فضاي مجازي ايران گرفتار موازي‌كاري
حكمراني فضاي مجازي در ايران همچنان با يك مساله قديمي دست‌وپنجه نرم مي‌كند: چه نهادي تصميم مي‌گيرد و چه نهادي مسوول اجراي تصميم است؟ گزارش تازه مركز پژوهش‌هاي مجلس نشان مي‌دهد تعدد شوراها و دستگاه‌هاي تصميم‌گير، همپوشاني وظايف و نبود سازوكار روشن براي نظارت بر اجراي مصوبات، هماهنگي در اين حوزه را شكننده كرده است تا جايي كه در عمل، هماهنگي ميان سطح سياستگذاري و اجرا بيش از آنكه به يك سازوكار نهادي پايدار متكي باشد، به اراده و رويكرد مقاماتي مانند رييس‌جمهور و وزير ارتباطات وابسته مانده است.
حكمراني فضاي مجازي در ايران همچنان با يك مساله قديمي دست‌وپنجه نرم مي‌كند: چه نهادي تصميم مي‌گيرد و چه نهادي مسوول اجراي تصميم است؟ گزارش تازه مركز پژوهش‌هاي مجلس نشان مي‌دهد تعدد شوراها و دستگاه‌هاي تصميم‌گير، همپوشاني وظايف و نبود سازوكار روشن براي نظارت بر اجراي مصوبات، هماهنگي در اين حوزه را شكننده كرده است تا جايي كه در عمل، هماهنگي ميان سطح سياستگذاري و اجرا بيش از آنكه به يك سازوكار نهادي پايدار متكي باشد، به اراده و رويكرد مقاماتي مانند رييس‌جمهور و وزير ارتباطات وابسته مانده است. اين ضعف در شرايط عادي مساله‌ساز است، اما در زمان جنگ و بحران‌هاي امنيتي مي‌تواند به يك چالش جدي براي حكمراني تبديل شود. حكمراني فضاي مجازي در ايران، با وجود گذشت بيش از يك دهه از تشكيل شوراي عالي فضاي مجازي، همچنان با مساله پراكندگي تصميم‌گيري و تعدد نهادهاي مسوول مواجه است. گزارش تازه مركز پژوهش‌هاي مجلس نشان مي‌دهد كه اين پراكندگي نه‌تنها به ابهام در مسووليت‌ها و همپوشاني وظايف منجر شده، بلكه هماهنگي ميان سطح سياستگذاري و اجرا را نيز تا حد زيادي به اراده و رويكرد شخصيت‌هاي سياسي كليدي وابسته كرده است. مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با عنوان «تحليل هماهنگي در حكمراني فضاي مجازي با تاكيد بر شرايط بحراني جنگ» تلاش كرده وضعيت موجود حكمراني فضاي مجازي، نحوه تعامل نهادهاي مختلف و نقاط ضعف هماهنگي ميان آنها را بررسي كند. يكي از مهم‌ترين يافته‌هاي اين گزارش آن است كه در شرايط فعلي، هماهنگي ميان سطوح كلان تصميم‌گيري و دستگاه‌هاي اجرايي، بيش از آنكه بر يك سازوكار نهادي پايدار استوار باشد، به اراده افرادي مانند رييس‌جمهور و وزير ارتباطات و فناوري اطلاعات وابسته است. به بيان ديگر، هرچند در ساختار رسمي كشور نهادها و شوراهاي متعددي براي سياستگذاري و تنظيم‌گري فضاي مجازي پيش‌بيني شده‌اند، اما هنوز سازوكاري كه بتواند بدون وابستگي به اشخاص، اين مجموعه را در يك مسير واحد قرار دهد، به‌طور كامل شكل نگرفته است.
شوراي عالي فضاي مجازي تلاشي براي پايان دادن به پراكندگي
تشكيل شوراي عالي فضاي مجازي در اسفند ۱۳۹۰ را مي‌توان يكي از مهم‌ترين تلاش‌ها براي ايجاد انسجام در سياستگذاري اين حوزه دانست. اين شورا با اختيارات فراقوه‌اي و به رياست رييس‌جمهور تشكيل شد تا سياستگذاري كلان فضاي مجازي را بر عهده بگيرد و دستگاه‌هاي مختلف نيز موظف به همكاري و تبعيت از مصوبات آن باشند. از زمان تشكيل شورا تاكنون، نهادهاي مختلفي همچنان در سطوح متفاوت سياستگذاري، تنظيم‌گري و اجرا نقش دارند. شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي امنيت ملي، شوراي اجرايي فناوري اطلاعات، كميسيون‌هاي عالي ذيل شوراي عالي فضاي مجازي، مركز ملي فضاي مجازي، كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات و برخي نهادهاي ديگر، هر يك بخشي از اين زنجيره را در اختيار دارند. از نگاه مركز پژوهش‌ها، مساله صرفا زياد بودن تعداد نهادها نيست؛ مشكل زماني جدي‌تر مي‌شود كه حدود اختيارات آنها با يكديگر تداخل پيدا كند يا مشخص نباشد در يك موضوع مشخص، كدام نهاد مسوول تصميم‌گيري نهايي و كدام دستگاه مسوول اجراي تصميم است. نتيجه چنين وضعيتي، شكل‌گيري نوعي ابهام نهادي است؛ وضعيتي كه در آن ممكن است سياستي در سطح كلان تصويب شود، اما اجراي آن به دليل نبود هماهنگي كافي ميان دستگاه‌هاي مسوول با تاخير مواجه شود يا نهادهاي مختلف برداشت متفاوتي از نحوه اجراي آن داشته باشند.
سياستگذاري از اداره فضاي مجازي
جدا شود
يكي از راهكارهاي اصلي مركز پژوهش‌ها براي حل اين مساله، تفكيك ميان «هماهنگي خط‌مشي» و «هماهنگي اداره» فضاي مجازي است. بر اساس اين مدل، شوراي عالي فضاي مجازي بايد جايگاه خود را به عنوان نهاد سياستگذار كلان و فراقوه‌اي حفظ كند؛ اما در سطح اجرايي دولت نيز بايد نهادي مشخص مسوول هماهنگ‌سازي فعاليت دستگاه‌ها و تنظيم‌گري اقدامات اجرايي در حوزه فضاي مجازي باشد. مركز پژوهش‌ها پيشنهاد كرده است :«شوراي هماهنگ‌كننده دولت در فضاي مجازي» به‌صورت رسمي ذيل شوراي عالي فضاي مجازي تعريف و ارتباط اين نهاد با شوراي عالي نيز از طريق سازوكارهاي قانوني، اداري و سامانه‌اي تثبيت شود. با اين حال، گزارش درباره اينكه دقيقا كدام نهاد موجود بايد اين مسووليت را بر عهده بگيرد، حكم مشخصي صادر نمي‌كند و اين موضوع را نيازمند بررسي و پژوهش مستقل مي‌داند. با وجود اين، پيشنهاد شده محل استقرار چنين نهادي در نهاد رياست‌جمهوري باشد تا امكان هماهنگي ميان وزارتخانه‌ها، دستگاه‌هاي اجرايي و موسسات عمومي مستقل افزايش پيدا كند. مركز پژوهش‌ها همچنين بازنگري در برخي قوانين، از جمله قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات را ضروري دانسته تا جايگاه نهادهاي موجود روشن‌تر و نقش تنظيم‌گري وزارت ارتباطات در ساختار حكمراني فضاي مجازي پررنگ‌تر شود.
جنگ؛ آزمون واقعي هماهنگي
اگر تعدد نهادهاي تصميم‌گير در شرايط عادي مي‌تواند باعث كندي يا ناهماهنگي در اجراي سياست‌ها شود، اهميت اين مساله در شرايط جنگي و بحران‌هاي امنيتي چند برابر خواهد شد. در چنين شرايطي، تصميم‌گيري سريع، فرماندهي روشن و اجراي بدون تاخير مصوبات اهميت حياتي پيدا مي‌كند. مركز پژوهش‌ها بر همين اساس تاكيد دارد كه سازوكار هماهنگي ميان نهادهاي فضاي مجازي بايد براي شرايط بحراني نيز از قبل پيش‌بيني شده باشد. پيشنهاد اين مركز آن است كه در قوانين و مقررات تصريح شود در شرايط جنگي، شوراي هماهنگ‌كننده دولت در فضاي مجازي موظف باشد با هماهنگي كامل با مركز ملي فضاي مجازي، اجراي مصوبات شوراي عالي فضاي مجازي را بدون تاخير دنبال و تضمين كند. هدف از چنين سازوكاري، جلوگيري از وضعيتي است كه تصميمات در سطح كلان اتخاذ شوند، اما دستگاه‌هاي اجرايي به دليل اختلاف، تاخير يا نبود فرماندهي مشخص، اجراي آنها را به تعويق بيندازند. گزارش مركز پژوهش‌ها در همين زمينه يك ضعف اساسي را برجسته مي‌كند: در هماهنگي عمودي و اداري، چه در شرايط عادي و چه در وضعيت‌هاي بحراني، همكاري ميان شوراهاي سياستگذار و نهادهاي اجرايي در سطح مطلوب قرار ندارد. مهم‌تر اينكه اين هماهنگي در بسياري از موارد تابع رويكرد و اراده مقامات كليدي است. بنابراين اگر ميان رييس‌جمهور، وزير ارتباطات و نهادهاي سياستگذار هماهنگي وجود داشته باشد، امكان حركت منسجم دستگاه‌ها افزايش مي‌يابد؛ اما چنين هماهنگي‌اي هنوز به يك قاعده نهادي مستقل از افراد تبديل نشده است.
اختلاف شوراهاي همسطح چگونه حل شود؟
مساله ديگري كه مركز پژوهش‌ها به آن پرداخته، همپوشاني احتمالي ميان شوراهاي عالي موجود است. شوراي عالي فضاي مجازي در كنار شوراهايي مانند شوراي عالي انقلاب فرهنگي و شوراي عالي امنيت ملي قرار دارد و ممكن است در برخي موضوعات، مرز مسووليت‌ها يا صلاحيت‌هاي آنها به يكديگر نزديك شود. اين گزارش پيشنهاد مي‌كند در شرايط عادي، اگر ميان شوراهاي همسطح اختلافي درباره صلاحيت يا تصميم‌گيري شكل گرفت، مجمع تشخيص مصلحت نظام مرجع حل اختلاف و تشخيص صلاحيت باشد. در شرايط امنيتي و جنگي اما مدل پيشنهادي متفاوت است. مركز پژوهش‌ها معتقد است در اين وضعيت، سياستگذاري و تصميم‌گيري راهبردي بايد به‌صورت متمركز در شوراي عالي امنيت ملي انجام شود. البته شوراي عالي امنيت ملي مي‌تواند در صورت صلاحديد، تمام يا بخشي از اختيارات خود را در حوزه‌هاي مشخص به شوراهاي عالي همتراز، از جمله شوراي عالي فضاي مجازي يا شوراي عالي انقلاب فرهنگي واگذار كند. اين پيشنهاد در واقع تلاش مي‌كند براي شرايطي كه چند نهاد عالي ممكن است همزمان درباره يك موضوع تصميم‌گير باشند، سلسله‌مراتب مشخصي ايجاد كند؛ موضوعي كه در شرايط بحراني اهميت بيشتري پيدا مي‌كند.
نظارت بر مصوبات؛ حلقه مفقوده حكمراني
مركز پژوهش‌ها در بخش ديگري از گزارش، به يكي از خلأهاي مهم ساختار حكمراني فضاي مجازي يعني نظارت بر عملكرد شوراي عالي و مركز ملي فضاي مجازي پرداخته است. بر اساس اين گزارش، اگرچه در حكم رهبري درباره شوراي عالي فضاي مجازي بر ترتيب آثار قانوني بر مصوبات شورا تاكيد شده، اما اين موضوع الزاما به معناي قانونگذاري رسمي نيست. مصوبات شورا نيز مي‌توانند طيف متنوعي از سياست‌هاي كلي تا مقررات و تصميمات اجرايي را دربر بگيرند. در كنار اين مساله، نحوه انتشار مصوبات نيز از نگاه مركز پژوهش‌ها نيازمند بازنگري است. منتشر نشدن كامل و عمومي مصوبات، به‌خصوص تصميماتي كه مي‌توانند بر حقوق شهروندان اثر بگذارند، با اصول شفافيت و حقوق عمومي سازگار نيست. راهكار پيشنهادي گزارش، ايجاد سازوكاري براي پاسخگويي نهادي، انتشار طبقه‌بندي‌شده مصوبات و راه‌اندازي سامانه‌اي براي رصد اجراي آنها در دستگاه‌هاي مسوول است. چنين سامانه‌اي مي‌تواند مشخص كند هر مصوبه به كدام دستگاه ابلاغ شده، مسوول اجراي آن چه نهادي است، چه زماني براي اجرا تعيين شده و در نهايت وضعيت اجراي آن چگونه است.
براي ترك فعل دستگاه‌ها ضمانت اجرايي لازم است
يكي ديگر از مسائل مورد اشاره، ضعف ضمانت اجراي مصوبات شوراي عالي فضاي مجازي است. از نگاه مركز پژوهش‌ها، اگر دستگاهي در اجراي مصوبات شورا تعلل كند، مرتكب ترك فعل شود يا اساسا از اجراي تصميمي خودداري كند، بايد سازوكار مشخصي براي پيگيري حقوقي آن وجود داشته باشد. هرچند دستورالعمل‌هاي موجود درباره مقابله با ترك وظايف قانوني مديران و كاركنان، چارچوبي كلي براي برخورد با اهمال و ترك فعل ايجاد كرده‌اند، اما اين سازوكار به‌طور مشخص براي مصوبات شوراي عالي فضاي مجازي طراحي نشده است. مركز پژوهش‌ها در همين راستا پيشنهاد كرده قوه قضاييه با همكاري مجلس و سازمان بازرسي كل كشور، دامنه اين سازوكار را در حوزه فضاي مجازي توسعه دهند و در صورت نياز، قانون مشخصي براي ايجاد ضمانت‌هاي اجرايي قضايي و برطرف كردن خلأهاي موجود تدوين شود.
حكمراني فضاي مجازي
فقط مساله داخلي نيست
در اين گزارش، هماهنگي در حكمراني فضاي مجازي صرفا به روابط ميان نهادهاي داخلي محدود نشده است. مركز پژوهش‌ها توسعه «ديپلماسي سايبري» را نيز يكي از الزامات اين حوزه مي‌داند. بر اين اساس، وزارت ارتباطات بايد ساختاري مشخص براي پيگيري مستمر تعاملات و پيمان‌هاي سايبري ايجاد كند. اين ساختار نيز بايد با مركز ملي فضاي مجازي، وزارت امور خارجه و نهادهاي امنيتي و دفاعي در ارتباط باشد. اهميت اين موضوع از آنجا ناشي مي‌شود كه فضاي مجازي ديگر صرفا حوزه‌اي فني و ارتباطي نيست و بخش قابل‌توجهي از تعاملات اقتصادي، امنيتي، سياسي و حتي ديپلماتيك كشورها در اين فضا انجام مي‌شود.
راه‌حل، ساختن يك شوراي ديگر نيست
با وجود پيشنهاد ايجاد يك نهاد هماهنگ‌كننده، مركز پژوهش‌ها همزمان نسبت به گسترش نهادسازي هشدار داده است. از نگاه اين مركز، ايجاد ستاد، شورا يا واحدهاي سازماني جديد بدون توجه به ساختارهاي موجود مي‌تواند به جاي حل مساله، بر تعداد مراكز تصميم‌گيري بيفزايد. بنابراين اگر قرار باشد نهاد جديدي شكل بگيرد، ماموريت آن بايد مشخصا هماهنگ‌سازي باشد و ايجاد آن نيز با هدف ادغام يا ساماندهي ساختارهاي موازي موجود انجام شود، نه اينكه يك لايه جديد به ساختار فعلي اضافه كند. در نهايت، گزارش مركز پژوهش‌ها يك مساله ديگر را نيز مورد توجه قرار داده است: توسعه فضاي مجازي در ايران در سال‌هاي گذشته بيشتر بر زيرساخت‌هاي فني، تجهيزات و پهناي باند متمركز بوده و در مقابل، حوزه‌هايي مانند توليد محتوا، توسعه خدمات بومي و فرهنگ‌سازي سهم كمتري در اين مسير داشته‌اند. از نگاه اين مركز، نتيجه چنين رويكردي توسعه‌اي نامتوازن بوده است. بنابراين توسعه زيرساخت‌هاي فني بايد همزمان با تدوين قواعد روشن براي حوزه محتوا و خدمات دنبال شود تا ميان ظرفيت‌هاي فني شبكه و نيازهاي واقعي فضاي مجازي فاصله ايجاد نشود. در مجموع، گزارش مركز پژوهش‌ها مساله حكمراني فضاي مجازي را بيش از آنكه كمبود نهاد يا نبود سياست بداند، مساله هماهنگي، تقسيم كار، پاسخگويي و ضمانت اجرا معرفي مي‌كند. ساختار موجود شوراها و دستگاه‌ها، اگر بدون تعيين دقيق مرز مسووليت‌ها و سازوكار اجراي تصميمات ادامه پيدا كند، در شرايط عادي مي‌تواند موجب كندي و موازي‌كاري شود و در شرايط جنگي نيز به يك نقطه آسيب‌پذير تبديل شود. پيشنهاد اصلي گزارش نيز ايجاد يك ساختار پايدار براي هماهنگي است؛ ساختاري كه اجراي سياست‌هاي كلان را از وابستگي به اراده مقطعي افراد خارج كند و ميان نهاد سياستگذار، دولت و دستگاه‌هاي اجرايي يك رابطه روشن و قابل سنجش ايجاد كند. در غير اين صورت، حتي تعدد قوانين، شوراها و نهادهاي مسوول نيز لزوما به معناي حكمراني منسجم‌تر در فضاي مجازي نخواهد بود.
