سازمان همكاري شانگهاي؛ از «پشتوانه امنيتي» تا «توازن چندجانبه»
رييس‌جمهور ايران دوشنبه هفته جاري براي شركت در اجلاس شانگهاي راهي بيشكك مي‌شود.
رييس‌جمهور ايران دوشنبه هفته جاري براي شركت در اجلاس شانگهاي راهي بيشكك مي‌شود. بيست وپنجمين سالگرد تاسيس سازمان همكاري شانگهاي در بيشكك پايتخت قرقيزستان در شرايطي برگزار مي‌شود كه اين سازمان بار ديگر در ادبيات رسمي، به عنوان يكي از «پشتوانه‌هاي امنيتي» آسياي مركزي معرفي شده است. اما براي سنجش اين ادعا بايد ميان دو مفهوم متفاوت تفكيك كرد: «كاركرد امنيتي» و «تضمين امنيتي». سازمان همكاري شانگهاي بي‌ترديد يك نهاد مهم امنيتي - سياسي در اوراسياست؛ اما آيا يك پيمان دفاع جمعي نيز هست؟ پاسخ منفي است. اهميت واقعي شانگهاي را نه در تصوير يك «ناتوي شرقي» بلكه در توانايي آن براي مديريت همزيستي قدرت‌هايي با منافع مشترك و در عين حال متعارض بايد جست‌وجو كرد. اين سازمان، بيش از آنكه امنيت را تضمين كند، بخشي از معماري نوظهور توازن در اوراسياست.
امنيت؛ همكاري بدون تعهد دفاع جمعي: منشور سازمان همكاري شانگهاي بر همكاري در حوزه‌هاي سياسي، امنيتي، اقتصادي و فرهنگي تاكيد دارد، اما برخلاف ناتو يا سازمان پيمان امنيت جمعي، تعهدي براي دفاع نظامي از يك عضو در صورت تجاوز خارجي ايجاد نمي‌كند. از اين‌رو، اطلاق عنوان «اتحاد نظامي» به آن از نظر حقوقي و نهادي دقيق نيست؛ گرچه، تقليل نقش امنيتي سازمان نيز خطاست. «ساختار منطقه‌اي مبارزه با تروريسم» يا RATS در تاشكند، سازوكاري براي تبادل اطلاعات، هماهنگي نهادهاي امنيتي و مقابله با تروريسم، افراط‌گرايي و جدايي‌طلبي فراهم كرده است. رزمايش‌هاي مشترك و همكاري‌هاي انتظامي و اطلاعاتي نيز بخشي از ظرفيت امنيتي سازمان را تشكيل مي‌دهند. تفاوت اساسي در اينجاست: شانگهاي امنيت را هماهنگ مي‌كند، اما آن را تضمين نمي‌سازد. بحران قزاقستان در ژانويه ۲۰۲۲ اين تمايز را آشكار كرد. در آن بحران، نيروي خارجي اعزام شده به درخواست دولت قزاقستان از سوي سازمان پيمان امنيت جمعي بود، نه سازمان همكاري شانگهاي. در مناقشه‌هاي مرزي قرقيزستان و تاجيكستان نيز سازمان نتوانست به سازوكاري تعيين‌كننده براي حل اختلاف تبديل شود. ازاين‌رو، تجربه عملي نشان مي‌دهد كه ظرفيت امنيتي شانگهاي عمدتا در پيشگيري، تبادل اطلاعات، هماهنگي و گفت‌وگو است، نه در مداخله نظامي يا حل الزام‌آور منازعات.
اوكراين؛ آزمون جديد براي موازنه اوراسيا: جنگ روسيه و اوكراين از فوريه ۲۰۲۲ معادلات ژئوپليتيكي اوراسيا را دگرگون كرد. تحريم‌هاي گسترده غرب عليه روسيه، تغيير مسيرهاي تجارت و حمل‌ونقل، افزايش اهميت چين در اقتصاد روسيه و تلاش كشورهاي آسياي مركزي براي كاهش آسيب‌پذيري در برابر تحولات روسيه، محيط راهبردي سازمان را تغيير داده است. اين جنگ يك پارادوكس مهم ايجاد كرده است: از يك سو، فشار غرب بر روسيه و چين مي‌تواند انگيزه همكاري اعضاي شانگهاي را افزايش دهد؛ از سوي ديگر، كشورهاي آسياي مركزي نمي‌خواهند رقابت قدرت‌هاي بزرگ، استقلال تصميم‌گيري آنها را محدود كند.در نتيجه، جنگ اوكراين لزوما سازمان همكاري شانگهاي را به يك بلوك ضدغربي تبديل نكرده است، بلكه اهميت سياست موازنه‌گري و چندبرداري كشورهاي آسياي مركزي را افزايش داده است.اين نكته براي فهم جايگاه ايران نيز اهميت دارد. تهران مي‌تواند از ظرفيت شانگهاي براي توسعه ارتباطات اقتصادي، ترانزيتي و انرژي بهره گيرد، اما تبديل عضويت در اين سازمان به جايگزين همه مسيرهاي ديپلماتيك و اقتصادي ديگر، با منطق چندجانبه‌گرايي آسياي مركزي سازگار نيست.
اقتصاد؛ ظرفيت عظيم، نهادسازي محدود: سازمان همكاري شانگهاي با عضويت ده كشور اصلي، به يكي از بزرگ‌ترين چارچوب‌هاي چندجانبه از نظر جمعيت، وسعت جغرافيايي و وزن اقتصادي تبديل شده است؛ اما اين ظرفيت الزاما به معناي شكل‌گيري يك بازار يا نظام مالي يكپارچه نيست.ايده ايجاد بانك توسعه، صندوق‌هاي مالي مشترك و افزايش استفاده از ارزهاي ملي سال‌هاست مطرح است. بااين‌حال، تفاوت ساختار اقتصادي اعضا، محدوديت تبديل‌پذيري برخي ارزها، نوسانات ارزي
ضعف زيرساخت‌هاي مالي مشترك و ريسك تحريم‌هاي ثانويه، مسير ايجاد يك معماري مالي مستقل را دشوار كرده است.بنابراين، بايد ميان «كاهش تدريجي وابستگي به دلار» و «ايجاد يك نظام مالي پسادلار» تمايز گذاشت. آنچه در عمل در حال شكل‌گيري است، بيشتر تنوع‌بخشي به ابزارهاي پرداخت و افزايش استفاده از ارزهاي ملي در مبادلات دوجانبه است.در اين ميان، مزيت اصلي شانگهاي شايد نه ايجاد يك ارز مشترك، بلكه ايجاد شبكه‌اي از مسيرهاي تجارت، انرژي، حمل‌ونقل و پرداخت باشد كه وابستگي اعضا به يك كانال واحد را كاهش بدهد.
آب و اقليم؛ امنيتي كه هنوز امنيتي تلقي نمي‌شود: يكي از خلأهاي مهم در تحليل امنيت آسياي مركزي، كم‌توجهي به مساله آب است.رقابت ميان كشورهاي بالادست و پايين‌دست بر سر منابع آب، سدسازي، كشاورزي و توليد برق، با تغييرات اقليمي و بي‌ثباتي منابع آبي تشديد مي‌شود. اين مساله در آينده مي‌تواند از يك موضوع محيط‌زيستي به يك مساله امنيت ملي و حتي امنيت منطقه‌اي تبديل شود.سازمان همكاري شانگهاي اگر بخواهد نقش خود را در معماري امنيتي آسياي مركزي ارتقا دهد، ناگزير است امنيت را از معناي سنتي نظامي آن فراتر برده و امنيت آب، غذا، انرژي، اقليم و مهاجرت را نيز در دستور كار قرار دهد.اين حوزه حتي مي‌تواند يكي از معدود عرصه‌هايي باشد كه در آن منافع مشترك اعضا بر رقابت‌هاي ژئوپليتيكي غلبه كند.
افغانستان؛ حلقه اتصال تهديدهاي فرامرزي: افغانستان همچنان يكي از جدي‌ترين آزمون‌هاي امنيتي سازمان است. داعش خراسان، قاچاق موادمخدر، تروريسم فرامرزي، كنترل مرزها و نگراني از نفوذ افراط‌گرايي به آسياي مركزي، تهديدهايي هستند كه هيچ كشور منطقه‌اي به‌تنهايي قادر به مديريت كامل آنها نيست.با اين حال، اعضاي سازمان درباره نحوه تعامل با طالبان ديدگاه واحدي ندارند. چين و روسيه رويكردي عمل‌گرايانه‌تر را دنبال كرده‌اند، در حالي كه برخي كشورهاي آسياي مركزي نگراني‌هاي امنيتي بيشتري دارند.شانگهاي در افغانستان مي‌تواند نقش مهمي در هماهنگي اطلاعاتي، كنترل مرزي، مبارزه با قاچاق و گفت‌وگوي منطقه‌اي ايفا كند؛ اما تا زماني كه اعضا بر سر يك راهبرد مشترك توافق نكنند، ظرفيت آن محدود باقي خواهد ماند.
آسياي مركزي؛ هنر موازنه ميان قدرت‌ها: براي فهم جايگاه واقعي سازمان همكاري شانگهاي، بايد رفتار خود كشورهاي آسياي مركزي را مطالعه كرد. اين كشورها نه به‌طور كامل در مدار روسيه قرار دارند و نه روابط خود با چين، غرب، تركيه و ديگر قدرت‌ها را به يك محور محدود كرده‌اند.عضويت يا همكاري آنها در سازمان همكاري شانگهاي، سازمان پيمان امنيت جمعي، اتحاديه اقتصادي اوراسيا، ابتكار كمربند و جاده، قالب C5+1، سازمان كشورهاي ترك و ديگر سازوكارها، بخشي از يك راهبرد واحد است: تنوع‌بخشي به شركا براي حفظ استقلال راهبردي.اين همان نقطه‌اي است كه مفهوم «توازن چندجانبه» معنا پيدا مي‌كند.كشورهاي آسياي مركزي تلاش مي‌كنند از رقابت چين، روسيه، امريكا، اروپا، تركيه و ديگر بازيگران براي تامين سرمايه، توسعه زيرساخت، گسترش بازار و افزايش قدرت چانه‌زني خود استفاده كنند.از اين‌رو، شانگهاي براي اين كشورها «خانه» نيست؛ يكي از اتاق‌هاي مهم سياست خارجي آنهاست.
شركاي گفت‌وگو؛ گسترش نفوذ بدون گسترش تعهد: گسترش شبكه شركاي گفت‌وگو و ناظران نيز نشان مي‌دهد كه سازمان در حال تبديل شدن به بستري وسيع‌تر براي ديپلماسي چندجانبه است. حضور كشورهايي مانند تركيه، عربستان سعودي، مصر و قطر در اين شبكه، وزن ژئوپليتيكي سازمان را از آسياي مركزي فراتر مي‌برد.اما افزايش اعضا و شركا يك شمشير دولبه است. هرچه دامنه جغرافيايي و موضوعي سازمان گسترده‌تر شود، ظرفيت آن براي شكل‌دهي به موضع مشترك ممكن است كاهش يابد.به بيان ديگر، گسترش شانگهاي الزاما به معناي تعميق شانگهاي نيست.چالش آينده آن است كه ميان «گستره» و «كارآمدي» تعادل ايجاد شود. يكي از شاخص‌هاي مهم بلوغ نهادي سازمان، فاصله ميان تصميم‌هاي اعلام شده و نتايج عملي است. بيانيه‌هاي متعدد درباره همكاري اقتصادي، مبارزه با تروريسم، انرژي، حمل‌ونقل و امنيت منطقه‌اي زماني اهميت راهبردي پيدا مي‌كنند كه با بودجه، جدول زماني، نهاد مسوول و شاخص ارزيابي همراه شوند.از اين منظر، نشست‌هاي سران نبايد صرفا با تعداد توافق‌ها و بيانيه‌ها سنجيده شوند، بلكه بايد پرسيد: چه مقدار از تصميم‌هاي قبلي اجرا شده است؟اين پرسش ساده مي‌تواند معيار مهم‌تري براي سنجش كارآمدي سازمان نسبت به حجم ادبيات سياسي نشست‌ها باشد. اگر سازمان همكاري شانگهاي بخواهد از يك سكوي هماهنگي سياسي به نهادي موثرتر در معماري منطقه‌اي تبديل شود، دست‌كم پنج اصلاح ضروري به نظر مي‌رسد:
نخست، تقويت RATS همراه با استانداردهاي روشن براي تبادل اطلاعات و سازوكارهاي نظارت و پاسخگويي.
دوم، ايجاد سازوكار ميانجيگري و پيشگيري از منازعه براي اختلافات ميان اعضا، به‌ويژه در مسائل مرزي، آبي و امنيتي.
سوم، توسعه همكاري در حوزه‌هاي جديد امنيتي؛ از امنيت سايبري و انرژي تا آب، اقليم، غذا و زنجيره‌هاي تامين.
چهارم، حركت از شعار دلارزدايي به سمت زيرساخت‌هاي واقعي پرداخت، بيمه، حمل‌ونقل و تامين مالي تجارت.
و پنجم، ايجاد حداقلي از استانداردهاي حقوقي و شفافيت در همكاري‌هاي امنيتي تا مبارزه با تهديدهاي فرامرزي بهانه‌اي براي تضعيف حقوق بنيادين شهروندان نشود.
