استقلال مقام ناظر از شبکه بانکی
گروه بانک و بیمه|
موضوع استقلال مقام ناظر از شبکه بانکی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفت.
به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی این مرکز با بیان این مطلب که نقش انکارناپذیر بانک‌ها در ثبات مالی و ماهیت بسیار متفاوت بانکداری با سایر صنایع در اقتصاد، نظارت دقیق و کارآمد در این حوزه را ضروری می‌کند، افزود: وجود مقررات نظارتی به روز، دسترسی به اطلاعات دقیق و برخورد مقتدرانه با متخلفان از ضروریات نظارت کارآمد است. اما آنچه پیش نیاز تحقق موارد فوق است، استقلال مقام ناظر از مجموعه تحت نظارت است زیرا عدم استقلال مقام ناظر موجب بروز پدیده تعارض منافع در امر نظارت شده و نظارت صحیح را مختل می‌کند.
در ایران، مقام ناظر بانکی و مقام سیاست‌گذار پولی هر دو در بانک مرکزی تجمیع شده‌اند. لذا بررسی استقلال مقام ناظر در ایران نیازمند بررسی میزان وابستگی متقابل بانک مرکزی و شبکه بانکی است. در مطالعه حاضر رابطه بانک مرکزی و شبکه بانکی از سه بعد مورد بررسی قرار گرفته است: استقلال ساختاری و سازمانی، استقلال مالی و استقلال نیروی انسانی. همچنین قوانین و مقررات ناظر به حفظ استقلال مقام ناظر در برخی کشورها و نیز پیامدهای چالش گردش نیروی انسانی بین حاکمیت و بخش خصوصی درب گردان به اختصار مورد بحث قرار گرفته است.
نتایج بررسی‌ها حاکی از این است که در بعد ساختاری و سازمانی، استقلال نسبی میان مقام ناظر و شبکه بانکی وجود دارد اما عدم شفافیت نهادهای تاثیرگذار در تصمیمات پولی و بانکی ازجمله هیات انتظامی بانک‌ها و نیز کمیسیون‌های تخصصی بانک مرکزی تا حدودی موجب کاهش استقلال ساختاری مقام ناظر بانک مرکزی شده است. در بعد مالی، بررسی قوانین مربوط به حقوق و مزایای ارکان بانک مرکزی ظاهرا نشان‌دهنده استقلال مالی مقام ناظر است؛ اما دقت در صورت سود و زیان بانک مرکزی و روش بودجه‌ریزی آن حاکی از انتفاع بالقوه بانک مرکزی از تخلفات شبکه بانکی است که می‌تواند استقلال مالی مقام ناظر را مختل کند. همچنین رابطه مالی غیرمستقیمی که میان بانک مرکزی و بانک‌ها که به واسطه شرکت‌های وابسته به بانک مرکزی و شبکه بانکی ایجاد می‌شود، نوعی همسویی منافع مالی بین نهاد ناظر و نهادهای تحت نظارت را نشان می‌دهد.
در بعد نیروی انسانی، بررسی‌ها حاکی از وضعیت نامناسب استقلال مقام ناظر است. ارتباط نیروی انسانی شبکه بانکی با مقام ناظر در چهار گروه مورد بررسی قرار گرفته است: ارتباط رسمی حین خدمت، ارتباط غیررسمی حین خدمت، انتقال از بانک مرکزی به شبکه بانکی پس از بازنشستگی، انتقال از بخش خصوصی به بانک مرکزی. درحال حاضر تنها روابط از نوع اول مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و هیچ گونه ضوابط مشخصی برای روابط نوع دوم تا چهارم میان نیروی انسانی بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود ندارد. همچنین سازوکارهای اجرایی لازم برای شفاف‌سازی روابط نیروی انسانی فعال در شبکه بانکی و بانک مرکزی و پیشگیری از رانت‌ها و مفاسد احتمالی نیز طراحی نشده است.
بررسی اجمالی سوابق ارکان بانک مرکزی و شبکه بانکی نیز نشان می‌دهد، گردش مدیران میان شبکه بانکی و بانک مرکزی بسیار رایج و پربسامد است. این پدیده در صورت بی‌توجهی می‌تواند منجر به ناکارآمدی نظارت شده و برای نظام بانکی کشور دردسر آفرین باشد.
ادبیات موضوع گردش مدیران نیروی انسانی میان بخش خصوصی و بخش‌های حاکمیتی با اصطلاح «درب گردان» مورد بررسی قرار می‌گیرد. نتایج مطالعات انجام شده در سایر کشورها در این خصوص نشان می‌دهد، خروج نیروی انسانی از بخش حاکمیتی به بخش خصوصی در دوره‌های رونق در میان افراد متخصص و با تجربه شدیدتر است. همچنین بررسی سوابق استخدام‌شدگان در بخش‌های مقررات‌گذار و ناظر نشان می‌دهد، این بخش عملا درحال تبدیل شدن به «دوره کارآموزی» برای شاغلان بخش خصوصی هستند.
نقش بسیار مهم بانک‌ها در ثبات مالی و ماهیت بسیار متفاوت بانکداری با سایر صنایع از لحاظ ساختار دارایی‌ها و بدهی‌ها نسبت اهرمی بالا و نقش بانک‌ها در خلق اعتبار، نظارت دقیق و کارآمد در این حوزه را ضروری می‌کند. پیش نیاز تحقق نظارت کارآمد، استقلال مقام ناظر از مجموعه تحت نظارت است به گونه‌یی که از بروز پدیده تعارض منافع در امر نظارت جلوگیری شود. بررسی استقلال مقام ناظر در ایران نیازمند بررسی میزان وابستگی متقابل بانک مرکزی و شبکه بانکی است.
رابطه بانک مرکزی و شبکه بانکی از سه بُعد مورد بررسی قرار گرفته است: استقلال ساختاری و سازمانی، استقلال مالی و استقلال نیروی انسانی.
استقلال در بعد ساختاری و سازمانی
براساس ساختار بانک مرکزی، چیدمان ارکان این نهاد را می‌توان ظاهرا مستقل از شبکه بانکی به‌حساب آورد، زیرا بانک‌ها در ارکان تصمیم‌گیر بانک مرکزی نماینده‌یی ندارند، اما از آنجا که شرایط احراز نمایندگی در ارکان بانک مرکزی در قانون به‌صورت روشن مشخص نشده، کسانی که سابقه حضور در شبکه بانکی دارند، می‌توانند عضو هیات عامل بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار باشند. این مساله می‌تواند موجب شیوع فرهنگ مماشات بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر با بانک‌های متخلف شود.
همچنین ساختار بخش‌های تاثیرگذاری که عملکردی غیرشفاف دارند، همچون هیات انتظامی و کمیسیون اعتباری تاحدودی استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی را از لحاظ ساختاری کاهش داده است. درخصوص هیات انتظامی، نامشخص بودن قواعد بررسی پرونده‌های تخلف و صدور حکم فقدان رویه نظارتی، فقدان گزارش‌های شفاف و دوره‌یی از عملکرد این نهاد عدم شفافیت و مهم‌تر از آن، عضویت یک نفر به‌عنوان نماینده بانک‌ها در این هیات تعارض منافع، عملکرد کارآمد این نهاد مهم نظارتی را کاهش داده است.
درخصوص کمیسیون‌های تخصصی بانک مرکزی نیز، شیوه عمل و ضوابط تخصیص اعتبار در کمیسیون اعتباری و سایر کمیسیون‌های تخصصی همچنین فقدان گزارش‌های شفاف و دوره‌ای از عملکرد این کمیسیون‌ها، روی شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی به‌عنوان مقام سیاست‌گذار و ناظر که روی دیگر سکه استقلال بانک مرکزی است، تاثیر منفی خواهد داشت.
ازسوی دیگر، دقت در اساسنامه و آیین‌نامه داخلی دو نهاد صنفی شورای هماهنگی بانک‌ها و کانون بانک‌های خصوصی نشان می‌دهد وظایف برشمرده شده برای آنها، اصولا فاقد بعد نظارتی بوده و صرفا جنبه صنفی دارد. همچنین این دو نهاد در ارکان سیاست‌گذاری و نظارت بانک مرکزی فاقد جایگاه هستند.
هرچند شبکه بانکی به لحاظ ساختاری و سازمانی تاثیر سیستماتیک بر تصمیمات حاکمیتی بانک مرکزی ندارد، ولی در صورتی که تاثیرگذاری بخش خصوصی بر سیاست‌های پولی و نظارت بر شبکه بانکی توسط مقام پولی را درنظر بگیریم، تداخل بخش خصوصی و حاکمیت در ساختار شورای پول و اعتبار قابل مشاهده است. درحال حاضر دو نفر از اعضای شورای پول و اعتبار که صاحب حق رای نیز هستند، وابسته به بخش غیردولتی بوده یعنی رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، رییس اتاق تعاون. عضویت این افراد به‌عنوان عضو ناظر و برای اعلام نظرات بخش خصوصی، فاقد اشکال و بلکه مفید است، لکن اعطای حق رای به ذی‌نفعان بخش خصوصی در امور حاکمیتی محل تامل جدی است.
استقلال در بعد مالی
بررسی قوانین مربوط به حقوق و مزایای ارکان بانک مرکزی هیات عامل، هیات نظارت و... همچنین بررسی صورت سود و زیان بانک مرکزی و شیوه توزیع سود آن بانک نشان می‌دهد که ظاهرا رابطه مالی مستقیمی میان بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود ندارد، اما تحلیل دقیق‌تر صورت سود و زیان و اجزای درآمدها و هزینه‌های بانک مرکزی نشان می‌دهد که جریمه‌های دریافتی بانک مرکزی از محل اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی درواقع کسری سپرده قانون بانک‌ها نزد بانک مرکزی، در ردیف سایر درآمدها منظور می‌شود. منظور شدن جریمه اضافه برداشت بانک‌ها به‌عنوان درآمد بانک مرکزی، موجب می‌شود تخلف بانک‌ها از قوانین و مقررات، منتج به افزایش درآمدهای بانک مرکزی شود.
از آنجا که اصلاح ارقام مربوط به درآمدها و هزینه‌های بانک مرکزی، صرفا نیاز به مصوبه مجمع عمومی دارد، در صورت افزایش درآمدهای بانک مرکزی امکان افزایش هزینه‌های این بانک اعم از هزینه‌های پرسنلی یا سرمایه‌گذاری‌های بانک نیز وجود خواهد داشت، بنابراین افزایش تخلفات شبکه بانکی منجر به انتفاع بالقوه بانک مرکزی می‌شود و این موضوع می‌تواند بسیار خطرناک باشد.
ازسوی دیگر، بررسی روابط مالی غیرمستقیم بانک مرکزی و بانک‌ها که به واسطه شرکت‌های وابسته به بانک مرکزی و شبکه بانکی ایجاد می‌شود و بررسی ترکیب سهامداران شرکت ملی انفورماتیک، شرکت خدمات انفورماتیک و شرکت‌های ذیل آن، نشان می‌دهد که نوعی همسویی منافع بین نهاد ناظر و نهادهای نظارت‌شونده وجود دارد که می‌تواند به‌صورت بالقوه اعمال نظارت را دچار اختلال کند. هرچند این شرکت‌ها برای انجام وظایف حاکمیتی بانک مرکزی تاسیس شده‌اند، اما آنچه محرز است، وابستگی منافع مالی میان بانک مرکزی و شبکه بانکی به شکل فعلی، مطلوب نیست.
استقلال در بعد نیروی انسانی
استقلال نیروی انسانی بانک مرکزی از شبکه بانکی در چهار بخش قابل بررسی است:
رابطه رسمی نیروی انسانی بانک مرکزی با شبکه بانکی حین خدمت در بانک مرکزی اعم از روابط سهامداری، داشتن سمت موظف یا غیرموظف و...، رابطه غیررسمی نیروی انسانی بانک مرکزی با شبکه بانکی حین خدمت در بانک مرکزی ارائه مشاوره، ارائه اطلاعات، تسریع امور، درنظر گرفتن مصالح برخی بانک‌ها در تصمیم‌گیری و...، رابطه رسمی و غیررسمی نیروی انسانی بانک مرکزی پس از بازنشستگی با شبکه بانکی، تصدی سمت‌های مدیریتی توسط مدیران و متخصصان شبکه بانکی در ارکان بانک مرکزی.
هر چهار نوع رابطه فوق، در صورت پیروی از چارچوب‌های معین، می‌تواند آثار مثبتی ازقبیل انتقال تجربه و دانش از بخش خصوصی به حاکمیت و بالعکس شود. اما در صورتی که این روابط فاقد ضوابط و محدودیت‌های مشخص باشند، موجب ناکارآمدی در انجام وظایف حاکمیتی بانک مرکزی در حوزه سیاست‌گذاری پولی و نظارت بانکی خواهد شد.
مطالعه حاضر نشان می‌دهد تنها روابط از نوع اول مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و هیچ‌گونه ضوابط مشخصی برای روابط نوع دوم تا چهارم، میان نیروی انسانی بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود ندارد. به طریق اولی، سازوکارهای اجرایی لازم برای شفاف‌سازی روابط نیروی انسانی فعال در شبکه بانکی و بانک مرکزی و پیشگیری از رانت‌ها و مفاسد احتمالی نیز طراحی نشده است.
ازسوی دیگر، بررسی اجمالی سوابق ارکان بانک مرکزی و شبکه بانکی، نشان می‌دهد گردش مدیران میان شبکه بانکی و بانک مرکزی بسیار رایج و پربسامد است؛ امکان حضور مدیران بانک مرکزی در شبکه بانکی و به‌طور خاص بانک‌های خصوصی همچنین به‌کار‌گیری مدیران بانکی بخش خصوصی در سمت‌های حاکمیتی بانک مرکزی، ممکن است در آینده برای سیستم نظارتی نظام پولی کشور دردسرآفرین باشد.
ساماندهی و محدود کردن گردش مدیران بانک مرکزی و بانک‌ها خصوصا در بخش نظارتی، دارای الزامات متعددی است که از آن جمله، فراهم کردن نظام جبران خدمات برای مدیران و کارکنان نهاد ناظر بخش نظارتی بانک مرکزی، معادل همترازان آنها در بانک‌های خصوصی است. همچنین این نظام جبران خدمات باید پس از اتمام دوره خدمت اشخاص مذکور حداقل تا مدت زمانی مشخص که به‌عنوان دوره قرنطینه یا استراحت شناخته می‌شود ادامه یابد تا مشکل تداخل پس از خدمت رخ ندهد. به‌عبارت دیگر، اعمال محدودیت‌ها برای کارکنان مقام ناظر، باید همراه با مزایای معقول درنظر گرفته شود.
متاسفانه درحال حاضر در ایران، نه محدودیت‌ها و نه مزایای ضروری فوق وجود ندارد، لکن بررسی اجمالی تجربیات سایر کشورها نشان می‌دهد که ضوابط و محدودیت‌های مشخصی برای روابط حین خدمت رسمی و غیررسمی و نیز روابط پس از خدمت، برای نیروی انسانی شاغل در نهادهای مقررات‌گذار و ناظر بانکی سایر کشورها وجود دارد. مطالعات صورت گرفته پس از بحران مالی2009 درخصوص پدیده درب‌گردان نیز نشان می‌دهد، مساله گردش مدیران و نیروی انسانی متخصص بین بخش خصوصی و بخش‌های حاکمیتی در نظام مالی امریکا، باوجود محدودیت‌های قانونی، همچنان یکی از چالش‌های مهم کشورهای توسعه‌یافته است.
