بازخواني پرونده ارز ترجيحي
در روزهايي كه تورم و افزايش هزينههاي زندگي بار ديگر به يكي از اصليترين دغدغههاي اقتصادي خانوارها تبديل شده، بحث درباره ارز ترجيحي نيز دوباره به فضاي اقتصادي كشور بازگشته است.
در روزهايي كه تورم و افزايش هزينههاي زندگي بار ديگر به يكي از اصليترين دغدغههاي اقتصادي خانوارها تبديل شده، بحث درباره ارز ترجيحي نيز دوباره به فضاي اقتصادي كشور بازگشته است. گروهي از منتقدان سياست ارزي دولت، با اشاره به افزايش قيمت كالاهاي اساسي، حذف ارز ترجيحي را يكي از عوامل تشديد فشار معيشتي ميدانند و معتقدند ادامه تخصيص ارز با نرخ ترجيحي ميتوانست بخشي از اين فشار را كنترل كند. در مقابل، بخش ديگري از كارشناسان و سياستگذاران اقتصادي همچنان بر اين باورند كه ادامه ارز ترجيحي با توجه به تجربه سالهاي گذشته، منابع محدود ارزي و مشكلات ناشي از چندنرخي بودن ارز امكانپذير نبود و اصلاح اين سازوكار، دير يا زود بايد در اقتصاد ايران اتفاق ميافتاد. بحث درباره ارز ترجيحي البته موضوع تازهاي نيست. در سالهاي گذشته نيز هر بار كه نرخ تورم افزايش پيدا كرده يا قيمت كالاهاي اساسي با جهش مواجه شده، اين پرسش مطرح شده كه آيا سياست حذف ارز ترجيحي تصميم درستي بوده است يا خير. با اين حال، بررسي اين موضوع نيازمند تفكيك دو مساله است؛ يكي اصل تخصيص ارز با نرخ ترجيحي و ديگري نحوه اجراي سياست حمايتي پس از حذف آن. ارز ترجيحي در اقتصاد ايران با هدف كنترل قيمت كالاهاي اساسي و حمايت از مصرفكننده شكل گرفت. دولت با اختصاص ارز ارزانتر به واردات برخي كالاها تلاش ميكرد هزينه واردات و در نتيجه قيمت نهايي كالا براي مصرفكننده كاهش پيدا كند. در ظاهر، اين سازوكار قرار بود فاصله ميان قيمت جهاني و قدرت خريد خانوار ايراني را جبران كند. اما تجربه چند سال اجراي آن نشان داد كه ميان ارز ارزان تخصيصيافته در ابتداي زنجيره و قيمتي كه مصرفكننده در انتهاي زنجيره پرداخت ميكند، هميشه رابطه مستقيمي وجود ندارد. مهمترين مساله ارز ترجيحي، فاصله ميان نرخ اين ارز و نرخ ارز در بازار بود. هرچه اين فاصله بيشتر ميشد، ارزش اقتصادي دسترسي به ارز ترجيحي نيز افزايش پيدا ميكرد. در نتيجه، تخصيص ارز به يك موضوع مهم در فرآيند تجارت تبديل شد و دسترسي به ارز ارزان، خود يك امتياز اقتصادي محسوب ميشد. در چنين شرايطي، سياستي كه هدف اوليه آن حمايت از مصرفكننده بود، با مساله رانت در نقطه تخصيص منابع مواجه شد. مشكل ديگر، دشواري رديابي يارانه در طول زنجيره بود. دولت ارز را با نرخ پايينتر در اختيار واردكننده قرار ميداد، اما تضمين اينكه تمام اين مابهالتفاوت در نهايت به كاهش قيمت براي مصرفكننده تبديل شود، ساده نبود. از واردات تا توليد، توزيع و خردهفروشي، حلقههاي متعددي وجود داشتند كه هر كدام ميتوانستند بخشي از اين تفاوت قيمت را جذب كنند. به همين دليل، در سالهاي اجراي ارز ترجيحي نيز اين پرسش همواره مطرح بود كه چه ميزان از منابعي كه دولت براي حمايت از كالاهاي اساسي هزينه ميكند، واقعا به مصرفكننده نهايي ميرسد. تجربه ارز ۴۲۰۰ توماني نيز همين مساله را به شكل جديتري وارد ادبيات اقتصادي كشور كرد. با وجود حجم بالاي منابعي كه براي واردات كالاهاي اساسي اختصاص يافت، قيمت بسياري از كالاهاي مشمول اين سياست در بازار ثابت نماند. همزمان، فاصله نرخ رسمي و آزاد ارز افزايش پيدا كرد و انتقادها نسبت به رانت ايجادشده در فرآيند تخصيص ارز شدت گرفت. در نهايت، سياست تخصيص ارز ۴۲۰۰ توماني در سال ۱۴۰۱ متوقف شد و دولت تلاش كرد منابع حاصل از اين اصلاح را از طريق سياستهاي حمايتي ديگري به خانوارها منتقل كند. حذف ارز ترجيحي اما بدون هزينه نبود. افزايش قيمت برخي كالاهاي اساسي پس از اجراي اين سياست، يكي از مهمترين پيامدهاي كوتاهمدت آن بود و فشار قابل توجهي بر سبد مصرفي خانوارها ايجاد كرد. همين تجربه اكنون يكي از مهمترين استدلالهاي منتقدان سياست حذف ارز ترجيحي است. آنها معتقدند در اقتصادي كه خانوارها با تورم مزمن مواجهند، افزايش قيمت كالاهاي ضروري ميتواند فشار بيشتري بر دهكهاي پايين وارد كند. با اين حال، افزايش قيمت پس از حذف ارز ترجيحي لزوما به معناي آن نيست كه ادامه ارز ترجيحي ميتوانست مساله را حل كند. بخشي از افزايش قيمت ناشي از آن بود كه قيمت واقعي ارز و هزينه واردات، پيش از اين در قالب نرخ ترجيحي به شكل مصنوعي پايين نگه داشته ميشد. حذف اين نرخ به معناي آشكار شدن بخشي از هزينهاي بود كه پيش از آن در بودجه دولت و منابع ارزي پنهان ميشد. در كنار اين مساله، اقتصاد ايران در سالهاي اخير با مجموعهاي از عوامل تورمزا مواجه بوده است؛ از نوسانات نرخ ارز و كسري بودجه گرفته تا رشد هزينههاي توليد، تحريمها و محدوديتهاي تجارت خارجي. به همين دليل، نسبت دادن تمام افزايش قيمت كالاهاي اساسي به حذف ارز ترجيحي، تصوير كاملي از تحولات قيمتها ارايه نميدهد. همانطور كه بازگشت به ارز ترجيحي نيز لزوما به معناي بازگشت قيمتها به سطح پيش از حذف نخواهد بود. در واقع، اختلاف اصلي امروز بيشتر بر سر نحوه حمايت از مصرفكننده پس از حذف ارز ترجيحي است. اگر قرار باشد دولت همچنان بخشي از هزينه كالاهاي اساسي را به عنوان سياست حمايتي پرداخت كند، اين سوال مطرح است كه اين حمايت بايد در كدام نقطه از زنجيره انجام شود. تجربه ارز ترجيحي نشان داده است كه پرداخت يارانه در ابتداي زنجيره، يعني به واردكننده يا تامينكننده، الزاما به همان ميزان به مصرفكننده نهايي منتقل نميشود. به همين دليل، سياستگذاران در سالهاي اخير به سمت انتقال مستقيمتر حمايت به خانوار حركت كردهاند. كالابرگ يكي از ابزارهايي است كه براي همين هدف طراحي شده است. منطق آن اين است كه به جاي ارزان نگه داشتن يك نهاده يا كالاي وارداتي از طريق نرخ ارز، قدرت خريد مشخصي در اختيار خانوار قرار گيرد تا حمايت دولت در نقطه مصرف قابل مشاهده باشد. اين مدل البته در اجرا با چالشهايي مواجه شده است. مهمترين بحث در شرايط فعلي، فاصله ميان اعتبار كالابرگ و هزينه واقعي سبد كالاهاي اساسي است. با افزايش قيمتها، مبلغي كه در يك مقطع ميتوانست بخش قابل توجهي از هزينه خانوار را پوشش دهد، ممكن است در مقطع ديگري اثرگذاري كمتري داشته باشد. اين مساله باعث شده بخشي از نقدهاي موجود متوجه خود سياست كالابرگ شود. با اين حال، ناكافي بودن ميزان حمايت با اصل انتقال يارانه به مصرفكننده تفاوت دارد. اگر اعتبار كالابرگ متناسب با تورم و تغيير هزينه سبد مصرفي افزايش پيدا نكند، طبيعي است كه اثرگذاري آن كاهش پيدا كند. مسالهاي كه در اينجا وجود دارد بيشتر به اندازه، سازوكار و استمرار حمايت مربوط ميشود تا اينكه اصل حمايت مستقيم از خانوار را زير سوال ببرد. كامران ندري، تحليلگر اقتصادي و استاد دانشگاه در گفتوگو با خبرنگار اقتصادي ایرنا، درباره سياست حذف ارز ترجيحي و تكنرخي شدن ارز اظهار داشت: مساله اصلي فقط اين نبود كه دولت بخواهد شكاف ميان نرخهاي رسمي و آزاد را كاهش دهد، بلكه واقعيت اين بود كه دولت ديگر منابع ارزي كافي براي تخصيص ارز ۲۸ هزار و ۵۰۰ توماني در اختيار نداشت. دولت ناچار بود ارز مورد نياز را با نرخهاي بسيار بالاتر از بازار تهيه و سپس با قيمت ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان در اختيار واردكنندگان كالاهاي اساسي قرار دهد كه اين موضوع بار مالي بسيار سنگيني را به بودجه تحميل ميكرد. ندري ادامه داد: به دولت توصيه شده بود كه نرخ ارز ترجيحي را به صورت تدريجي افزايش دهد، اما حتي اجراي اين پيشنهاد نيز به دليل محدوديت منابع ارزي امكانپذير نبود، زيرا دولت همچنان بايد ارز را با قيمتهاي بالا خريداري و با نرخ پايين عرضه ميكرد كه به معناي تحمل زيان قابل توجه در هر دلار بود. وي تاكيد كرد: با در نظر گرفتن حجم حدود ۱۴ ميليارد دلار ارز تخصيصي براي كالاهاي اساسي، مشخص است كه ادامه اين سياست امكانپذير نبود. بنابراين حذف ارز ۲۸ هزار و ۵۰۰ توماني بيش از آنكه يك برنامه اصلاحي براي كاهش فاصله نرخهاي ارز باشد، ناشي از اجبار و محدوديت منابع ارزي دولت بود. ندري درباره عملكرد دولت چهاردهم در مديريت بحرانهاي اقتصادي نيز گفت: اقتصاد ايران سالهاست كه درگير بحرانهاي مختلف است و در دولت چهاردهم نيز جنگ به اين مشكلات اضافه شده است. هرچند در حال حاضر كمبود گسترده كالاهاي اساسي در كشور وجود ندارد، اما اين به معناي موفقيت كامل در مديريت بازار و تورم نيست، زيرا اين كالاها با قيمتهاي بسيار بالا به دست مصرفكنندگان ميرسند و خانوارهاي كمدرآمد براي تامين نيازهاي اوليه خود با فشار اقتصادي سنگيني مواجه هستند. اين تحليلگر اقتصادي با مقايسه وضعيت ايران با كشورهاي درگير جنگ اظهار داشت: عملكرد اقتصاد ايران در مقايسه با كشورهايي مانند روسيه و اوكراين ضعيفتر بوده است. البته روسيه از درآمدهاي قابل توجه نفتي و اوكراين از كمكهاي گسترده خارجي بهرهمند بودهاند. وي تاكيد كرد: مشكلات موجود را نبايد صرفا به دولت چهاردهم نسبت داد، زيرا اين مسائل ريشه در ساختار حكمراني و نظام مديريتي كشور دارد. به اعتقاد من، ضعف مديريت در دولتهاي مختلف از گذشته وجود داشته و مانع دستيابي به عملكرد مطلوب در مديريت اقتصاد شده است. اين تحليلگر اقتصادي درباره ابزارهاي دولت براي كنترل پايه پولي و مهار رشد نقدينگي اظهار داشت: اگر اين ابزارها موفق بودند، امروز با تورمهاي بسيار بالا مواجه نبوديم. بر اساس آمارهاي منتشر شده، نرخ تورم نقطه به نقطه به حدود ۸۴ درصد رسيده و اگر سياستهاي پولي نتيجهبخش بود، چنين سطحي از تورم شكل نميگرفت.
وي افزود: البته در همه كشورهايي كه درگير جنگ ميشوند، افزايش تورم تا حدودي طبيعي است، براي نمونه در جنگ روسيه و اوكراين نيز تورم در اين كشورها افزايش يافت. ندري با تاكيد بر اينكه اقتصاد ايران پيش از جنگ نيز با مشكل مزمن تورم روبهرو بود و بانك مركزي در كنترل آن موفق عمل نكرده بود، اظهار داشت: مهمترين سياستي كه بانك مركزي طي اين مدت به كار گرفته، سياست كنترل مقداري ترازنامه بانكها بوده به اين معنا كه سقفي براي اعطاي تسهيلات و رشد اعتبارات بانكها تعيين شده است. اين استاد دانشگاه با اشاره به اينكه هم نرخ رشد نقدينگي و هم نرخ تورم همچنان در سطوح بالايي قرار دارند، افزود: پيش از جنگ نيز سياستهاي پولي نتوانسته بود تورم را مهار كند و طبيعي است كه در شرايط سختتر پس از جنگ نيز انتظار عملكرد بهتري وجود نداشته باشد. ندري درباره افزايش ميانگين تورم در دولت چهاردهم نسبت به دولتهاي گذشته گفت: در دولتهاي پيشين، ميانگين تورم معمولا در محدوده ۳۰ تا ۳۵ درصد قرار داشت، اما در دولت چهاردهم ميانگين تورم به بيش از ۵۰ درصد رسيده است كه نشاندهنده تشديد فشارهاي تورمي در اقتصاد است. ندري با تاكيد بر استقلال بانك مركزي و تفكيك سياستهاي پولي و مالي در دولت براي مهار تورم گفت: در شرايط فعلي، استقلال واقعي بانك مركزي در نظام حقوقي كشور وجود ندارد؛ مفهوم استقلال بانك مركزي اين است كه تصميمگيران اصلي اين نهاد بتوانند بدون ملاحظات سياسي، نگراني از بركناري يا فشارهاي بيروني، درباره سياستهاي پولي تصميمگيري كنند و دولت نيز سلطهاي بر تصميمات بانك مركزي نداشته باشد. وي افزود: قانون جديد بانك مركزي چنين استقلالي را براي اين نهاد به رسميت نميشناسد. رييسجمهور پس از آغاز به كار ميتواند رييس كل بانك مركزي را تغيير دهد و هر زمان نيز از عملكرد وي رضايت نداشته باشد، اين اختيار قانوني را دارد كه رييس كل را بركنار كند. با تغيير رييس كل نيز ساير اركان مديريتي بانك مركزي به راحتي قابل تغيير هستند؛ بنابراين از منظر قانوني، بانك مركزي ايران مستقل نيست. ندري ادامه داد: ممكن است رييس كل بانك مركزي به واسطه نفوذ يا جايگاه شخصي خود در دولت بتواند در برخي موارد در برابر خواستههاي دولت مقاومت كند، اما در شرايط فعلي كه كشور با مشكلاتي چون جنگ، تحريم، محاصره دريايي و اختلال در تجارت خارجي مواجه است، بانك مركزي نميتواند سختگيري زيادي در اجراي سياستهاي پولي داشته باشد. وي با اشاره به شرايط اقتصادي كشور گفت: وقوع جنگ، افزايش هزينههاي دولت، تشديد كسري بودجه و كاهش شديد درآمدهاي نفتي، فشار مضاعفي بر منابع مالي دولت وارد كرده و در چنين شرايطي بانك مركزي ناگزير است با برخي خواستهها و سياستهاي دولت همراهي كند. بازگشت بحث ارز ترجيحي در شرايط تورمي فعلي را ميتوان از اين زاويه نيز بررسي كرد. فشار معيشتي موجود واقعي است و نميتوان آن را ناديده گرفت؛ اما پاسخ به اين فشار الزاما بازگشت به سياستي نيست كه پيش از اين نيز با مشكلات ساختاري مواجه بوده است. آنچه در تجربه ارز ترجيحي مورد نقد قرار گرفته، صرفا قيمت يك دلار يا يك تصميم ارزي نبود، بلكه شيوه توزيع منابع عمومي و نحوه انتقال يارانه به مصرفكننده بود. اقتصاد ايران سالها با مساله چندنرخي بودن ارز دستوپنجه نرم كرده است. تفاوت ميان نرخهاي مختلف، علاوه بر ايجاد پيچيدگي در نظام تجاري، امكان شكلگيري رانت را نيز افزايش ميدهد. هرچه فاصله ميان نرخ ترجيحي و نرخ بازار بيشتر باشد، انگيزه اقتصادي براي دسترسي به منابع ارزان نيز بيشتر خواهد شد. از سوي ديگر، در چنين شرايطي تعيين اينكه چه كسي، با چه مبنايي و به چه ميزان بايد ارز ترجيحي دريافت كند، خود به يكي از نقاط حساس سياستگذاري تبديل ميشود. به همين دليل، حذف ارز ترجيحي را نميتوان صرفا يك تصميم براي افزايش نرخ ارز واردات تلقي كرد. اين تصميم بخشي از تلاش براي تغيير نحوه توزيع يارانه در اقتصاد ايران بود؛ تغييري كه قرار بود يارانه را از يك سازوكار غيرمستقيم و بعضا غيرشفاف، به سمت حمايت مستقيمتر از مصرفكننده منتقل كند. اكنون كه آثار تورم و كاهش قدرت خريد، بار ديگر اين سياست را در معرض نقد قرار داده است، مساله اصلي ميتواند اين باشد كه آيا اصلاح انجامشده تكميل شده يا خير. اگر كالابرگ نتوانسته هزينههاي خانوار را به اندازه كافي پوشش دهد، بايد درباره ميزان اعتبار، دامنه پوشش و نحوه اجراي آن تجديدنظر شود. اگر حمايت دولت با سرعت افزايش قيمتها هماهنگ نيست، بايد سازوكاري براي بهروزرساني آن طراحي شود. اما اين مسائل لزوما به معناي بازگشت به نظام قبلي نيست. تجربه چند سال گذشته نشان ميدهد كه حذف ارز ترجيحي را نميتوان جدا از سياستهاي حمايتي پس از آن ارزيابي كرد. اصلاح نرخ ارز بدون حمايت موثر از خانوار، فشار معيشتي ايجاد ميكند و حمايت بدون اصلاح ساختار ارزي نيز ميتواند به بازتوليد رانت و ناكارآمدي منجر شود. نقطه تعادل، در تركيب اين دو سياست قرار دارد: اصلاح سازوكار تخصيص منابع از يك سو و حمايت هدفمند از قدرت خريد خانوار از سوي ديگر. به همين دليل، بحث امروز درباره ارز ترجيحي بيش از آنكه صرفا پرسشي درباره «حذف يا عدم حذف» باشد، به كيفيت سياستهاي پس از حذف مربوط است. فشار تورمي موجود، ضرورت حمايت از خانوار را بيشتر كرده است؛ اما اين حمايت ميتواند از مسيرهايي انجام شود كه شفافتر و قابل رصدتر از تخصيص ارز ارزان به حلقههاي ابتدايي زنجيره باشند. اگر قرار است سياست اصلاح ارزي ادامه پيدا كند، آزمون اصلي آن اكنون در توانايي دولت براي تبديل منابع آزادشده به حمايت موثر از قدرت خريد مردم است؛ نه در بازگرداندن اقتصادي كه سالها با پيامدهاي چندنرخي بودن ارز و رانت ناشي از آن مواجه بوده است.
