اشتغال عمومي؛ پل عبور از بحران يا جاده اشتغال ارزان؟
بازار كار ايران در شرايطي با يكي از دشوارترين دوره‌هاي خود مواجه است كه سياستگذار براي جلوگيري از افزايش بيكاري، از الگوهايي مانند «اشتغال عمومي» سخن مي‌گويد؛ الگويي كه هدف اعلام‌شده آن، ايجاد درآمد موقت براي بيكاران و شاغلان غيررسمي آسيب‌ديده از بحران است، اما نحوه طراحي آن، به‌ويژه درباره دستمزد و بيمه، پرسش‌هاي جدي درباره آينده حقوق نيروي كار ايجاد كرده است.
وقتي «حمايت از بيكاران» از بيمه و حداقل مزد جدا مي‌شود
گلي ماندگار|
بازار كار ايران در شرايطي با يكي از دشوارترين دوره‌هاي خود مواجه است كه سياستگذار براي جلوگيري از افزايش بيكاري، از الگوهايي مانند «اشتغال عمومي» سخن مي‌گويد؛ الگويي كه هدف اعلام‌شده آن، ايجاد درآمد موقت براي بيكاران و شاغلان غيررسمي آسيب‌ديده از بحران است، اما نحوه طراحي آن، به‌ويژه درباره دستمزد و بيمه، پرسش‌هاي جدي درباره آينده حقوق نيروي كار ايجاد كرده است. بر اساس توضيحات معاون توسعه كارآفريني و اشتغال وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي، «اشتغال عمومي» قرار است عمدتا در قالب پروژه‌هاي كوتاه‌مدت و عام‌المنفعه اجرا شود؛ پروژه‌هايي مانند فعاليت‌هاي عمراني، خدماتي، آبرساني يا لايروبي. اين مشاغل چهار ماه تا كمتر از يك سال ادامه خواهند داشت و قرار نيست ساختاري مشابه يك شغل رسمي و دايمي داشته باشند. وزارت كار معتقد است چنين مدلي مي‌تواند در شرايط بحران، بخشي از درآمد از دست رفته خانوارها را جبران كند. اما بخش مناقشه‌برانگيز ماجرا آنجاست كه طبق توضيحات رسمي، اين مدل مشمول بيمه تامين اجتماعي نيست و دستمزد آن نيز مي‌تواند كمتر از حداقل مزد مصوب باشد. در واقع سياستگذار براي كاهش هزينه اجراي پروژه‌ها، بخشي از هزينه‌هايي را كه در الگوي معمول پيمانكاري به بيمه، ماليات و ساير تعهدات مربوط مي‌شود، حذف مي‌كند. همين نقطه، مرز ميان «اشتغال اضطراري» و «اشتغال ارزان» را مبهم مي‌كند، زيرا اگرچه هدف اوليه طرح حمايت از افرادي است كه خارج از بازار رسمي قرار دارند، اما تجربه بازار كار نشان داده است كه هر نوع استثنا در حقوق كار، در صورت نبود نظارت دقيق مي‌تواند از گروه هدف فراتر رفته و به الگويي براي كاهش هزينه نيروي انساني تبديل شود.
اشتغال عمومي دقيقا چيست؟
اشتغال عمومي در ادبيات سياستگذاري بازار كار، معمولا به برنامه‌هايي گفته مي‌شود كه دولت يا نهادهاي عمومي در دوره ركود، بحران يا بلاياي طبيعي براي ايجاد فرصت كاري موقت اجرا مي‌كنند. در چنين برنامه‌هايي، هدف اصلي لزوما ايجاد يك شغل دايمي نيست، بلكه دولت تلاش مي‌كند فردي كه درآمد خود را از دست داده، براي يك دوره مشخص درآمدي حداقلي داشته باشد و در عين حال بخشي از پروژه‌هاي عمومي نيز اجرا شود.
در مدل مورد بحث وزارت كار ايران نيز قرار است گروه‌هايي كه پيش از اين در بخش غيررسمي فعاليت مي‌كردند يا در نتيجه بحران شغل خود را از دست داده‌اند، وارد پروژه‌هاي عام‌المنفعه شوند.
مساله اصلي؛ دستمزد كمتر يا هزينه كمتر؟
يكي از مهم‌ترين استدلال‌هاي وزارت كار در دفاع از اشتغال عمومي، كاهش هزينه اجراي پروژه‌هاست. طبق اظهارات معاون اشتغال وزارت كار، حذف هزينه‌هاي بالاسري پيمانكاري مي‌تواند هزينه اجراي برخي پروژه‌هاي عمومي را بيش از ۴۰ درصد كاهش دهد. از نگاه اقتصادي، كاهش هزينه اجراي پروژه‌ها در شرايط محدوديت منابع، في‌نفسه مساله منفي نيست. دولت در دوره بحران با منابع محدود روبه‌رو است و اگر بتواند با هزينه كمتر پروژه‌اي عمومي را اجرا كند و همزمان براي افراد بيكار درآمد ايجاد كند، مي‌توان گفت بخشي از اهداف سياستگذاري محقق شده است. اما پرسش اصلي اين است كه اين كاهش هزينه دقيقا از كجا حاصل مي‌شود. اگر كاهش هزينه از حذف بروكراسي، كاهش هزينه واسطه‌گري، شفاف‌سازي قراردادها و استفاده بهتر از منابع عمومي به دست‌آيد، مي‌تواند يك اصلاح اقتصادي قابل دفاع باشد. اما اگر بخش مهمي از صرفه‌جويي ناشي از حذف بيمه، كاهش دستمزد و كنار گذاشتن حمايت‌هاي قانوني از نيروي كار باشد، هزينه واقعي اين صرفه‌جويي به خانوار كارگر منتقل خواهد شد.
مساله فقط «كار داشتن» نيست
عليرضا اشراق، فعال كارگري در واكنش به اين طرح، اصل مساله را فراتر از ايجاد يك فرصت كاري موقت مي‌داند و به «تعادل» مي‌گويد: نمي‌توان هر نوع فعاليت درآمدزا را صرفا به دليل اينكه فردي را از بيكاري خارج مي‌كند، «اشتغال مطلوب» تلقي كرد. اگر قرار است طرحي براي كمك به بازار كار اجرا شود، ابتدا بايد مشخص شود مشكل واقعي بنگاه‌ها چيست. به باور او، بخش بزرگي از كارفرمايان در شرايط فعلي، بيش از آنكه از وجود قانون كار و بيمه آسيب ببينند، با مشكلاتي مانند كاهش تقاضا، تورم، دشواري تامين مالي، افزايش هزينه مواد اوليه و بي‌ثباتي اقتصادي مواجهند. او مي‌افزايد: بنابراين اگر سياستگذار براي كاهش هزينه بنگاه، حقوق كارگر را هدف قرار دهد، در واقع صورت‌مساله را تغيير داده است. از اين منظر، راهكار حمايت از توليد بايد كاهش هزينه‌هاي غيرمولد، تسهيل تامين مالي و كاهش نااطميناني اقتصادي باشد، نه پايين آوردن هزينه نيروي انساني از مسير حذف بيمه و كاهش دستمزد. اين فعال كارگري هشدار مي‌دهد: ايجاد يك مسير موازي خارج از قانون كار، حتي اگر در ابتدا فقط براي شرايط خاص تعريف شده باشد، مي‌تواند به مرور به يك الگوي قابل تقليد براي برخي كارفرمايان تبديل شود.
اشتغال ارزان، مشكل بهره‌وري را حل نمي‌كند
از منظر كسب‌وكار نيز مساله قابل بررسي است. كاهش هزينه نيروي انساني ممكن است در كوتاه‌مدت به كاهش هزينه پروژه منجر شود، اما لزوما به معناي افزايش بهره‌وري يا رقابت‌پذيري اقتصاد نيست.
فرهاد سپنجي، كارشناس بازار كسب و كار نيز در اين باره به «تعادل» مي‌گويد: در يك كسب‌وكار سالم، نيروي انساني فقط يك «هزينه» نيست؛ بخشي از سرمايه سازمان است. كاهش دستمزد و حذف مزاياي اجتماعي ممكن است صورت هزينه‌هاي يك پروژه را پايين بياورد، اما اگر باعث افزايش جابه‌جايي نيروي كار، كاهش انگيزه، افت مهارت‌آموزي و كاهش كيفيت خدمات شود. او مي‌افزايد: از اين منظر، اگر دولت قصد دارد از كسب‌وكارها و پروژه‌هاي عمومي حمايت كند، ابزارهايي مانند معافيت يا تخفيف هدفمند مالياتي، تسهيلات سرمايه در گردش، حمايت از بيمه نيروي كار، كاهش هزينه‌هاي اداري و تسهيل صدور مجوزها مي‌تواند نسبت به كاهش مستقيم حقوق نيروي كار اثر پايدار‌تري داشته باشد.
اين كارشناس بازار كسب و كار ادامه مي‌دهد: به‌خصوص در شرايطي كه بخش قابل‌توجهي از بازار كار ايران غيررسمي است، سياستگذاري بايد انگيزه رسمي‌شدن فعاليت اقتصادي را افزايش دهد. اگر فعاليت رسمي به معناي پرداخت هزينه‌هاي بيشتر و فعاليت غيررسمي به معناي دسترسي به نيروي كار ارزان‌تر باشد، طبيعي است كه بخشي از فعالان اقتصادي انگيزه‌اي براي ورود به بخش رسمي نداشته باشند. سپنجي هشدار مي‌دهد: بنابراين خطر اصلي آن است كه اشتغال عمومي، به جاي آنكه پلي براي ورود نيروي كار به اقتصاد رسمي باشد، به مقصدي براي ماندن در اشتغال كم‌درآمد و فاقد پوشش اجتماعي تبديل شود.
آيا طرح، استثمار را قانوني مي‌كند؟
كارشناس بازار كسب و كار در پاسخ به اين سوال كه آيا مي‌توان گفت كه اين طرح به نوعي استثمار نيروي كار به شكل قانوني است، مي‌گويد: پاسخ به اين پرسش را نمي‌توان صرفا با «بله» يا «خير» داد. اگر طرح واقعا محدود به دوره بحران، مناطق مشخص، پروژه‌هاي عمومي مشخص و گروه‌هاي معين باشد و همزمان سازوكار شفاف ثبت قرارداد، پرداخت مستقيم دستمزد، نظارت بر ساعات كار، منع سوءاستفاده از واسطه‌ها و تعيين سقف زماني روشن داشته باشد، مي‌توان آن را يك سياست اضطراري دانست. فرهاد سپنجي تاكيد مي‌كند: اگر اين استثناها دايمي شوند يا مرز ميان «نيروي كار هدف طرح» و «كارگر معمولي» از بين برود، مساله كاملا متفاوت خواهد شد. در اين صورت ممكن است دو بازار كار شكل بگيرد؛ يك بازار براي كارگران رسمي كه حداقل مزد، بيمه و حقوق قانوني دارند و يك بازار براي نيروي كاري كه همان فعاليت يا فعاليت مشابه را با مزد كمتر و بدون بيمه انجام مي‌دهد. چنين دوگانگي‌اي در نهايت مي‌تواند قدرت چانه‌زني نيروي كار رسمي را نيز كاهش دهد.
تجربه بازار كار؛ نگراني چندان بي‌دليل نيست
نگراني درباره گسترش اشتغال غيررسمي در شرايط فعلي بازار كار نيز قابل توجه است. معاون اشتغال وزارت كار اخيرا اعلام كرده كه از اسفند ۱۴۰۴ تا پايان مرداد ۱۴۰۵ حدود يك ميليون و ۱۵۰ هزار نفر از فهرست بيمه‌شدگان اجباري خارج شده‌اند و حدود ۳۰۰ هزار نفر به دريافت‌كنندگان مقرري بيمه بيكاري اضافه شده‌اند. او همچنين در صورت ادامه رشد منفي اقتصاد، احتمال حذف ۱.۲ تا ۱.۴ ميليون شغل ديگر تا پايان سال را مطرح كرده است. اين ارقام نشان مي‌دهد سياستگذار با يك بحران واقعي مواجه است؛ بنابراين اصل نگراني درباره حفظ اشتغال را نمي‌توان ناديده گرفت. از سوي ديگر، همين شرايط بحراني باعث مي‌شود حساسيت نسبت به حقوق كارگران بيشتر شود، زيرا هرچه بيكاري افزايش پيدا كند، قدرت چانه‌زني فرد جوياي كار كاهش مي‌يابد و احتمال پذيرش شغل‌هاي كم‌دستمزد و بدون بيمه بيشتر مي‌شود.
مرز باريك ميان «حمايت اضطراري» و «ارزان‌سازي نيروي كار»
به بيان ديگر اشتغال عمومي در شرايط بحراني مي‌تواند يك ابزار سياستگذاري قابل استفاده باشد؛ اما ابزارها را بايد با پيامدهايشان سنجيد. اينكه دولت در شرايط ركود و بحران به دنبال جلوگيري از سقوط كامل درآمد خانوارها باشد، قابل درك است. اينكه پروژه‌هاي عمومي با هزينه پايين‌تر اجرا شوند نيز از نظر مديريت منابع قابل دفاع است. اما اين دو هدف نبايد از جيب حقوق اجتماعي نيروي كار تامين شود.
اگر قرار است اشتغال عمومي پلي موقت براي عبور از بحران باشد، بايد از ابتدا مشخص شود اين پل از كجا شروع مي‌شود، به كجا مي‌رسد و چه زماني جمع خواهد شد. در غير اين صورت، احتمال آن وجود دارد كه «اشتغال عمومي» از يك ابزار اضطراري به يك طبقه جديد از اشتغال ارزان تبديل شود؛ اشتغالي كه در آن فرد كار دارد، اما از بيمه، امنيت شغلي و حداقل استانداردهاي حمايتي برخوردار نيست.
