چرا سرمايهگذاري ديجيتال دولت به نتيجه مطلوب نميرسد؟
مركز پژوهشهاي مجلس در بررسي شكاف دولت الكترونيكي ايران و كره جنوبي، مساله اصلي دولت هوشمند در ايران را نه صرفاً كمبود زيرساخت يا تعدد نهادها، بلكه پراكندگي اختيار، همپوشاني ماموريتها و فاصله ميان سياستگذاري و اجرا ميداند؛ چالشهايي كه در كنار ضعف سواد دولت الكترونيكي، حكمراني داده و سرمايه انساني، ميتوانند اثربخشي سرمايهگذاريهاي ديجيتال كشور را محدود كنند.
مركز پژوهشهاي مجلس در بررسي شكاف دولت الكترونيكي ايران و كره جنوبي، مساله اصلي دولت هوشمند در ايران را نه صرفاً كمبود زيرساخت يا تعدد نهادها، بلكه پراكندگي اختيار، همپوشاني ماموريتها و فاصله ميان سياستگذاري و اجرا ميداند؛ چالشهايي كه در كنار ضعف سواد دولت الكترونيكي، حكمراني داده و سرمايه انساني، ميتوانند اثربخشي سرمايهگذاريهاي ديجيتال كشور را محدود كنند. اين مركز با اشاره به تجربه كره جنوبي، بازطراحي ساختار حكمراني، تعيين متولي مشخص، تثبيت منابع مالي و تقويت حقوق شهروندان در زيستبوم ديجيتال را از الزامات عبور از وضعيت موجود عنوان كرده است. مركز پژوهشهاي مجلس در گزارشي با بررسي شكاف دولت الكترونيكي در جمهوري اسلامي ايران و كره جنوبي، چالشهاي دولت هوشمند در كشور را فراتر از مساله توسعه زيرساختهاي ديجيتال ارزيابي كرده است. بر اساس اين گزارش، پراكندگي اختيار، همپوشاني ماموريت نهادها، فاصله ميان سياستگذاري و اجرا و ضعف سازوكارهاي حكمراني داده، از مهمترين موانع شكلگيري يك دولت هوشمند يكپارچه در ايران هستند. اين مركز همچنين با اشاره به امتياز ۰.۳۳ ايران در زيرشاخص سواد دولت الكترونيكي، تاكيد ميكند كه ضعف توانايي شهروندان و كاركنان در استفاده موثر از خدمات ديجيتال ميتواند حتي اثربخشي سرمايهگذاريهاي انجامشده براي هوشمندسازي دولت را نيز كاهش دهد.
تجربه كره جنوبي؛ تحول بلندمدت
بررسي مركز پژوهشهاي مجلس از تجربه كره جنوبي نشان ميدهد كه تحول دولت ديجيتال در اين كشور نتيجه يك برنامه كوتاهمدت يا صرفاً توسعه فناوريهاي جديد نبوده، بلكه حاصل فرايندي تدريجي و بلندمدت است كه ريشههاي آن به بيش از نيم قرن پيش بازميگردد. اين مسير از اواخر دهه ۱۹۶۰ و با كامپيوتريسازي وظايف اداري آغاز شد و در دهههاي بعد، با تداوم سياستگذاري و سرمايهگذاري هدفمند توسعه يافت. در نهايت، اين روند به شكلگيري نظامي براي اداره عمومي دادهمحور، شفاف و پاسخگو منجر شد؛ مسيري كه بازتاب آن را ميتوان در شاخصهاي بينالمللي دولت ديجيتال نيز مشاهده كرد. زيرساختهاي ايجادشده در كره جنوبي در جريان همهگيري كوويد- ۱۹ نيز مورد آزمون قرار گرفت. اين كشور توانست با استفاده از ظرفيتهاي ديجيتال، پاسخهايي سريع و مبتني بر داده به بحران ارايه دهد. بر اساس گزارش مركز پژوهشها، ۹۸.۱ درصد شهروندان كره جنوبي در سال ۲۰۲۰ از كيفيت خدمات ديجيتال رضايت داشتهاند. با اين حال، مسير تحول ديجيتال در كره جنوبي متوقف نشده است. اولويتهاي جديد اين كشور بر ايجاد دولتي «پايدار»، «فراگير» و «تابآور» متمركز شده تا ضمن توزيع عادلانهتر مزاياي فناوري ميان گروههاي اجتماعي و مناطق مختلف، حريم خصوصي و امنيت شهروندان نيز در برابر تهديدهاي فضاي ديجيتال حفظ شود.
تشتت نهادي؛ چالش ساختاري دولت هوشمند ايران
در مقابل، بررسي ساختار نهادي دولت هوشمند در ايران نشان ميدهد كه پراكندگي اختيار و همپوشاني ماموريت ميان نهادهاي مختلف، يكي از مشكلات اصلي اين حوزه است. از نگاه مركز پژوهشهاي مجلس، اين تشتت صرفاً يك مساله نظري نيست و نمونههاي آن را ميتوان در ساختار تقنيني و اجرايي كشور مشاهده كرد. اين مركز ناهماهنگي نهادي را در سه سطح بررسي كرده است. در حوزه توسعه هوش مصنوعي و حكمراني دادهمحور، نهادهايي مانند شوراي عالي فضاي مجازي، شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي علوم، تحقيقات و فناوري، وزارت علوم، معاونت علمي و فناوري رياستجمهوري، مركز تحقيقات سياست علمي كشور و صندوق نوآوري و شكوفايي داراي نقش و صلاحيت هستند. نتيجه چنين ساختاري آن است كه حتي ارايه يك خدمت عمومي هوشمند نيز ممكن است به زنجيرهاي از اقدامات چندين نهاد وابسته باشد؛ از ايجاد زيرساخت ارتباطي و تبادل داده ميان دستگاهها گرفته تا بازمهندسي فرايندهاي اداري و هماهنگي با سياستهاي كلان فضاي مجازي. بنابراين، خروجي نهايي يك خدمت هوشمند الزاماً محصول عملكرد يك دستگاه واحد نيست. لايه دوم اين تشتت به فاصله ميان سياستگذاري و اجرا مربوط ميشود. شوراي اجرايي فناوري اطلاعات وظيفه سياستگذاري اجرايي، هماهنگي دستگاهها، تصويب نقشه فني و اجرايي دولت الكترونيك و نظارت بر پيشرفت برنامهها را برعهده دارد، اما اجراي بخش قابل توجهي از اين سياستها در اختيار دستگاههاي اجرايي تخصصي است. به گفته مركز پژوهشها، اگر ميان نهاد سياستگذار و دستگاهي كه منابع، فرايندها و ابزارهاي اجرايي را در اختيار دارد، سازوكار الزامآور هماهنگي وجود نداشته باشد، فاصله ميان سياست مصوب و اجراي واقعي افزايش مييابد و در نهايت، تعيين مسوول نهايي نتيجه نيز دشوار ميشود.
لايه سوم به زنجيره ارزش داده و بهويژه تبادل و اشتراكگذاري اطلاعات مربوط است. در اين بخش نيز مسووليتها ميان چند نهاد تقسيم شده است؛ شوراي اجرايي فناوري اطلاعات در سطح سياستگذاري، كارگروه تعاملپذيري دولت الكترونيكي در زمينه استانداردسازي و مركز ملي تبادل اطلاعات يا NIX در سطح زيرساخت عملياتي نقش دارند و سازمان فناوري اطلاعات و سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي نيز در بخشهايي از اين اكوسيستم مسووليت دارند.
گزارشهاي نظارتي مركز پژوهشها از پيامدهاي عملي اين پراكندگي نيز حكايت دارند؛ از جمله مشاركت ناكافي برخي دستگاهها، انجام بخشي از تبادلات داده خارج از بستر قانوني NIX و نبود نقشه راه جامع براي اولويتبندي درخواستهاي تبادل داده.
ضعف سواد ديجيتال حلقه مغفول دولت هوشمند
مركز پژوهشهاي مجلس در بخش ديگري از گزارش، سرمايه انساني ديجيتال را يكي از الزامات تحول دولت هوشمند ميداند. رويكرد فعلي كشور در اين حوزه عمدتاً بر ايجاد انگيزههاي مالي و بازنگري در ساختار مشاغل تخصصي متمركز است تا بخشي از مشكل خروج نيروهاي متخصص كاهش يابد. با اين حال، مساله سرمايه انساني تنها به نگهداشت متخصصان فني محدود نميشود. امتياز ۰.۳۳ ايران در زيرشاخص سواد دولت الكترونيكي، كه به شكل معناداري پايينتر از ميانگينهاي جهاني، آسيايي و منطقهاي قرار دارد، از يك ضعف عموميتر حكايت ميكند. به اين ترتيب، در كنار كمبود متخصصان در بدنه دولت، بخشي از كاركنان و شهروندان نيز ممكن است توانايي كافي براي استفاده موثر از خدمات ديجيتال نداشته باشند. اين شكاف ميتواند موجب شود بخشي از ظرفيت ايجادشده در سامانهها و زيرساختهاي دولت هوشمند عملاً مورد استفاده كامل قرار نگيرد.
حكمراني داده
زيرساخت حكمراني هوشمند
حكمراني داده نيز از ديگر محورهاي مورد توجه مركز پژوهشهاست. بر اساس اين گزارش، چارچوب حقوقي و نظارتي حكمراني داده در ايران بهتدريج توسعه يافته و دو قانون «مديريت دادهها و اطلاعات ملي» و «انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» از اركان اصلي اين چارچوب محسوب ميشوند. با وجود اين، سه دسته مانع همچنان وجود دارد. نخست، چالشهاي تقنيني و نهادي است كه ناكافي بودن پوشش حقوقي چرخه حيات داده و تشتت نهادي را شامل ميشود. دوم، محدوديتهاي فني و زيرساختي است؛ از ضعف ظرفيت مراكز داده و استانداردهاي تعاملپذيري گرفته تا كمبود سكوهاي امن براي اشتراكگذاري اطلاعات. دسته سوم نيز به سرمايه انساني و بلوغ فرهنگي مربوط است كه ضعف نيروي متخصص و فرهنگ دادهمحور ميتواند مقاومت سازماني و اجتماعي در برابر الگوهاي جديد را افزايش دهد.
يك متولي براي دولت هوشمند
مركز پژوهشهاي مجلس در بخش پيشنهادها، بازنگري در تقسيم وظايف نهادهاي متولي دولت هوشمند را ضروري دانسته است. بر اساس اين پيشنهاد، ساختار دولت هوشمند بايد با الگوبرداري از مدل متمركز كره جنوبي بازمهندسي شود و يك متولي مشخص با اختيارات الزامآور در اين حوزه شكل گيرد. در اين الگو، ميان سياستگذاري كلان، راهبري و هماهنگي اجرايي و اجراي فني و فرايندي سلسلهمراتب مشخصي ايجاد ميشود. همچنين براي هر زنجيره ارزش بايد يك متولي تعيين شود و اين نهادها موظف باشند گزارشهاي سالانهاي درباره تداخل وظايف و اقدامات اصلاحي ارايه كنند. مركز پژوهشها همچنين بر مشاركت بازيگران غيردولتي در سياستگذاري تاكيد دارد و پيشنهاد كرده است «نظامنامه مشاركت ساختاريافته ذينفعان» تدوين شود. راهاندازي سندباكس ملي هوش مصنوعي و تنظيمگري نيز از ديگر پيشنهادهاست تا پروژههاي اين حوزه پيش از توسعه گسترده، در محيطي كنترلشده مورد ارزيابي قرار گيرند.
تثبيت سرمايهگذاري و پايان دولت مجمعالجزايري
از نگاه مركز پژوهشها، تحول ديجيتال بدون تداوم سرمايهگذاري امكانپذير نيست. به همين دليل پيشنهاد شده پروژههاي هوشمند بزرگ، بهويژه طرحهاي بالاتر از ۵۰۰ ميليارد تومان، از رديفهاي اختياري به رديفهاي مصوب چندساله منتقل شوند تا تغيير دولتها موجب توقف پروژههاي پيشران نشود. ايجاد صندوقهاي اختصاصي فناوريهاي نوظهور، پيشخريد خدمات نوآوري توسط دولت و استفاده از مشاركت عمومي-خصوصي نيز از راهكارهاي پيشنهادي براي متنوعسازي منابع مالي است. همزمان، گزارش بر يكپارچهسازي مقررات و ايجاد «فهرستگان ملي داراييهاي دادهاي» تاكيد دارد. هدف اين است كه اطلاعات دستگاههاي مختلف قابل كشف و استفاده باشد و اصل «يك بار ثبت اطلاعات» محقق شود. همچنين پيشنهاد شده استاندارد ملي فراداده تدوين شود تا دستگاهها اطلاعات توصيفي پايگاههاي داده خود را در قالبي ماشينخوان در يك درگاه ملي ثبت كنند.
حقوق شهروندي در قلب دولت هوشمند
آخرين حلقه اين زنجيره، از نگاه مركز پژوهشها، حقوق شهروندان در زيستبوم ديجيتال است. اين مركز پيشنهاد ميكند منشور حقوق شهروندي ديجيتال، حقوق مشخصي را در تعامل افراد با خدمات هوشمند دولتي تعريف كند. شفافيت درباره نحوه پردازش اطلاعات و محل ذخيره دادهها، امكان دريافت توضيح درباره تصميمهاي الگوريتمي و اعتراض به خروجي سامانههاي هوش مصنوعي، جلوگيري از سوگيري و تبعيض الگوريتمي و امكان انتقال امن دادههاي شخصي بر پايه رضايت آگاهانه، از جمله اين حقوق است. گزارش همچنين بر ايجاد چارچوب حقوقي جبران خسارت ديجيتال تاكيد دارد تا در صورت نشت داده يا خطاهاي محاسباتي در سامانههاي هوشمند، سازوكار مشخص و سريعي براي جبران خسارت وجود داشته باشد. در مجموع، گزارش مركز پژوهشهاي مجلس نشان ميدهد كه فاصله ايران با الگوي دولت هوشمند تنها با توسعه سامانهها و زيرساختهاي فني كاهش نمييابد. تجربه كره جنوبي، در روايت اين گزارش، بيش از آنكه صرفاً داستان توسعه فناوري باشد، نمونهاي از تداوم سياستگذاري، هماهنگي نهادي، سرمايهگذاري پايدار، حكمراني داده و توجه همزمان به حقوق و توانمندي شهروندان است؛ مولفههايي كه مركز پژوهشها آنها را براي عبور ايران از وضعيت فعلي ضروري ميداند.
