هيات داوري بورس در پيچ حقوقي
ماجراي آيين رسيدگي به اختلافات در هيات داوري بازار سرمايه، ديگر صرفاً يك اختلاف حقوقي بر سر يك ماده يا يك شيوه‌نامه نيست؛ اين پرونده حالا پرسش مهم‌تري را پيش روي بازار سرمايه قرار داده است: مقرراتي كه قرار است چارچوب حل اختلافات تخصصي بازار را مشخص كنند، تا چه اندازه از استحكام حقوقي و ثبات لازم برخوردارند؟
ماجراي آيين رسيدگي به اختلافات در هيات داوري بازار سرمايه، ديگر صرفاً يك اختلاف حقوقي بر سر يك ماده يا يك شيوه‌نامه نيست؛ اين پرونده حالا پرسش مهم‌تري را پيش روي بازار سرمايه قرار داده است: مقرراتي كه قرار است چارچوب حل اختلافات تخصصي بازار را مشخص كنند، تا چه اندازه از استحكام حقوقي و ثبات لازم برخوردارند؟
براساس گزارش صداي بورس، هيات داوري بازار سرمايه يكي از مراجع مهم در ساختار بازار سرمايه ايران است؛ نهادي كه براي رسيدگي به اختلافات حرفه‌اي ميان فعالان اين بازار شكل گرفته و قرار است در شرايطي كه ميان اشخاص مرتبط با بازار اختلافي ايجاد مي‌شود، مسير مشخصي براي حل‌وفصل آن ارايه كند. از همين رو، نحوه تشكيل جلسات، فرآيند رسيدگي، صدور رأي و امكان اعتراض به تصميمات اين هيات، صرفاً موضوعاتي اداري يا آيين‌نامه‌اي نيستند، بلكه مستقيماً با حقوق طرفين اختلاف ارتباط دارند.
بر اساس قانون بازار اوراق بهادار، هيات داوري براي رسيدگي به اختلافات حرفه‌اي ميان اشخاص فعال در بازار سرمايه تشكيل شده است. ماده ۳۶ قانون، صلاحيت اين هيات را مشخص كرده و ماده ۳۷ نيز تركيب سه‌نفره آن را تعيين مي‌كند. بنابراين، آيين رسيدگي به اختلافات در اين مرجع بايد به گونه‌اي تنظيم شود كه ضمن حفظ تخصص و سرعت رسيدگي، حقوق طرفين دعوا و امكان نظارت قانوني بر فرآيند رسيدگي نيز به شكل شفاف تضمين شود.
با اين حال، بررسي روند تغييرات مقررات مربوط به اين هيات نشان مي‌دهد كه چارچوب حقوقي رسيدگي به اختلافات بازار سرمايه طي سال‌هاي اخير با چالش‌هايي جدي مواجه بوده است؛ چالش‌هايي كه نقطه مهم آن را مي‌توان در ابطال ماده ۴۴ آيين رسيدگي به اختلافات در هيات داوري قانون بازار اوراق بهادار جست‌وجو كرد.
ابطال ماده ۴۴؛ نخستين زنگ هشدار
در سال ۱۴۰۲، هيات عمومي ديوان عدالت اداري ماده ۴۴ آيين رسيدگي به اختلافات در هيات داوري قانون بازار اوراق بهادار، مصوب ۱۴ مرداد ۱۳۹۸، را ابطال كرد. اهميت اين ماده از آن جهت بود كه بخشي از قواعد مربوط به نحوه رسميت جلسات و صدور رأي هيات داوري را مشخص مي‌كرد و در عمل با موضوع حدود اعتراض به آراي اين مرجع نيز ارتباط داشت.هيات عمومي ديوان عدالت اداري در رأي شماره ۱۵۲۳۸۵۷، ابطال اين ماده را مستند به بند يك ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون ديوان عدالت اداري اعلام كرد.
اهميت اين رأي را نبايد صرفاً در حذف يك ماده از مجموعه مقررات جست‌وجو كرد. ماده ۴۴ بخشي از چارچوبي بود كه نحوه عملكرد هيات داوري و فرآيند رسيدگي به اختلافات را سامان مي‌داد. بنابراين، ابطال آن اين پرسش را ايجاد كرد كه حدود اختيار مقرره‌گذار در تعيين فرآيند رسيدگي و محدود كردن يا تعيين سازوكار اعتراض به آراي هيات داوري تا كجاست؟اين پرسش از آن جهت اهميت دارد كه در يك مرجع حل اختلاف، هر مقرره‌اي كه به نحوي بر حقوق طرفين، نحوه رسيدگي يا امكان اعتراض به رأي اثر مي‌گذارد، بايد با قوانين بالادستي و اصول حاكم بر دادرسي و نظارت قضايي سازگار باشد.به بيان ديگر، وقتي مقرره‌اي در سطح آيين رسيدگي با ايراد حقوقي مواجه و در نهايت ابطال مي‌شود، موضوع فقط اصلاح يك بند يا ماده نيست؛ بلكه ضرورت بازنگري در فرآيند تدوين و بررسي حقوقي مقررات نيز مطرح مي‌شود.
از آيين‌نامه ۶۳ ماده‌اي
تا شيوه‌نامه ۱۸ ماده‌اي
ماجرا اما به ابطال ماده ۴۴ ختم نشد. پس از اين اتفاق، به جاي آنكه تنها يك ماده از چارچوب قبلي اصلاح شود، تغييرات گسترده‌تري در ساختار مقررات رسيدگي به اختلافات ايجاد شد.بر اساس گزارش‌هاي منتشرشده، بخش باقي‌مانده آيين‌نامه ۶۳ ماده‌اي كنار گذاشته شد و شيوه‌نامه‌اي ۱۸ ماده‌اي جايگزين آن شد. در ظاهر، اين تغيير مي‌توانست تلاشي براي بازطراحي فرآيند رسيدگي و ايجاد چارچوبي جديد باشد؛ اما اين چارچوب نيز در ادامه با ايرادات و شكايت‌هاي حقوقي مواجه شد.
بنابر گزارش‌هاي منتشرشده، هيات عمومي ديوان عدالت اداري در ادامه همين روند، شيوه‌نامه جديد را نيز كنار گذاشته است.در اين نقطه، مساله از يك ماده و يك مقرره فراتر مي‌رود. پرسش اصلي اين است كه چرا چارچوبي كه بايد براي فعالان بازار سرمايه نقش «نقشه راه» را در زمان بروز اختلاف ايفا كند، خود در فاصله‌اي كوتاه وارد چرخه اعتراض، بررسي قضايي، اصلاح و ابطال مي‌شود؟ طبيعي است كه مقررات در هر نظام حقوقي ممكن است در طول زمان اصلاح شوند. تغيير قوانين و مقررات به خودي خود اتفاقي غيرعادي نيست. با اين حال، زماني كه تغييرات و ابطال‌ها به حوزه‌اي مربوط مي‌شوند كه مستقيماً با حقوق اشخاص و اعتبار آراي يك مرجع حل اختلاف ارتباط دارد، موضوع اهميت بيشتري پيدا مي‌كند.
هيات داوري؛ مرجعي عادي نيست
هيات داوري بازار سرمايه يك مرجع عادي و عمومي براي حل اختلافات نيست. اين نهاد با توجه به ويژگي‌هاي بازار سرمايه و پيچيدگي روابط ميان فعالان اين بازار ايجاد شده و ماموريت آن رسيدگي تخصصي به اختلافاتي است كه در بستر بازار سرمايه شكل مي‌گيرند.اختلاف ميان كارگزار و مشتري، ناشر و ساير اشخاص مرتبط، يا اختلافات حرفه‌اي ميان فعالان بازار، ممكن است از نظر موضوعي تفاوت‌هاي قابل توجهي با دعاوي عمومي داشته باشند. به همين دليل نيز قانون‌گذار، سازوكار خاصي براي رسيدگي به اين اختلافات پيش‌بيني كرده است.از سوي ديگر، در سال‌هاي اخير درباره جايگاه حقوقي هيات داوري، حدود صلاحيت آن و نحوه نظارت بر آراي اين مرجع نيز مباحث حقوقي مختلفي مطرح شده است. صدور آراي قضايي درباره صلاحيت ديوان عدالت اداري براي رسيدگي به اعتراض نسبت به آراي هيات داوري نيز نشان مي‌دهد كه موضوع نظارت بر اين مرجع، خود داراي ابعاد حقوقي قابل توجهي است.در چنين شرايطي، وجود يك چارچوب روشن براي آيين رسيدگي اهميت دوچندان پيدا مي‌كند. فعال بازار بايد بداند اگر وارد يك اختلاف حقوقي شد، چه فرآيندي در انتظار اوست، مرجع رسيدگي چه حدود اختياري دارد، رأي چگونه صادر مي‌شود و در صورت اعتراض، چه مسير قانوني براي پيگيري وجود خواهد داشت.
مساله فقط حقوقي نيست
پاي پيش‌بيني‌پذيري در ميان است
بي‌ثباتي در مقررات حل اختلاف را نمي‌توان صرفاً يك موضوع تخصصي براي حقوقدانان دانست. يكي از مهم‌ترين الزامات هر محيط اقتصادي، پيش‌بيني‌پذيري قواعد بازي است.سرمايه‌گذار، ناشر، كارگزار، بازارگردان، مشاور سرمايه‌گذاري و ساير فعالان بازار بايد بتوانند بر مبناي مقررات موجود تصميم بگيرند. اگر در زمان بروز اختلاف، خود چارچوب رسيدگي با ابهام، تغيير يا چالش حقوقي مواجه باشد، بخشي از اين پيش‌بيني‌پذيري از بين مي‌رود.
البته ابطال يك مقرره به تنهايي نمي‌تواند دليلي براي ارزيابي كلي عملكرد بدنه كارشناسي يا حقوقي يك نهاد باشد. هر مصوبه بايد بر اساس متن و استدلال رأي قضايي مربوط به همان مصوبه بررسي شود و نمي‌توان صرفاً از ابطال يك ماده، نتيجه‌اي كلي درباره كيفيت تمام فرآيند مقرره‌گذاري گرفت.با اين حال، تكرار اصلاح يا ابطال مقررات در يك حوزه تخصصي، دست‌كم ضرورت بررسي فرآيند تدوين مقررات را برجسته مي‌كند؛ از مرحله شناسايي نياز مقرراتي گرفته تا بررسي حقوقي، تطبيق با قوانين بالادستي و ارزيابي آثار اجرايي آن.
آيا قواعد عمومي مي‌توانند خلأ را پر كنند؟
يكي ديگر از موضوعات مهم در اين ميان، اتكا به قواعد عمومي قانون آيين دادرسي مدني است. اين قانون براي نهاد داوري قواعدي را درباره موضوعاتي مانند تعيين داور، مدت داوري و اعتبار رأي پيش‌بيني كرده است.
اما هيات داوري بازار سرمايه از اساس بر مبناي سازوكار خاص قانون بازار اوراق بهادار شكل گرفته و اختلافاتي كه در اين مرجع مطرح مي‌شوند نيز از ماهيتي تخصصي برخوردارند.از اين رو، اتكا به قواعد عمومي نمي‌تواند براي هميشه جايگزين يك چارچوب تخصصي و منسجم شود. اگر قرار است هيات داوري بازار سرمايه به عنوان يك مرجع تخصصي حل اختلاف فعاليت كند، طبيعي است كه فرآيند رسيدگي آن نيز بايد در قالب مقرراتي روشن، منسجم و منطبق با قوانين بالادستي تعريف شود.هدف از تدوين چنين چارچوبي نيز نبايد صرفاً سرعت بخشيدن به رسيدگي باشد؛ بلكه بايد ميان سرعت، تخصص، حقوق طرفين اختلاف و امكان نظارت قانوني تعادل ايجاد شود.
پرسش بزرگ‌تر از يك ماده
اكنون پرسش اصلي ديگر اين نيست كه كدام ماده از آيين رسيدگي حذف شده يا كدام شيوه‌نامه جايگزين مقررات قبلي شده است. پرسش اساسي‌تر اين است كه چرا مقرراتي كه قرار است مبناي تصميم‌گيري يك مرجع تخصصي و اثرگذار باشد، پس از تصويب وارد چرخه شكايت، ابطال و بازنويسي مي‌شود؟
پاسخ به اين سوال مي‌تواند به اصلاح يك ماده يا تدوين يك شيوه‌نامه جديد محدود نشود. موضوع اصلي، كيفيت فرآيند مقرره‌گذاري است؛ اينكه پيش از تصويب مقررات، تا چه اندازه ايرادات احتمالي حقوقي شناسايي مي‌شوند و آيا مقررات جديد از منظر سازگاري با قوانين بالادستي، حقوق طرفين و حدود اختيارات نهاد مقرره‌گذار به اندازه كافي بررسي مي‌شوند يا خير. بازار سرمايه براي توسعه، بيش از هر چيز به قواعدي نياز دارد كه فعالان آن بتوانند روي آنها حساب كنند. مقررات ممكن است تغيير كنند و اصلاح آنها نيز امري طبيعي است، اما ثبات، شفافيت و قابليت پيش‌بيني در قواعد حل اختلاف، اهميت ويژه‌اي دارد.در نهايت، ماجراي آيين رسيدگي به اختلافات در هيات داوري بازار سرمايه مي‌تواند فرصتي براي بازنگري عميق‌تر در فرآيند مقرره‌گذاري اين حوزه باشد؛ نه صرفاً براي جلوگيري از تكرار ابطال يك ماده يا يك شيوه‌نامه، بلكه براي آنكه فعالان بازار در زمان بروز اختلاف، با يك مسير روشن، قانوني و قابل پيش‌بيني مواجه باشند. مساله اصلي امروز، صرفاً اعتبار يك مقرره نيست؛ مساله، ميزان اتكاپذيري قواعدي است كه قرار است مبناي حل اختلاف در يكي از حساس‌ترين بخش‌هاي بازار سرمايه قرار گيرند.
