انتقال بار ناكارآمدي صندوقهاي بازنشستگي به مردم
اين روزها، لايحه «نظام نوين محاسبه مستمري بازنشستگي» در مجلس شوراي اسلامي در دست بررسي است كه در آن پيشنهاد شده مبناي محاسبه مستمري بازنشستگي از «ميانگين دو سال آخر بيمهپردازي» به «ميانگين كل سنوات بيمهپردازي تا سقف ۳۵ سال با لحاظ تعديلات تورمي» تغيير يابد.
اين روزها، لايحه «نظام نوين محاسبه مستمري بازنشستگي» در مجلس شوراي اسلامي در دست بررسي است كه در آن پيشنهاد شده مبناي محاسبه مستمري بازنشستگي از «ميانگين دو سال آخر بيمهپردازي» به «ميانگين كل سنوات بيمهپردازي تا سقف ۳۵ سال با لحاظ تعديلات تورمي» تغيير يابد. اينجانب به دليل اشكالات اساسي حقوقي، اقتصادي و مديريتي اين لايحه، مخالفت جدي و صريح خود را با آن بيان نموده و لازم ميدانم موارد زير را گوشزد کنم:
اول) چرا برخي، در مواجهه با مسائل مختلف حكمراني كشور، سرنا را از سر گشاد آن مينوازند؟ به جاي آنكه صندوقهاي بازنشستگي را به سمت افزايش بهرهوري، توليد درآمد و شكستن حلقههاي بسته مديريتهاي انحصاري، رانتي، پرهزينه و زيانده سوق بدهند، فشار را بر دوش ميليونها بيمهپرداز بيپناهي مياندازند كه سالها تكاليف قانوني خود را منظم و بيوقفه انجام دادهاند. اين، نه اصلاح ساختار است و نه عدالت؛ بلكه انتقال بار ناكارآمدي مديريتي از مديران به مردمي است كه نقشي در شكلگيري اين بحران نداشتهاند. «من له الغُنم فعليه الغُرم» اصل ضرورت اصلاحات در صندوقهاي بازنشستگي قابل انكار نيست؛ اما اصلاح واقعي، اصلاحي است كه ريشه بحران را هدف بگيرد، نه آنكه سادهترين راه، يعني كاهش تعهدات نسبت به مردم، انتخاب شود. بحران صندوقها محصول ناكارآمدي ساختاري است، نه صرفا فرمول محاسبه مستمري. اگر امروز صندوقهاي بازنشستگي با بحران ناترازي روبهرو هستند، علت آن فقط نحوه محاسبه مستمري نيست. بخش قابل توجهي از اين وضعيت، حاصل سالها سوءمديريت، انتصابات غيرتخصصي، سرمايهگذاريهاي زيانده، تحميل تكاليف غير بيمهاي، بازنشستگيهاي زودهنگام، عدم پرداخت بدهيهاي دولت و فقدان حكمراني حرفهاي در اداره صندوقهاست.
دوم) قانونگذار نبايد قواعد بازي را در ميانه مسير به زيان مردم تغيير بدهد. مردم، سالها بر اساس قانون موجود و با اتكا به قواعد حاكم بر نظام بيمهاي كشور، حق بيمه پرداخت كردهاند و بر مبناي همان قانون، براي آينده شغلي و معيشتي خود برنامهريزي كردهاند. هرچند قانونگذار در چارچوب مصالح عمومي اختيار اصلاح نظامات بازنشستگي را دارد، اما اين اختيار مطلق نيست و بايد با رعايت اصول اعتماد مشروع، پيشبينيپذيري، تناسب و امنيت حقوقي اعمال شود. تغيير ناگهاني فرمول محاسبه مستمري، آن هم نسبت به افرادي كه بخش عمده سابقه بيمهاي خود را ذيل قانون سابق ايجاد كردهاند، ميتواند به تضعيف اعتماد عمومي نسبت به ثبات قوانين و تعهدات دولت منجر شود. اصلاح نظام بازنشستگي زماني مشروع و قابل دفاع است كه مردم احساس نكنند قواعد مالي و حقوقي در پايان مسير، يكطرفه و به زيان آنان تغيير يافته است.
سوم) ماده ۷۷ قانون تأمين اجتماعي با در نظر گرفتن واقعيتهاي اقتصادي كشور، بهويژه تورم مزمن و جهشهاي مكرر قيمتها، مبناي محاسبه مستمري را ميانگين دو سال آخر قرار داده است؛ مبنايي كه به مراتب به عدالت بيمهاي نزديكتر است. اين قاعده از يك منطق روشن پيروي ميكند: فرد در پايان دوران خدمت، معمولا به دليل وجود تورم مستمر، ارتقاي شغلي، افزايش تجربه، تحصيلات و سنوات كاري، در موقعيتي متفاوت از ابتداي استخدام قرار دارد و طبيعي است كه حقوق او نيز متناسب با اين روند رشد كرده باشد. مقايسه اين وضعيت با برخي كشورهاي توسعهيافته نيز گمراهكننده است. در آن كشورها، خبري از تورم نهادينهاي كه در اقتصاد ايران وجود دارد، نيست و قواعد بازنشستگي نيز از ابتدا، شفاف و ثابت تعيين شدهاند؛ نه آنكه در ميانه راه و پس از دههها پرداخت حق بيمه، فرمول محاسبه به زيان بيمهپرداز تغيير كند. در اقتصادي كه ارزش پول آن، ظرف چند ماه بهشدت كاهش مييابد صحبت كردن از ميانگين 35ساله، بيشتر به طنزي تلخ شبيه است.
چهارم) تغيير مبناي محاسبه مستمري از ميانگين دو سال آخر به كل دوره بيمهپردازي، نسبت به ميليونها بيمهپردازي كه سالها بر مبناي قانون موجود حق بيمه پرداخت كردهاند، خلاف اصول «اعتماد مشروع»، «امنيت حقوقي»، «منع عطف به ماسبق شدن قوانين و مقررات»، «رعايت حقوق مكتسبه»، «عدالت بيمهاي»، «تناسب حق و تكليف» و «منع اضرار به غير» است كه در ادامه به توضيح اين موارد پرداخته ميشود:
الف) تعارض با ثبات حقوقي و امنيت قضايي: مطابق ماده ۷۷ قانون تأمين اجتماعي، نحوه محاسبه مستمري بازنشستگي بر مبناي «متوسط مزد يا حقوق بيمه شده ظرف آخرين دو سال قبل از درخواست» تعيين شده است. اين قاعده، مبناي قانوني پرداخت حق بيمه توسط ميليونها بيمهپرداز طي ساليان متمادي بوده و در زمره ضوابط اساسي حاكم بر نظام تعهدات و انتظارات بيمهاي قرار دارد. تغيير اين مبنا، آن هم بهصورت فراگير و نسبت به سوابق گذشته، به معناي عدول از قاعدهاي است كه افراد بر اساس آن تكاليف مالي خود را ايفا كردهاند و در نتيجه، موجب تزلزل در ثبات حقوقي و امنيت قضايي ميشود.
ب) عدم عطف به ماسبق شدن قوانين: به موجب ماده ۴ قانون مدني، اثر قانون نسبت به آينده است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر آنكه در خود قانون ترتيب خاصي مقرر شده باشد. همچنين در نظام حقوقي ايران، اصل بر اين است كه قوانين و مقررات، بهويژه در صورتي كه متضمن كاهش حقوق مالي اشخاص باشند، نسبت به گذشته تسري پيدا نميكنند؛ مگر در موارد استثنايي و با تصريح قانوني روشن و قابل توجيه. بر اين اساس، تسري لايحه جديد به سوابق بيمهپردازي گذشته، بهويژه نسبت به اشخاصي كه سنوات خود را ذيل قانون سابق تحصيل كردهاند، با اصل عدم عطف به ماسبق شدن قوانين در تعارض است.
ج) نقض حقوق مكتسبه و اصل امنيت حقوقي: بيمهپردازان با پرداخت مستمر حق بيمه، بر اساس قانون نافذ وقت، انتظار مشروع و موجهي نسبت به نحوه محاسبه مستمري خود ايجاد كردهاند. اين انتظار، صرفا يك توقع ذهني نيست، بلكه در پرتو استمرار پرداخت حق بيمه و تكليف متقابل صندوق، حقوق مكتسبه ايجاد ميشود كه نميتواند به سادگي مخدوش گردد. در حقوق عمومي، اصل امنيت حقوقي اقتضا دارد كه افراد بتوانند بر قواعد پايدار و قابل پيشبيني تكيه كنند و دولت يا قانونگذار نتواند در انتهاي مسير، شرايط مالي حق تحصيل شده را بهنحوي تغيير بدهد كه به زيان مستقيم اشخاص تمام شود.
د) تعارض با اصل منع اضرار به غير: بر اساس اصل ۲۹ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، برخورداري از تأمين اجتماعي از نظر بازنشستگي، بيكاري، پيري، ازكارافتادگي، بيسرپرستي، حوادث و نياز به خدمات درماني، حقي همگاني است. همچنين مطابق اصل ۴۰ قانون اساسي، هيچ كس نميتواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير قرار بدهد. در نتيجه، هرگونه اصلاح در نظام بازنشستگي بايد در چارچوبي انجام شود كه موجب كاهش غيرمنصفانه ارزش واقعي حق بيمههاي پرداختي و تضعيف حقوق بيمهشدگان نشود. اگر نتيجه اصلاحات پيشنهادي، كاهش محسوس مستمري و از بين رفتن بخشي از آورده واقعي بيمهپردازان باشد، اين اصلاح با روح حاكم بر اصول يادشده ناسازگار خواهد بود.
ه) اصل تناسب و لزوم انتخاب كمضررترين راهكار: حتي اگر هدف قانونگذار، اصلاح ناترازي صندوقها و جلوگيري از افزايشهاي غيرمتعارف حقوق در سالهاي پاياني باشد، ابزار انتخابي بايد با هدف دنبال شده متناسب باشد. چنانچه مساله، برخي سوءاستفادهها يا دستكاريهاي محدود در مبناي حقوق بيمه در پايان دوره اشتغال باشد، راهحل حقوقي ميتواند در قالب محدودسازي موارد استثنايي، تقويت نظارت، يا وضع ضوابط ضدتخلف طراحي شود؛ نه آنكه اصل فرمول محاسبه براي همه بيمهپردازان قانونمدار تغيير يابد و بار اصلاحات ساختاري بر دوش آنان گذاشته شود.
پنجم) اين لايحه ميتواند اعتماد عمومي به نظام بيمهاي را تضعيف كند .نظام بيمه اجتماعي، مبتني بر اعتماد بلندمدت مردم به ثبات قواعد و تعهدات صندوقهاست. هر اقدامي كه اين اعتماد را تضعيف كند، در بلندمدت به كاهش مشاركت بيمهاي، گسترش بياعتمادي و كاهش انگيزه بيمهپردازي منجر خواهد شد.
ششم) لزوم پيشبيني دوره گذار و شمول صرفا نسبت به آينده چنانچه مجلس محترم اصل اصلاح را قابل پذيرش بداند، اجراي آن بايد منحصراً نسبت به بيمهشدگان جديد و از تاريخ لازمالاجرا شدن قانون باشد. در خصوص بيمهپردازان فعلي، بهويژه كساني كه بخش عمدهاي از سابقه بيمهاي خود را تحت حاكميت قانون سابق ايجاد كردهاند، ضروري است دوره گذار مناسب و حفظ حقوق مكتسبه پيشبيني شود. در غير اين صورت، اعمال فوري قانون جديد بر گذشته، با قواعد مسلم حقوقي و اصول عدالت بيمهاي ناسازگار خواهد بود. در جمعبندي ميتوان گفت كه لايحه تغيير مبناي محاسبه مستمري بازنشستگي، در شكل فعلي، با ايرادات جدي حقوقي، اقتصادي و حكمراني مواجه است. اين لايحه، اگر بدون توجه به واقعيت اقتصاد تورمي ايران، اصول امنيت حقوقي، اعتماد مشروع، عدالت بيمهاي و ضرورت دوره گذار تصويب شود، در عمل ميتواند به كاهش ارزش واقعي مستمري ميليونها بيمهپرداز منجر گردد. اصلاح صندوقهاي بازنشستگي ضرورتي انكارناپذير است؛ اما اصلاح واقعي از مسير شفافيت، پاسخگويي، حرفهايسازي مديريت صندوقها، كنترل فساد، وصول بدهيهاي دولت و اصلاح ساختارهاي ناكارآمد عبور ميكند، نه از مسير كاهش تعهدات نسبت به مردمي كه سالها منظم و قانونمدار حق بيمه پرداخت كردهاند.
نماينده مردم چناران، طرقبه، شانديز و گلبهار در مجلس
