معادله پیچیده عدالت استخدامی
تعداد كاركنان دولت و هزينه‌اي كه نظام اداري بر بودجه عمومي تحميل مي‌كند، يكي از مسائل قديمي اقتصاد ايران است؛ مساله‌اي كه در سال‌هاي اخير با تورم بالا، محدوديت منابع دولت و كند شدن فرآيند خصوصي‌سازي اهميت بيشتري پيدا كرده است.
تعداد كاركنان دولت و هزينه‌اي كه نظام اداري بر بودجه عمومي تحميل مي‌كند، يكي از مسائل قديمي اقتصاد ايران است؛ مساله‌اي كه در سال‌هاي اخير با تورم بالا، محدوديت منابع دولت و كند شدن فرآيند خصوصي‌سازي اهميت بيشتري پيدا كرده است. دولت از يك سو نمي‌تواند به‌سادگي از حجم نيروي انساني خود بكاهد و از سوي ديگر، افزايش سالانه حقوق كاركنان براي جبران كاهش قدرت خريد، هزينه‌هاي جاري را بيشتر مي‌كند. به همين دليل، سياستگذاري درباره نيروي انساني دولت در ايران همواره ميان دو هدف متعارض حركت كرده است: حفظ قدرت خريد كاركنان و كنترل هزينه‌هاي دولت. بر اساس آمار اعلام‌شده در سال گذشته، تعداد كاركنان دولت حدود ۲ ميليون و ۱۲۴ هزار نفر بوده است. اگر نيروهاي شاغل در ساير بخش‌هاي حاكميتي، دو قوه ديگر و نيروهاي مسلح نيز در نظر گرفته شوند، برآوردها به حدود ۵.۵ ميليون نفر مي‌رسد. بخش بزرگي از كاركنان دولت نيز در دو حوزه آموزش و پرورش و بهداشت متمركز هستند؛ به‌طوري كه حدود ۶۷ درصد كاركنان دولت در اين دو وزارتخانه فعاليت مي‌كنند. اين ارقام نشان مي‌دهد كه بحث نيروي انساني دولت صرفا به تعداد كارمندان اداري در وزارتخانه‌ها محدود نيست. بخش قابل‌توجهي از اين نيروها در حوزه‌هايي فعاليت مي‌كنند كه دولت عملا نمي‌تواند به‌سادگي از ارائه خدمات آنها كنار بكشد؛ از آموزش و سلامت گرفته تا خدمات عمومي و زيرساختي. به همين دليل، كاهش تعداد كاركنان دولت در ايران با يك تصميم اداري ساده امكان‌پذير نيست و هرگونه اصلاح ساختاري بايد ميان كوچك‌سازي دولت و حفظ ظرفيت ارائه خدمات عمومي تعادل برقرار كند.
چرا كاهش اندازه دولت دشوار شده است؟
يكي از دلايل پيچيده شدن اين مساله، سابقه طولاني حضور دولت در اقتصاد ايران است. در دهه‌هاي گذشته، بخش بزرگي از فعاليت‌هاي اقتصادي و بنگاه‌هاي كشور مستقيم يا غيرمستقيم در اختيار دولت قرار داشته است. خصوصي‌سازي نيز اگرچه از دهه‌هاي گذشته به عنوان يكي از راهكارهاي كاهش تصدي‌گري دولت مطرح بوده، اما در عمل به دلايل مختلف با سرعت و كيفيت مورد انتظار پيش نرفته است. در برخي موارد، واگذاري بنگاه‌ها به بخش خصوصي واقعي انجام نشده و بخشي از آنها به مجموعه‌هاي عمومي، شبه‌دولتي يا نهادهاي وابسته منتقل شده‌اند. در موارد ديگر نيز مقاومت‌هاي اجتماعي، سياسي و نهادي در برابر واگذاري، محدوديت‌هاي بازار سرمايه، نبود خريداران توانمند و نگراني درباره پيامدهاي اشتغال باعث شده فرآيند خصوصي‌سازي كند شود. نتيجه اين وضعيت آن است كه دولت همچنان با مجموعه بزرگي از دستگاه‌ها، شركت‌ها و سازمان‌ها مواجه است كه هر كدام نيروي انساني و هزينه جاري خود را دارند. در چنين ساختاري، كوچك‌سازي دولت فقط به معناي حذف چند پست سازماني نيست؛ بلكه مستلزم تعيين تكليف نقش دولت در اقتصاد، شركت‌هاي دولتي و خدماتي است كه سال‌ها در ساختار عمومي كشور تثبيت شده‌اند. از طرف ديگر، حتي در بخش‌هايي كه امكان كاهش نيروي انساني وجود دارد، دولت با مساله‌اي اجتماعي مواجه است. شغل دولتي براي بخش قابل‌توجهي از جامعه همچنان با امنيت شغلي و مزاياي نسبي همراه است و همين موضوع باعث شده استخدام دولتي به يك مطالبه اجتماعي نيز تبديل شود.
مساله ديگري به نام نيروهاي شركتي
پيچيدگي نظام استخدامي ايران فقط به كاركنان رسمي و پيماني محدود نمي‌شود. در سال‌هاي گذشته، بخش قابل‌توجهي از نيروي انساني دستگاه‌هاي دولتي از طريق شركت‌هاي تأمين نيرو يا قراردادهاي مختلف در دستگاه‌ها فعاليت كرده‌اند. همين مساله باعث شده دولت در سال‌هاي اخير به دنبال ساماندهي نيروهاي شركتي باشد. رييس سازمان اداري و استخدامي گفته است اطلاعات حدود ۷۰۰ هزار نفر از اين نيروها در سامانه مربوطه جمع‌آوري شده و احتمالا حدود ۲۰۰ هزار نفر ديگر نيز به اين تعداد اضافه شوند. در عين حال، سياست اعلام‌شده دولت اين است كه خريد خدمت از شركت‌ها با خريد نيروي انساني تفكيك شود و در مشاغل مستمر، سازوكار مناسب‌تري براي رابطه استخدامي ايجاد شود. اين موضوع خود يك معادله مالي جديد ايجاد مي‌كند. حذف واسطه‌ها مي‌تواند بخشي از هزينه‌هاي بالاسري شركت‌هاي تأمين نيرو را كاهش دهد، اما اگر به استخدام مستقيم صدها هزار نفر منجر شود، دولت بايد هزينه حقوق، بيمه و مزاياي آنها را مستقيماً در ساختار خود لحاظ كند. بنابراين ساماندهي نيروي انساني الزاما به معناي كاهش تعداد كاركنان نيست و مي‌تواند در كوتاه‌مدت حتي هزينه‌هاي بودجه‌اي جديدي ايجاد كند.
افزايش حقوق مساله‌اي كه هر سال تكرار مي‌شود
در كنار تعداد كاركنان، مساله اصلي ديگر ميزان افزايش حقوق است. در اقتصادي كه طي سال‌هاي گذشته با تورم بالا مواجه بوده، افزايش حقوق كارمندان هر سال به يكي از مهم‌ترين موضوعات بودجه تبديل شده است. دولت از يك سو بايد قدرت خريد كاركنان را تا حدي حفظ كند و از سوي ديگر نمي‌تواند بدون توجه به درآمدهاي خود، هزينه حقوق را افزايش بدهد. افزايش شديد حقوق، هزينه‌هاي جاري بودجه را بالا مي‌برد و اگر منابع پايدار براي آن وجود نداشته باشد، مي‌تواند به افزايش كسري بودجه و فشارهاي تورمي منجر شود. در مقابل، اگر افزايش حقوق كمتر از تورم باشد، درآمد واقعي كارمندان كاهش پيدا مي‌كند. اين مساله به‌خصوص براي كاركناني كه بخش عمده درآمد خانوارشان از حقوق ثابت تأمين مي‌شود، اهميت دارد. در سال ۱۴۰۵ نيز اين دوگانه ادامه پيدا كرده است. ابتدا در لايحه بودجه، افزايش ضريب حقوق كاركنان ۲۰ درصد پيش‌بيني شد، اما در فرآيند بررسي بودجه و با اضافه شدن فوق‌العاده خاص، تركيب افزايش‌ها به گونه‌اي طراحي شد كه حداقل حقوق رشد بيشتري داشته باشد. بر اساس توضيحات سازمان برنامه و بودجه، حداقل حقوق با احتساب فوق‌العاده خاص به حدود ۱۸ ميليون و ۶۵۹ هزار تومان رسيد كه معادل رشد حدود ۴۳ درصدي است؛ در حالي كه براي حقوق‌هاي بالاتر، ميزان رشد به حدود ۲۶ درصد مي‌رسد. اين مدل در واقع تلاش مي‌كند بخشي از فشار تورمي را براي حقوق‌هاي پايين‌تر جبران كند، بدون اينكه هزينه افزايش حقوق براي تمام سطوح درآمدي به يك اندازه افزايش يابد.
سقف حقوق و تلاش براي كنترل هزينه‌ها
در طرف ديگر معادله، دولت تلاش كرده سقفي براي پرداخت‌هاي بالا تعيين كند. در سال ۱۴۰۵ سقف خالص پرداخت ماهانه كاركنان دولت ۱۳۰ ميليون تومان تعيين شده است؛ هرچند برخي گروه‌ها، از جمله اعضاي هيات علمي و قضات، از اين سقف مستثني شده‌اند. همچنين در فرآيند تعيين سقف پرداخت‌ها، بحث وابسته كردن سقف حقوق به اقلام حكم كارگزيني نيز مطرح شده است. اين رويكرد نشان مي‌دهد سياست حقوقي دولت تنها افزايش حقوق نيست، بلكه همزمان تلاش مي‌كند پرداخت‌هاي بسيار بالا و رشد هزينه‌هاي نيروي انساني را نيز كنترل كند.
استخدام جديد دولت ميان نياز و محدوديت منابع
با وجود فشار مالي، دولت نمي‌تواند استخدام را به‌طور كامل متوقف كند. تغيير ساختار سني كاركنان، بازنشستگي نيروهاي قديمي و كمبود نيروي انساني در برخي دستگاه‌ها باعث شده نياز به جذب نيروي جديد همچنان وجود داشته باشد. براي نمونه، وزارت بهداشت در سال ۱۴۰۵ اعلام كرده براي جذب دست‌كم ۱۰۰ هزار نيرو اعلام نياز كرده است؛ رقمي كه نشان مي‌دهد مساله كمبود نيروي انساني در برخي حوزه‌ها همزمان با مساله مازاد يا ناكارآمدي احتمالي در بخش‌هاي ديگر وجود دارد. اين دقيقا يكي از دشواري‌هاي مديريت نيروي انساني دولت است: مساله لزوما «زياد بودن مطلق كاركنان» نيست، بلكه ممكن است همزمان در يك دستگاه يا منطقه نيروي مازاد و در دستگاه يا منطقه‌اي ديگر كمبود نيروي متخصص وجود داشته باشد. به همين دليل سازمان اداري و استخدامي بر جذب نيرو از مسير آزمون و رقابت تأكيد كرده و در برنامه اصلاح نظام اداري نيز موضوعاتي مانند اصلاح ساختار، ساماندهي نظام استخدامي، جانشين‌پروري، آموزش و توانمندسازي كاركنان در دستور كار قرار گرفته است. معاون سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور درباره سياست دولت در جذب نيروي انساني نيز گفت: يكي از سياست‌هاي دولت و سازمان در جذب نيروي انساني، عدالت‌محوري است. تأكيد شخص رييس‌جمهور و رييس سازمان، اين بوده است كه همه افراد از طريق فرصت‌هاي برابر و بر اساس عدالت‌محوري در دستگاه اجرايي استخدام شوند. وي افزود: نبايد اعمال سليقه باعث شود من استخدام شوم، اما نفر بعدي استخدام نشود. اعمال سليقه كجا اتفاق مي‌افتد؟ در مصوبه قبلي گفته شده بود ۷۰ درصد امتياز مربوط به مصاحبه است. مصاحبه را چه كسي امتياز مي‌دهد؟ مني كه اينجا مصاحبه مي‌كنم، مي‌توانم به يك نفر امتياز بالاتر و به ديگري امتياز پايين‌تر بدهم. اين مي‌شود اعمال سليقه و اعمال نظر. سلماني ادامه داد: در آزمون كتبي اين گونه نيست. آزمون كتبي بر اساس دانش فني افراد برگزار مي‌شود و اعمال سليقه در آن وجود ندارد. همه افراد با يك سوال واحد، نه سوال متفاوت، در آزمون شركت مي‌كنند. وي گفت: بنابراين ما اين وزن را جابه‌جا كرديم؛ ۷۰ درصد را از مصاحبه گرفتيم و به آزمون كتبي داديم و ۳۰ درصد را به آزمون مصاحبه اختصاص داديم. در مصاحبه تخصصي يا ارزيابي تكميلي كه ممكن بود اعمال سليقه اتفاق بيفتد، براي اينكه اعمال سليقه به حداقل برسد يا حذف شود، گفتيم ۸۰ درصد سوالات مصاحبه بايد تخصصي و ۲۰ درصد سوالات عمومي باشد. معاون سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور تأكيد كرد: بنابراين اعمال سليقه را به حداقل رسانديم. سلماني درباره سقف دريافتي كاركنان دولت نيز اظهار كرد: در خصوص سقف واقعي دريافتي كاركنان، بايد توجه داشت كه كف و سقف حقوق و مزاياي كاركنان دولت را قانونگذار مشخص مي‌كند. وي افزود: براي سال ۱۴۰۵، قانونگذار حداقل حقوق را ۱۸ ميليون و ۷۰۰ هزار تومان و حداكثر پرداخت را ۱۳۰ ميليون تومان تعيين كرده است. اين كف و سقف در اختيار سازمان اداري و استخدامي نيست، بلكه در اختيار قانونگذار است و مجلس شوراي اسلامي آن را تعيين مي‌كند. وي درباره افزايش حقوق كاركنان و افزايش قدرت خريد آنها گفت: دولت و مجلس متناسب با منابعي كه در اختيار دارند، افزايش حقوق كاركنان خود را برنامه‌ريزي مي‌كنند. وقتي منابع داريم، براي مثال امسال مي‌توانيم ۲۰ درصد افزايش حقوق بدهيم. سلماني ادامه داد: در سال گذشته، ۱۴۰۴، دولت صرفا۲۰ درصد افزايش حقوق داد و امسال نيز ۲۰ درصد افزايش حقوق به علاوه ۱۴۰۰ امتياز فوق‌العاده خاص در نظر گرفته شد كه حدود سه ميليون تومان بار مالي دارد. بنابراين دولت و مجلس بر اساس منابعي كه در كشور وجود دارد، افزايش حقوق‌ها را اعلام مي‌كنند. معاون سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور درباره اينكه چرا رييس سازمان اعلام كرده كه «كاهش ۱۵ درصدي كاركنان دولت امكان‌پذير نيست» گفت: شما سوال كرديد كه چقدر نيروي انساني داريم؛ دو ميليون و ۴۳۳ هزار نفر نيروي انساني داريم. اگر بر اساس ماده ۱۰۴ قانون برنامه هفتم بخواهيم ۱۵ درصد نيروي انساني را كم كنيم، بايد حدود ۳۶۵ هزار نفر از نيروي انساني را كاهش بدهيم. وي افزود: در حالي كه بر اساس احكام كارگزيني و اطلاعاتي كه در سامانه ما وجود دارد، امكان چنين كاهشي وجود ندارد. بر اساس اطلاعات سامانه، ما مي‌توانيم به موجب بازنشستگي و خروج طبيعي كاركنان، حدود ۱۹۰ هزار نفر را كم كنيم. در سامانه ما مشخص است كه اين افراد ۳۰ يا ۳۵ سال سابقه آنها تكميل شده و به بازنشستگي نائل خواهند شد. سلماني ادامه داد: بنابراين اگر حدود ۳۶۵ هزار نفر بايد كاهش پيدا كند و حدود ۱۹۰ هزار نفر از طريق خروج طبيعي كم بشوند، براي كاهش حدود ۲۰۰ هزار نفر ديگر بايد راهكار پيدا كنيم. آيا مي‌توانيم كارمند دولت را بيرون كنيم؟ به چه شكلي بايد اين تعداد را كم كنيم؟ بايد سراغ راهكارهاي انگيزشي و ساير روش‌ها برويم. وي گفت: به دوستان مجلس نيز اعلام كرديم كه ماده ۱۰۴ با اين تفسير، قابليت اجرايي در دستگاه‌هاي اجرايي نخواهد داشت. ما تلاش مي‌كنيم به اندازه‌اي كه خروج طبيعي افراد اتفاق مي‌افتد، كاهش نيروي انساني داشته باشيم.
آيا دولت ايران بزرگ است؟
سلماني درباره مفهوم كوچك‌سازي دولت نيز گفت: اجازه بدهيد يك جمله عرض كنم، چون احتمالا اين موضوع براي بسياري از شما سوال بوده يا از شما پرسيده شده است كه آيا اندازه دولت جمهوري اسلامي ايران كوچك يا بزرگ است. وي افزود: هيچ شاخص استاندارد واحدي در دنيا براي سنجش اندازه دولت وجود ندارد. اينكه بگوييم جمهوري اسلامي ايران دولت بزرگي دارد، بايد بر اساس يك شاخص بين‌المللي باشد. معاون سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور ادامه داد: برخي نهادهاي بين‌المللي مانند بانك جهاني مي‌گويند اندازه دولت را نسبت به توليد ناخالص داخلي مي‌سنجيم؛ يعني هزينه دولت نسبت به توليد ناخالص داخلي كشور چقدر است. بر اساس اين شاخص مي‌توان درباره بزرگ يا كوچك بودن دولت قضاوت كرد. اقتصاد ايران در شرايطي قرار دارد كه دولت همزمان با كاهش قدرت خريد مردم، محدوديت منابع، فشار هزينه‌هاي جاري و نياز به سرمايه‌گذاري مواجه است. در چنين شرايطي، افزايش حقوق كاركنان يك ضرورت اجتماعي است، اما هر افزايش حقوق بايد از محل منابع پايدار تأمين شود؛ همانطور كه كوچك‌سازي دولت نيز بدون اصلاح ساختار و تعيين تكليف بنگاه‌ها و وظايف دولت ممكن نيست. بنابراين مساله كاركنان دولت در ايران را بايد بخشي از مساله بزرگ‌تر اصلاح ساختار اقتصادي دانست. تا زماني كه اندازه دولت، نقش آن در اقتصاد، وضعيت شركت‌هاي دولتي، فرآيند خصوصي‌سازي، نظام استخدامي و نظام پرداخت به‌صورت يكپارچه اصلاح نشوند، هر سال همين دوگانه تكرار خواهد شد: كارمنداني كه افزايش حقوق بيشتري براي حفظ قدرت خريد خود مي‌خواهند و دولتي كه براي تأمين همين افزايش، با محدوديت منابع مواجه است. چالش اصلي دولت در سال‌هاي آينده نه فقط پرداخت حقوق كارمندان، بلكه ساختن نظامي است كه در آن هر نيروي استخدام‌شده متناسب با نياز واقعي دولت، مهارت و بهره‌وري خود ارزش ايجاد كند؛ و هر ريالي كه براي نيروي انساني از بودجه عمومي پرداخت مي‌شود، در نهايت به ارايه خدمت بهتر و كارآمدتر به جامعه منجر شود.
