکمرانی یک کشور قرار دارد. از این‌رو، بودجه هر چیزی است غیر از سند صرفا حقوقی و باید تمامی اجزای حکمرانی خوب را منعکس کند.
یک سیستم بودجهریزی دقیق و درست سیستمی است که در آن دولت از طریق شنیدن صدای شهروندان، برنامه‌ریزی برای رسیدن به اهداف آنان، استفاده از منابع به صورت کارا و اثربخش و در مکان مناسب، زمینه اعتماد شهروندان به دولت را فراهم آورد و حکمرانی بودجه فرآیندها، قانون‌ها، ساختارها و نهادهایی را مدنظر قرار می‌دهد که از طریق بهبود آنها سیستم بودجهریزی، به صورت منسجم و پایدار، اهداف ذکرشده را تحقق بخشد. در این راستا، بودجهریزی خوب باید دربرگیرنده همه مشخصات حکمرانی عمومی جدید نظیر انسجام، شفافیت، مشارکت، پاسخ‌گویی و رویکرد استراتژیک برای برنامه‌ریزی و دستیابی به اهداف ملی باشد. بنابراین، بودجهریزی فاکتوری اساسی و ضروری در معماری اعتماد بین دولت و شهروندان است.
در تایید تاثیر کیفیت بودجه بر کیفیت حکمرانی خوب، برخی پژوهشگران نیز معتقدند که حکمرانی خوب اساسا مدیریت فرآیند بودجهریزی است و در جایی که بودجه به خوبی تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و کنترل نشود اهداف حکمرانی محقق نخواهد شد. بودجهریزی خوب خواست نهادهای دولتی برای اداره تخصیص منابع است؛ سیستم بودجهریزی که تحت حاکمیت قانون کار می‌کند، دارای یک سیستم حسابداری است که منسجم است و سیستم حسابرسی که کیفیت دستگاه‌های مالی و اطلاعاتی را تضمین می‌کند. علاوه بر همه اینها باید دارای منابع و دارایی‌های مالی باشد که به صورت شفاف و پاسخ‌گو اداره می‌شود و در راستای منافع کلان و ملی حرکت می‌کند. همچنین از آنجا که فرآیند بودجهریزی با فعالیت‌های دیگر دولت نظیر برنامه‌ریزی و مدیریت ارتباطی موثری پیدا می‌کند، باعث بهبود کیفیت تصمیمات مالی و برنامه‌یی شده و منجر به بهبود عملیات دولت می‌گردد.
فرآیندی که به خوبی شامل همه ذی نفعان نظیر مقامات منتخب، بازیگران اداره امور عمومی، کارکنان و نمایندگان آنها، گروه‌های شهروندی و سازمان‌های مردم نهاد و رهبران کسب وکار و... و نیز منعکس‌کننده و تامین کننده نیازهای همه گروه‌ها است و به بهبود ارتباط بین دولت و شهروندان و سایر بازیگران اجتماع کمک می‌کند که همه آنها درنهایت کیفیت حکمرانی خوب را رقم خواهند زد.
با مطالعه بعضی منابع، کاستی‌های زیر را از نظام بودجهریزی ایران احصا و طبقه‌بندی کرده‌ایم. بررسی کلیدواژه‌های مطرح شده در این منابع، درباره مسائل و کاستی‌های نظام بودجهریزی ایران، شاخص‌های حکمرانی خوب بانک جهانی را در ذهن تداعی می‌کند. بر این اساس، می‌توان امیدوار بود که با بهبود نظام بودجهریزی در کشور، شاخص‌های حکمرانی خوب نیز حداقل تا حدی که در ارتباط با حوزه بودجهریزی است، بهبود یابد.
دستیابی به حکمرانی خوب و ثبات و پایداری آن در جامعه، مستلزم تعامل سازنده تعداد زیادی زیرسیستم است. در کشوری مثل ایران -که بخش بزرگی از اقتصاد، دولتی است و درآمدهای نفتی دولت منبع تغذیه و رشد بیشتر بخش‌های اقتصاد و جامعه است- نظام بودجهریزی یکی از خرده نظام‌های مهم و حیاتی به شمار می‌رود که همچون سیستم شریان‌های بدن، نقش مهمی در انتقال خون حیات‌بخش درآمدهای نفتی به اجزای مختلف جامعه و اقتصاد ایفا می‌کند. همان‌گونه که گرفتگی رگ‌ها، آشفتگی فشارخون، پارگی و خون‌ریزی از شریان‌های موجود زنده می‌تواند موجب ضعف تشنج و حتی مرگ شود، درهم ریختگی، بی‌قاعدگی و فساد در نظام بودجهریزی نیز می‌تواند کل نظام سیاسی و اجتماعی را با بحران روبه رو سازد.
ضمن اینکه با نگاهی به شاخص‌های حکمرانی خوب در ایران مشخص می‌گردد که کشور ما در اکثر این شاخص‌ها در دهک‌های پایینی رده‌بندی قرار دارد. جدول وضعیت را به خوبی نشان می‌دهد.
در این جدول، تمام امتیازهای اختصاص یافته به نماگرهای حکمرانی خوب بین 5/2- تا 5/2 قرار دارند. امتیازهای بالاتر و مثبت به معنای موفقیت بیشتر آن کشور در زمینه نماگر مدنظر است.
جدول وضعیت کشور در شاخص‌های حکمرانی خوب در سال 2015 (بانک جهانی، 2016)
با توجه به موارد مطرح شده و تبیین ارتباط بین نظام بودجهریزی و حکمرانی خوب، در این پژوهش به دنبال تبیین عناصر سیاست‌گذاری نظام بودجهریزی خوب هستیم به نحوی که به ارتقای شاخص‌های حکمرانی خوب در کشور بینجامد. سیاست‌گذاری بودجهریزی به عنوان نخستین و شاید مهم‌ترین عنصر فرآیند بودجهریزی، همواره موردتوجه پژوهشگران این حوزه بوده است. از این‌رو، سوال اصلی پژوهش ما این است که با توجه به کارکردهای پیش گفته نظام بودجهریزی در ایران، عناصر اصلی سیاست‌گذاری نظام بودجهریزی خوب که مناسب برای ارتقای حکمرانی خوب در کشور باشد، چیست؟
مبانی نظری پژوهش
1-حکمرانی خوب
یکی از مباحث بسیار مهم و در عین حال جدیدی که از دهه 1980م به بعد در ادبیات توسعه مطرح شده، «حکمرانی خوب» است. این مساله به ویژه در کشورهای درحال توسعه در راستای استقرار و نهادینه‌سازی جامعه مدنی در سیاست‌های مربوط به اعطای کمک‌ها جایگاه ویژه‌یی پیدا کرده است. موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه پایدار مطرح شده است که در آن بر کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست و رشد و توسعه زنان تاکید می‌شود، که همه اینها با حکمرانی خوب تحقق می‌یابد. باوجود اینکه بحث درباره حکمرانی خوب در بسیاری از محافل علمی بر سر زبان‌هاست، اما بسیار دیده می‌شود که استفاده‌کنندگان از این مفهوم درک‌های متفاوتی از آن دارند. ازاین‌رو، از همین ابتدا به تبارشناسی لغوی و مفهومی آن می‌پردازیم تا مقصود خویش از حکمرانی خوب را روشن کنیم.
واژه حکمرانی یکی از کهن‌ترین و جدیدترین واژه‌ها در مطالعه علم سیاست است. واکاوی مفهوم حکمرانی نشان از گستردگی مفهومی آن دارد، به نحوی که همه نوع شکل‌های حکمرانی نظیر حکمرانی شرکتی، محلی، ملی (دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی) و بین‌المللی را شامل می‌شود. حکمرانی تنها در مورد دستگاه‌ها یا بازیگران کاربرد ندارد، بلکه از آن مهم‌تر، کاربردش در مورد کیفیت حکمرانی است که توسط شاخص‌ها و ابعادی سنجیده می‌شود.
این مفهوم را نهادهای بین‌المللی فراوان تحقیق و بررسی کرده و هر یک شاخص‌هایی را برای سنجش حکمرانی خوب ارائه کرده‌اند، عبارتند از: صندوق بین‌المللی پول با تاکید بر جنبه اقتصادی، سازمان ملل متحد با تاکید بر جنبه سیاسی و بانک جهانی با تاکید بر سرمایه‌گذاری.
همانطور که اصطلاح دموکراسی و توسعه با رویکردهای سوسیالیستی، لیبرالیستی و فرآیندی مورد تحلیل قرار گرفته است، حکمرانی خوب نیز اصطلاحی است که محافل علمی و کشورهای گوناگون بر حسب نوع هدف، گرایش به یک نهاد خاص و شیوه دستیابی، از آن تعاریف متفاوتی به دست داده‌اند و برای آن ویژگی‌های متنوعی برشمرده‌اند در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990 م اصطلاح «حکمرانی خوب» توسط بانک جهانی مطرح کرد و تاکید آن بر تصمیماتی بود که امکان تاثیرگذاری بر عملکرد اقتصادی کشورها را فراهم می‌ساخت. این بانک حکمرانی را به عنوان روشی که براساس آن بر مدیریت اقتصادی یک کشور و منابع اجتماعی آن برای رسیدن به توسعه قدرت اعمال می‌شود، تعریف نمود. ازنظر این بانک، حکمرانی به عنوان سنت و نیز نهادهایی است که از طریق آنها قدرت برای مصلحت عمومی در یک کشور اعمال می‌شود و مشتمل بر سه مولفه است: 1. فرآیندی که ازطریق آن، صاحبان قدرت انتخاب، نظارت و تعویض می‌شوند؛ 2. ظرفیت و توانایی دولت برای اداره کارامد منابع و تنظیم و تدوین و اجرای سیاست‌ها و مقررات درست؛ 3. احترام شهروندان و دولت به نهادهایی که تعاملات اجتماعی و اقتصادی میان آنها را اداره می‌کنند. بعدها
علاوه بر بعد اقتصادی، یک بعد سیاسی نیز به حکمرانی خوب افزوده شد که شامل ویژگی‌هایی نظیر مشروعیت دولتی، پاسخ‌گویی دولتی، تحقق حقوق بشر از طریق حاکمیت قانون و شایستگی دولتی بود. پیرو این امر، در سلسله گزارش‌هایی که از بانک جهانی درباره وضعیت حکمرانی خوب کشورها در فاصله سال‌های 1996 تا 2006 منتشر شد، شش شاخص به شرح زیر مورد ارزیابی قرار گرفت.
1- ثبات سیاسی و نبود خشونت: ادراک این احتمال که دولت به وسیله ابزارهای مغایر با قانون اساسی یا ابزارهای خشونت شامل خشونت (شورش) داخلی یا تروریسم، بی‌ثبات یا سرنگون خواهد شد.
2- صدا و پاسخ‌گویی: میزانی که شهروندان یک کشور قادر به مشارکت در انتخاب دولتشان باشند و همین‌طور آزادی اظهار عقیده، آزادی انجمن‌ها و آزادی رسانه‌ها.
3- اثربخشی دولت: کیفیت خدمات عمومی، کیفیت خدمات شهری و استقلال آن از فشارهای سیاسی، کیفیت تدوین خط‌مشی و اعتبار تعهد دولت به این خط‌مشی‌ها.
4- کیفیت تنظیم مقررات: توانایی دولت (حکومت) در تدوین و اجرای خط‌مشی‌ها و مقررات درست و بی‌عیب که توسعه و پیشرفت بخش خصوصی را اجازه داده و ارتقا می‌بخشد.
5- حاکمیت قانون: میزانی که موجب می‌شود نمایندگان (عاملان) به قوانین جامعه اطمینان داشته و به آن پایبند باشند و به‌ویژه کیفیت اجرای تعهدات، خط‌مشی‌ها و همچنین اطمینان و پایبندی دادگاه‌ها در برابر جرم و جنایت.
6- کنترل فساد: میزانی که از قدرت عمومی برای منافع شخصی استفاده می‌شود، شامل اشکال خرد و اشکال بزرگ فساد و همین‌طور تسخیر دولت به‌دوست نخبگان و در جهت منافع شخصی
هر کدام از این شاخص‌ها بر چندین متغیر دیگر بنا شده است که از منابع متنوع و وسیع به دست می‌آید. داده‌های ارائه‌شده در مورد حکمرانی از پیمایش افراد و دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی حاصل می‌شود (گافمن و دیگران، 4: 2010) . از نظر بانک جهانی، حکمرانی بد با عناوین شخصی نمودن قدرت، فقدان حقوق بشر، فساد نهادینه شده (بومی)، دولت‌های غیرپاسخ‌گو و غیرمنتخب مترادف است و طبیعتا حکمرانی خوب برعکس موارد ذکر شده خواهد بود.
نهادگرایان، مشکل توسعه‌نیافتگی را نهادهای نامناسب می‌دانند که حکمرانی خوب با اصلاح نهادها، سازوکارهای تخصیص منابع را از طریق بازار تقویت می‌کند و در این میان، اصلاح نظام بودجهریزی نقشی اساسی ایفا می‌کند. نهادهای بودجهریزی بطور تاریخی در روند تدریجی حرکت کشورها به سوی حکمرانی خوب و پاسخ‌گو نقش قابل‌توجهی ایفا کرده‌اند. با وجود این، مشکلاتی چون چانه‌زنی سیاسی و مدیریت مالیه ناکارآمد در بسیاری از کشورها همچنان پابرجاست. برخورداری از بودجه خوب و کارآمدی که جامع کلیه عملیات دولت باشد و زنجیره‌یی از نتایج، برنامه‌ها و فعالیت‌ها را در سیر چشم‌انداز کشور در برگیرد، عنصر مهم اصلاح برای غلبه بر محدودیت‌های ادراک‌شده نهادهای بودجهریزی تلقی می‌شود. زیرا بودجه ابزاری راهبردی برای انضباط اقتصادی و مالی دولت‌هاست و در شکل امروزی آن زمینه دولت شایسته و پاسخ‌گو را فراهم می‌کند و مشارکت شهروندان را از طریق جلب اعتماد و استفاده از نظامات جدید بودجهریزی نظیر استفاده از سیستم بودجهریزی مشارکتی برمی‌انگیزد. انتظار می‌رود که اصلاحات در نهادهای بودجه پاسخ‌گویی دولت به شهروندان را تقویت کند و به حصول اطمینان از بهبود
پیامدهای مالی منجر شده و در نهایت حکمرانی خوب را محقق سازد. در کشورهای در حال توسعه، نهادهای بودجهریزی دوران نوپای خود را طی می‌کنند و اساساً ابزارهایی برای نظارت‌های قانونی و مدیریت خرد به حساب می‌آیند. از این‌رو، اصلاح این نهادها در بهبود عملکرد بخش عمومی اهمیت زیادی دارد. ضمن اینکه، اجماع عمومی بر این است که دولت‌ها نقش بسزایی در ارتقای توانمندی شهروندان و دستیابی به پاسخ‌گویی بیرونی نتیجه‌محور در بخش عمومی ایفا می‌کنند.
بودجهریزی و حکمرانی خوب
اگر سیاست را اینگونه تعریف کنیم: «چه کسی، چه چیزی را، چه موقع و چگونه به دست آورد»، بودجه بخشی از سیاست و سپس حکمرانی است؛ چراکه فرآیند تخصیص منابع دقیقا در چارچوب این تعریف قرار می‌گیرد. تصور بودجه بدون حکمرانی خوب معنایی ندارد؛ زیرا داشتن بودجه خوب مقدمه شکل‌گیری حکمرانی خوب است و می‌تواند کیفیت حکمرانی را افزایش و یا، برعکس، کاهش دهد. بنابراین اگر دولتی ادعا کند که دارای حکمرانی خوب است نظام بودجهریزی آن می‌تواند صحت و سقم این ادعا را مشخص کند. بر این اساس، می‌توان رابطه دوسویه و متقابلی، برای حکمرانی خوب و بودجه خوب متصور شد که آن را در این بخش واکاوی خواهیم کرد.
در نشریات و انتشارات سازمان ملل متحد و در آثار و نوشته‌های آلبرت واترستون، اسناد و مدارک معتبری دال بر عیب‌ها ونقص‌های سیستم‌های بودجهریزی کشورهای توسعه‌نیافته ارائه شده است و در بسیاری از نوشته‌ها هم که درخصوص برنامه‌ریزی توسعه است، به این مطلب اشاره شده و حل تقریبا همگی این مشکلات و مسائل را در گرو حاکمیت منطق و نظام تدبیر در سیستم اداری کشور می‌دانند. بسیاری از کشورهای در حال توسعه سیستم‌های حکمرانی نامطلوب و اغلب غیرکارکردی نظیر رانت و تخطی از قانون، تخصیص نامناسب منابع، سیستم درآمدی غیرکارا و سیستم ارائه خدمات عمومی ضعیف دارند. به‌منظور حل چنین معضلات و مسائلی «انجمن همکاری‌های توسعه‌ای» به‌صورت عام و بانک جهانی به‌صورت خاص، در جهت بهبود حکمرانی، دست به تلاش‌هایی زده‌اند برای دستیابی به روش‌های بهتر انجام کارهایی که باید صورت گیرد و جلوگیری از انجام کارهایی که نباید صورت گیرد. بهبود و اصلاح نظام بودجهریزی یکی از جمله این تلاش‌ها است البته با کسی بررسی می‌توان دریافت که در بخش عمومی به‌صورت کلی، اصلاحاتی که رخ داده، بیشترین تاثیر را بر حکمرانی داشته یا تاثیر بر حکمرانی را مدنظر قرار داده است و از
مهم‌ترین آنها اصلاح روش‌هایی است که منابع تخصیص می‌یابد که درواقع همان نظام بودجهریزی است. چراکه بودجه دولت در مرکز سیاست‌گذاری عمومی و چشم‌انداز توسعه هر کشور قرار دارد و یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست‌گذاری برای تحت تاثیر قرار دادن تخصیص منابع کمیاب در دسترس دولت به اولویت‌های اقتصادی و اجتماعی است. چنین اصلاحاتی برای بهبود ارائه کالا و خدمات عمومی و تقویت مجلس و شهروندان برای افزایش بینش و بصیرت آنها بر عملیات دولت و درنهایت بهبود حکمرانی خوب بسیار مهم و حیاتی است. یک سیستم بودجهریزی دقیق و درست سیستمی است که بودجه آن دربرگیرنده همه مشخصات حکمرانی نظیر انسجام، شفافیت، مشارکت، پاسخ‌گویی و رویکرد استراتژیک برای برنامه‌ریزی و دستیابی به اهداف ملی باشد. بنابراین بودجهریزی فاکتوری اساسی و ضروری در معماری اعتماد بین دولت و شهروندانش است. با توجه به مطالب پیش‌گفته، می‌توان پیش‌بینی کرد که اصلاح سیستم بودجهریزی می‌تواند بهبود شاخص‌های حکمرانی خوب را در پی داشته باشد؛ زیرا این اعتقاد وجود دارد که شاید نظام بودجهریزی ابزار دستیابی به همه اهداف به‌صورت مستقیم نباشد اما تامین منابع مالی همه برنامه‌ها و اهداف
از جمله دستیابی به حکمرانی خوب از طریق نظام بودجهریزی صورت می‌گیرد و به جرات می‌توان گفت که سیستم مدیریت هزینه‌ها عمومی می‌تواند هم جو کلی حکمرانی در یک کشور را تحت تاثیر قرار دهد و هم از آن تاثیر بپذیرد.
منبع : فصلنامه مطالعات راهبردی سیاست‌گذاری عمومی
