تجربه کشورها و کاربرد «آزمون وسع» در هدفمندی یارانهها
علی پزشکی
دانشجوی دکتری سیاستگذاری غذا و تغذیه
بررسی نظام یارانه کالاها و خدمات کشورمان نشان میدهد که برخلاف بسیاری از کشورها، سهم عمده یارانهها را «یارانه مصرفی» تشکیل میدهد. دولتهای ایران تا بدانجا پیش رفتند که اکنون بیش از ۹۰درصد هزینههای خرید گندم تا مرحله تحویل آرد به نانوایان را برعهده گرفتهاند. هدف اصلی دولتها در پرداخت یارانه نان، اطمینان از دسترسی آحاد جامعه به تامین آن (به عنوان غذای اصلی) صرفنظر از میزان درآمدشان بوده است. اما تحقق این هدف، برای جامعه هزینههای فراوانی را به بار آورده که از آن جمله میتوان به افزایش هزینههای دولت، ناکارآیی و فساد نظام توزیع و افزایش ضایعات اشاره کرد.
البته پرداخت یارانه غذا بهصورت عمومی و فراگیر، خاص ایران نبوده و در سایر کشورهای درحال توسعه نیز به گونههای مختلف رایج بوده است. ولی تفاوت ایران با کشورهای دیگر در این است که غالب کشورها، پرداخت یارانه را بهصورت عمومی و فراگیر آغاز کرده و سپس از دهه ۱۹۸۰ به سوی هدفمندی یارانهها حرکت کردهاند. دلیل عمده انجام اصلاحات، پرهزینه بودن یارانه فراگیر در نتیجه افزایش جمعیت و رشد قیمت مواد غذایی بوده است. ناکارآمدی نظام توزیع دولتی و آثار منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان محصولات یارانهیی از دیگر دلایل انجام اصلاحات در یارانه فراگیر محسوب میشود. همچنین در برنامه اصلاح یارانه غذا علاوه بر هدفمندی، تعداد محصولات یارانهیی نیز کاهش یافته که نتیجه آن کاهش سهم هزینه یارانه در بودجه دولت است.
تجربیات کشورها در زمینه هدفمندسازی یارانه غذا
در کشورهای درحال توسعه از دهه ۱۹۸۰ همگام با انجام اصلاحات اقتصادی با هدف کاهش هزینه دولت، تقویت انگیزه تولید، کارا ساختن بازار محصولات کشاورزی و در نهایت حمایت از گروههای کمدرآمد، یارانه غذا از حالت عمومی به هدفمند تبدیل شده و تعداد محصولات یارانهیی نیز در این کشورها کاهش یافته است.
این اصلاحات موجب کاهش قابلملاحظه در هزینه دولت شده، بهطوریکه در مصر و بنگلادش سهم یارانه غذا در بودجه دولت از ۱۴ و ۱۱درصد به ترتیب به ۵/۵ و ۸درصد کاهش یافته است. در رابطه با شیوه هدفمندی، هر یک از کشورها متناسب با شرایط خود از شیوه خاص یا ترکیبی از روشهای مختلف پیروی میکنند.
غالب کشورها انتخاب خانوارهای فقیر را بر اساس «آزمون وسع» انجام میدهند. بر این اساس، درآمد خانوارها به عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقان واقعی مورداستفاده قرار میگیرد که در این مورد میتوان از امریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد.
در فیلیپین، ابتدا هدفمندی براساس مناطق جغرافیایی انجام گرفته و سپس از آزمون وسع استفاده شده است. جالب آنکه این روش ترکیبی، با موفقیت بیشتری روبهرو بوده است. در برخی کشورها مانند مصر نیز از شیوه خودهدفمندی در پارهیی محصولات مانند نان استفاده شده است: بدین گونه که نان با سبوس بیشتر در نانواییهای خاص به قیمت پایینتری به فروش میرسد. همچنین تعداد قابلتوجهی از کشورها از روشهای هدفمند تکمیلی مانند تغذیه مدارس (امریکا، هندوستان و برزیل) یا برنامه غذا در برابر کار (هندوستان و بنگلادش) استفاده میکنند که هدفمندی دقیقتری را امکانپذیر کرده است. در برخی کشورها نیز از طریق کنترل قیمت یا ایجاد سیستم دو قیمتی، امکان برخورداری مردم یا گروههای خاص از یارانه را از طریق کالابرگ و کارت غذا میسر کردهاند.
آثار توزیعی یارانه در کشورها به تصمیمات سیاستگذاری در رابطه با نوع یارانه (عمومی و هدفمند)، نوع کالا یارانهیی و مسیر بازاریابی محصولات یارانهیی بستگی دارد. در این رابطه مصرفکنندگان روستایی بهره کمتری میبرند، هرچند کشورهای مصر و سریلانکا بهخوبی توانستهاند جمعیت روستایی را در برنامه یارانه بگنجانند. مطالعات انجامشده در مورد یارانه در مصر نشان میدهد که فقرا شکر و نان یارانهیی را بیش از اغنیا مصرف کرده ولی مصرف آرد و روغن بهموازات افزایش درآمد، افزایش یافته است. یکی از صرفههای خارجی یارانه اثر تغذیهیی آن است. یارانه قیمتی بهویژه زمانی که توزیع کارت غذا در مراکز بهداشتی و مدارس انجامشده، موجب بهبود تغذیه شده که در این مورد بنگلادش و جامائیکا موفقیت زیادی داشتهاند.
علاوه بر کاهش هزینه غذا، یارانه قیمتی معمولا سبب کاهش نوسانات قیمت میشود. به عنوانمثال، دولت پاکستان سهم قابلتوجهی از مازاد عرضه گندم را خریداری و انبار کرده و در مواقع کمبود رها میکند. ملاحظات سیاسی همواره به عنوان عامل بازدارنده در اصلاح یارانه غذا مطرح بوده ولی تجربیات کشورها نشان میدهد که اگر به مردم پیش از اجرای برنامهها آگاهی داده شود، احتمال پذیرش آن افزایش مییابد. از این شیوه در پاکستان و بنگلادش استفاده شده و در مصر و تونس نیز پس از شکستهای اولیه، با تبلیغات گسترده این کار انجامشده است.
ابعاد سیاسی هدفمندسازی یارانه غذا
مدیریت نادرست اصلاحات برنامه یارانه غذا میتواند موجب تضعیف دولتها شود. در واقع اگرچه واکنشهای خشونتآمیز به اصلاح نظام یارانه غذا نادر بوده، ولی بیشتر دولتها از امکان وقوع آن آگاه هستند. شورشهایی که به دنبال افزایش قیمت برخی مواد غذایی در مصر در سال ۱۹۷۷ روی داد، در اذهان باقی مانده است. اما به سبب محدود بودن تعداد چنین واکنشهایی، سیاستگذاران به ارزیابی عواملی که میتواند به پذیرش اصلاحات توسط مردم کمک کند، علاقهمند هستند. در این رابطه چند نتیجه کلی را بر اساس تجربیات کشورها میتوان بیان کرد:
۱) احتمال اینکه مردم تغییر در سیاست غذایی را بهشرط داشتن منطق آن بپذیرند، زیاد است. بهترین حالت آن است که این آگاهی پیش از اجرای برنامه داده شود. میتوان گفت که دولت با اجرای این سیاست به دنبال صرفهجویی مالی در جهت کاهش سهم درآمد نفت در بودجه، کاهش مالیاتها، ساختن مدرسه و درمانگاه یا کاهش هزینههای اقتصادی مانند فساد اداری یا کاهش فشار بر کشاورزان است.
۲) دولتها میتوانند مخالفت با اصلاحات یارانه را از طریق همکاری با فقرا از طریق اتخاذ سیاستهای حمایت از اقشار آسیبپذیر عقیم کند. این امر لزوما نباید از طریق یارانه غذا صورت گیرد، زیرا پرداختهای نقدی نیز میتوانند آثار مشابه و حتی بیشتری بر کاهش فقر داشته باشند.
3) حمایت عمومی مردم برای مقابله با مخالفت گروههای صاحب منافع (که یارانهشان قرار است قطع گردد) ضرورت دارد. این گروههای صاحب منافع هرچند کوچک، برای دفاع از منافع خود بسیج میشوند. لذا دولتها هرجا که ممکن باشد، باید ساختار اداری را بهگونهیی تغییر دهند که رانتهای اقتصادی این گروهها- حتی اگر صرفهجویی در بودجه دولت ایجاد نشود- به توده مردم منتقل شود. به طریق مشابه، کاهش بسیاری از انحرافات قیمتی و یارانههای غیرمستقیم ممکن است موجب صرفهجویی بودجهیی نشود، ولی منافع اقتصادی آن قابلتوجه خواهد بود.
4) مساله، میزان سرعتی است که اصلاح سیاست غذا بایستی عملی شود و معمولا در مورد آن اتفاقنظر کمتری وجود دارد. برخی سیاستگذاران، طرفدار تغییرات کوچک قیمت هستند، زیرا از مخالفتهای سازمانیافته بیم دارند. اما تغییرات مکرر قیمت ممکن است این استنباط را به وجود آورد که دولت، برنامه و ظرفیت لازم برای ادامه اصلاحات را ندارد. بهعلاوه چنانچه بازرگانان، تغییر قیمت را پیشبینی کنند، از عرضه محصول به بازار خودداری میکنند تا قیمتها افزایش یابد. همچنین ایجاد تغییرات مداوم در نظام هدفمند یا روش توزیع دشوار است.
بالاخره دیدگاه کلی آن است که ساختار دوگانه قیمت منجر به حسابداری دوگانه شده و بهبیاندیگر، در طول زمان تولیدکنندگان و رانتخواران، کالاهای با قیمت پایین را به مسیرهای با قیمت بالا انتقال میدهند. لذا اصلاحاتی که نقش دولت را به عنوان تامینکننده مالی از ارائهدهنده خدمات بازرگانی جدا میکند، دارای بیشترین پتانسیل برای اصلاحات بوده و شاید به همین دلیل، غالبا با مقاومت نظام دیوانسالاری روبهرو میشوند. علاوه بر این، اگر دولتها به این نتیجه برسند که اهداف سیاست غذا را میتوان بهطور موثرتری از طریق حمایتهای درآمدی بدون مربوط کردن مستقیم یا غیرمستقیم آن به غذا انجام داد، اصلاحات را میتوان از مصرف یک محصول خاص یا مسیر بازاریابی مشخص جدا ساخت. در نتیجه این انعطافپذیری، احتمال اینکه انتقال درآمدی موجب خارج شدن بهرهمندان فقیر از دایره فقر شود، افزایش مییابد.
پیشنهادهایی برای هدفمندسازی یارانه غذایی در ایران
به نظر میرسد، مانع اصلی در اجرای برنامه هدفمندی غذا در ایران، نگرانی دولتمردان کشورمان از واکنش منفی مصرفکنندگان بهویژه مصرفکنندگان شهری از اجرای اصلاحات در برنامه یارانه غذاست. در چنین شرایطی، گروههای صاحب منافع در داخل و خارج نظام اداری نیز ابعاد این مساله را بزرگ کرده و بدان دامن میزنند. از همین رو در هر برنامه اصلاح یارانه غذا باید ملاحظات سیاسی موردتوجه قرار گیرد. با توجه به موارد گفته شده و بررسی تجربیات کشورهای مختلف، برنامه اصلاح یارانه غذا به شرح زیر پیشنهاد میشود:
1- با توجه به اینکه در هر برنامه اصلاح یارانه غذا، آمادهسازی افکار عمومی ضرورت دارد باید قبل از اجرای برنامه از طریق رسانهها و سخنرانیهای عمومی نسبت به ارائه دلایل و توجیه هدفمندی، تبلیغات گستردهیی انجام شود.
2- همزمان با تبلیغات و آمادهسازی افکار عمومی، شناسایی گروههای هدف انجام گیرد.
3- مکانیسم شناسایی گروههای هدف بهدقت انجام شود. تمام خانوارهای بیسرپرست و فقیری که تحت پوشش سازمانهایی چون کمیته امداد امام خمینی، سازمان بهزیستی هستند، باید تحت پوشش این برنامه قرار گیرند. دولت باید هرساله به تعیین خط فقر بپردازد و از آن به عنوان مبنایی برای شناسایی گروههای مستحق استفاده کند. در این رابطه با توجه به تجربیات برخی کشورها، پیشنهاد میشود که خانوارهایی که میزان درآمد آنان کمتر از دوبرابر خط فقر باشند، زیر پوشش این برنامه قرار گیرند. با توجه به تعیین شاخص درآمدی، خانوارهای کلیه کارمندان و کارگرانی که سطح درآمد سالانه آنان از میزان تعیینشده کمتر باشد، باید زیر پوشش این برنامه قرار داده شوند. همچنین باید با استفاده از سازمانهای غیردولتی مانند شورای شهر و روستا و با حضور نمایندهیی از جانب سازمان دولتی مربوطه در این شوراها نسبت به تشکیل کمیتههای «شناسایی گروههای هدف» در سطح مناطق مختلف شهری و روستایی اقدام شود.
4- همزمان با شناسایی گروههای هدف نسبت به تهیه کارتهای هوشمند یارانه غذا اقدام و نسبت به ایجاد ماشینهای کارتخوان در فروشگاههای خاص اقدام شود. با توجه به اینکه در غالب مناطق شهری و روستایی دسترسی به برق وجود دارد، به نظر میآید که این امر عملی باشد. در مناطق محدودی که دسترسی به برق وجود نداشته باشد میتوان از کارتهای ویژه دیگر یا کالابرگ استفاده کرد.
5- خانوارهای مستحق میتوانند با مراجعه به فروشگاههای خاص، محصولات یارانهیی را به قیمت پایین (۵۰درصد زیر قیمت بازار) خریداری کنند.
6- با توجه به ترکیب غذاهای یارانهیی کنونی و تاکید آن بر کالری که مورد انتقاد متخصصان تغذیه است، پیشنهاد میشود در ترکیب محصولات یارانهیی، اصلاحاتی انجام شود و غذاهای یارانهیی شامل نان، حبوبات، شیر و پنیر بهمنظور تامین حداقل کالری، پروتئین و ریزمغذیها باشد.
7- مسیر بازاریابی دولتی بهویژه در مورد گندم اصلاح و انجام امور بازاریابی عمدتا به بخش خصوصی واگذار شود.
8- دولت بهمنظور ایجاد تعادل در عرضه و تقاضای محصولات اساسی مانند گندم و برنج، نسبت به خرید محصول به میزان 10 تا 20درصد در هنگام برداشت محصول اقدام و به تدریج بهمنظور ایجاد تعادل در بازار محصولات، به عرضه آن اقدام کند.
9- پس از آمادهسازی افکار عمومی و شناسایی گروههای هدف و چاپ کارتهای هوشمند، نصب ماشینهای لازم در مراکز فروش و توزیع کارتها، برنامه اصلاحات یارانه غذا به اجرا گذارده شود.
منبع: شمس
