چرا ايكائو بهتنهايي تضمينكننده غرامت نيست؟
مستندسازي هواپيماهاي منهدم و آسيبديده در جريان جنگ، از يكسو اقدامي حقوقي براي ثبت خسارت و حفظ ادعاهاي ايران در آينده است و از سوي ديگر، آغاز مسيري است كه پايان آن الزاما به صدور حكم غرامت منتهي نميشود.
مستندسازي هواپيماهاي منهدم و آسيبديده در جريان جنگ، از يكسو اقدامي حقوقي براي ثبت خسارت و حفظ ادعاهاي ايران در آينده است و از سوي ديگر، آغاز مسيري است كه پايان آن الزاما به صدور حكم غرامت منتهي نميشود. مقايسه تجربه جنگ ايران و عراق با سازوكارهاي پيشبينيشده در كنوانسيون شيكاگو نشان ميدهد كه در پروندههاي هوانوردي، فاصله ميان «ثبت خسارت» و «دريافت غرامت» ميتواند بسيار زياد باشد؛ فاصلهاي كه به گفته عليرضا منظري، نماينده اسبق ايران در ايكائو، نه فقط با استدلالهاي حقوقي و فني، بلكه با شرايط سياسي، نحوه پايان جنگ و توافق ميان كشورهاي درگير تعيين ميشود.
جنگ كه آغاز ميشود، خسارتها معمولا بسيار سريعتر از آنچه تصور ميشود شكل ميگيرند؛ هواپيماهايي كه منهدم ميشوند، ناوگانهايي كه آسيب ميبينند، فرودگاههايي كه از مدار بهرهبرداري خارج ميشوند و شركتهايي كه با هزينههاي مستقيم و غيرمستقيم مواجه ميشوند. اما پس از پايان جنگ، يك پرسش مهم باقي ميماند: چه كسي بايد هزينه اين خسارتها را بپردازد؟ براي ايران، يكي از پاسخهاي احتمالي به اين پرسش در حوزه هوانوردي غيرنظامي، مستندسازي خسارات هواپيماهاي آسيبديده و انتقال مدارك به نهادهاي بينالمللي است. اقدامي كه اگرچه بهخوديخود غرامتي ايجاد نميكند، اما ميتواند ادعاهاي حقوقي و مالي كشور را براي آينده حفظ كند. عليرضا منظري، نماينده اسبق ايران در سازمان بينالمللي هوانوردي غيرنظامي (ايكائو) در تشريح اهميت اين موضوع تأكيد ميكند كه اصل مستندسازي، فارغ از اينكه در چه زماني انجام شود، اقدامي ضروري است. او ميگويد: چه اين مستندسازي را از قبل انجام ميداديم و چه اكنون در حال انجام آن هستيم، در اصل تفاوتي ندارد؛ اما به هر حال مستندسازي اين خسارات اقدام خوبي است و هرچه زودتر انجام شود، طبيعتا بهتر خواهد بود.
مستندسازي؛ پايان راه نيست
آغاز يك پرونده است
نماينده اسبق ايران در ايكائو درباره ميزان اثرگذاري اين مدارك نيز ميگويد: اينكه اين مستندات در آينده تا چه اندازه بتواند موثر باشد، به مسائل بينالمللي و شرايطي كه پس از پايان جنگ ايجاد ميشود، بستگي دارد. از نگاه او، زمان انجام مستندسازي در مقايسه با اصل ثبت دقيق خسارت، اهميت ثانويه دارد؛ چراكه مهم اين است كه ميزان و ماهيت خسارت به شكلي مستند، قابل اثبات و قابل استفاده در آينده ثبت شود. منظري تأكيد ميكند: بنابراين دير يا زود انجام شدن آن شايد در اصل موضوع تفاوت زيادي ايجاد نكند، اما مهم اين است كه خسارات به صورت دقيق مستندسازي شود.
آيا ايكائو ميتواند مسير غرامت را باز كند؟
يكي از مهمترين پرسشها اين است كه آيا ارائه مدارك خسارت به ايكائو ميتواند مستقيما به پرداخت غرامت منجر شود؟ پاسخ منظري صريح است: اين موضوع كاملا به نحوه پايان جنگ و توافقاتي كه در پايان آن صورت ميگيرد، بستگي دارد. اين جمله، بخش مهمي از واقعيت پروندههاي بينالمللي را روشن ميكند. حتي اگر يك كشور بتواند خسارت خود را با اسناد، گزارشهاي كارشناسي و مدارك فني اثبات كند، هنوز يك مرحله مهم باقي ميماند: تبديل اين اثبات خسارت به يك تصميم الزامآور براي پرداخت غرامت. به گفته منظري، مستندسازيهاي فعلي تنها محدود به ثبت داخلي خسارت نيست و «حتي مدارك و مستندات مربوط به خسارات به سازمان ملل نيز ارسال ميشود.» او معتقد است همين موضوع اهميت زيادي دارد، زيرا «اين مستندات باقي ميماند و در آينده ميتوان از آنها در صورت فراهم شدن شرايط استفاده كرد.» بنابراين، حتي اگر در كوتاهمدت امكان دريافت غرامت فراهم نباشد، ثبت مستندات ميتواند براي مذاكرات آينده، توافق صلح يا سازوكارهاي احتمالي جبران خسارت مورد استفاده قرار بگيرد.
وقتي غرامت
در سايه توافق سياسي قرار گرفت
شايد مهمترين نمونه براي تحليل وضعيت امروز، تجربه جنگ ايران و عراق باشد. ايران در جريان آن جنگ خسارتهاي گستردهاي متحمل شد و مستندات متعددي نيز درباره خسارات تهيه و ارائه شد. اما سرنوشت اين مستندات نشان داد كه اثبات خسارت، الزاما به معناي وصول غرامت نيست. منظري در گفتوگو با ايلنا با اشاره به همين تجربه ميگويد: در جنگ ايران و عراق نيز ما مستندات زيادي تهيه و ارائه كرديم، اما وقتي در نهايت دو كشور به توافق رسيدند، عملا موضوع دريافت غرامت به آن شكلي كه انتظار ميرفت دنبال نشد. منظري ميگويد: جنگ اصولا حساب و كتاب مشخصي ندارد و در جريان جنگ، همه كشورها تلاش ميكنند خسارات خود را مستندسازي كرده و مدارك را به مراجع مربوطه ارسال كنند؛ اما تصميمگيري درباره پايان جنگ و نحوه حلوفصل مسائل، در نهايت تابع توافقي است كه كشورهاي درگير با يكديگر انجام ميدهند.
ماده ۵۴؛ ظرفيت سياسي ايكائو
به گفته منظري، يكي از ظرفيتهاي اين سازمان در ماده ۵۴ كنوانسيون شيكاگو قرار دارد؛ ظرفيتي كه به كشورها اجازه ميدهد موضوعات مربوط به هوانوردي را در اين سازمان مطرح كنند تا مورد بررسي قرار گيرد. او توضيح ميدهد: ايكائو در اين زمينه ظرفيتهايي دارد. يكي از اين ظرفيتها در چارچوب ماده ۵۴ كنوانسيون شيكاگو است كه بر اساس آن، كشورها ميتوانند موضوعات مربوط به هوانوردي را در اين سازمان مطرح كنند تا مورد بررسي قرار بگيرد. اما حتي اين مسير نيز تضمينكننده نتيجه مطلوب نيست. منظري ميگويد: البته اينكه شوراي ايكائو در چنين موضوعي چه نظري بدهد، چه تصميمي اتخاذ كند و با موضوع چگونه برخورد شود، به ديدگاه كشورهاي عضو شورا و نحوه بررسي موضوع بستگي دارد. اين بخش از ماجرا اهميت ويژهاي دارد؛ زيرا ايكائو صرفا يك نهاد فني نيست كه تصميماتش در خلأ سياسي اتخاذ شود. كشورهاي عضو شورا، نمايندگان دولتها هستند و در پروندههاي حساس بينالمللي، مواضع سياسي كشورها ميتواند بر روند تصميمگيري اثر بگذارد.
ماده ۸۴؛ مسير قضاييتر، اما نه لزوما سادهتر
مسير ديگري كه منظري به آن اشاره ميكند، ماده ۸۴ كنوانسيون شيكاگو است؛ مسيري كه از نظر حقوقي براي طرح اختلاف ميان كشورها اهميت بيشتري دارد. او ميگويد: ظرفيت ديگر، ماده ۸۴ كنوانسيون شيكاگو است كه بر اساس آن يك كشور ميتواند درخصوص موضوعات مربوط به هوانوردي از كشور ديگري شكايت كند. اين شكايت در چارچوب يك فرآيند قضايي در ايكائو مورد بررسي قرار ميگيرد. منظري توضيح ميدهد: البته در مورد ماده ۸۴، اگر تصميمي نيز در شوراي ايكائو اتخاذ شود، امكان استيناف نسبت به آن تصميم در ديوان بينالمللي دادگستري در لاهه وجود دارد. در نتيجه، روي كاغذ يك زنجيره حقوقي قابل تصور است: ثبت خسارت، ارايه مستندات، طرح موضوع در ايكائو، بررسي در شوراي سازمان و در صورت وجود شرايط لازم، امكان پيگيري در ديوان بينالمللي دادگستري. اما مساله اصلي اين است كه عبور از هر يك از اين مراحل، به مجموعهاي از الزامات حقوقي، سياسي و ديپلماتيك وابسته است.
چند پرونده، چند مصالحه
چرا سياست تعيينكننده است؟
منظري در پاسخ به اين پرسش كه آيا در تاريخ ايكائو نمونهاي از طرح شكايت و رسيدن آن به رأي نهايي وجود داشته است، ميگويد: اگر سوابق ايكائو را از زمان تشكيل اين سازمان تاكنون بررسي كنيم، شايد چهار يا پنج مورد شكايت در اين چارچوب وجود داشته باشد. به گفته او، در مواردي كه چنين شكايتهايي مطرح شده، به دليل اينكه كشورهاي عضو ايكائو در آنجا حضور دارند و تصميمگيريها تا حدود زيادي تحت تاثير مسائل سياسي است، در نهايت بيشتر اين موارد با مصالحه و توافق طرفين حلوفصل شده و كمتر به يك تصميم قطعي قضايي رسيده است. او در ادامه تأكيد ميكند: در واقع بيشتر اين پروندهها در ميانه راه و از طريق مذاكره و مصالحه حلوفصل شدهاند. نتيجه در ميدان سياست تعيين ميشود در نهايت، مستندسازي خسارات هوانوردي براي ايران يك اقدام بيفايده يا صرفا تشريفاتي نيست. برعكس، اگر قرار باشد در آينده مذاكرهاي درباره جبران خسارت شكل بگيرد، نبود اسناد دقيق ميتواند دست كشور را خالي كند. اما تجربه ايران و عراق نشان ميدهد كه حتي پروندهاي با حجم قابل توجهي از اسناد نيز لزوما به پرداخت غرامت ختم نميشود. جمعبندي منظري نيز دقيقا بر همين نقطه تأكيد دارد: اگرچه مستندسازي دقيق خسارات و ثبت حقوق كشور يك اقدام ضروري و قابل استفاده در آينده است، اما اينكه اين مستندات در نهايت به دريافت غرامت منجر شود، صرفاً به استدلالهاي فني و حقوقي بستگي ندارد و شرايط سياسي، نحوه پايان جنگ و توافقات ميان كشورهاي درگير نيز در آن نقش تعيينكننده خواهد داشت. به اين ترتيب، براي ايران مستندسازي خسارتهاي واردشده به هواپيماها را بايد بيش از آنكه «درخواست فوري غرامت» دانست، اقدامي براي ساختن يك پرونده بلندمدت تلقي كرد؛ پروندهاي كه ارزش واقعي آن شايد نه امروز، بلكه در روزي مشخص شود كه جنگ پايان يافته، ميز مذاكره شكل گرفته و طرفين درباره هزينههاي جنگ و مسووليت جبران آن تصميم ميگيرند. در چنين شرايطي، اسناد دقيق ميتوانند قدرت چانهزني ايجاد كنند؛ اما اينكه اين قدرت در نهايت به غرامت تبديل شود، به همان اندازه كه به حقوق و مستندات وابسته است، به سياست و توافق نيز بستگي خواهد داشت.
