الزام اصلاحات ساختاري در نظام ماليه عمومي
مطالعه دقيق لايحه بودجه ۱۴۰۵، تصوير روشني از تداوم ناترازي ساختاري ارايه ميدهد، در اين لايحه، درآمدهاي دولت ۳،۴۰۱ هزار ميليارد تومان و هزينههاي جاري ۴،۰۱۷ هزار ميليارد تومان پيشبيني شده است كه به كسري تراز عملياتي ۶۱۶ هزار ميليارد تومان ميانجامد.
مطالعه دقيق لايحه بودجه ۱۴۰۵، تصوير روشني از تداوم ناترازي ساختاري ارايه ميدهد، در اين لايحه، درآمدهاي دولت ۳،۴۰۱ هزار ميليارد تومان و هزينههاي جاري ۴،۰۱۷ هزار ميليارد تومان پيشبيني شده است كه به كسري تراز عملياتي ۶۱۶ هزار ميليارد تومان ميانجامد. به بيان دقيقتر، حتي اگر تمام درآمدهاي پيشبيني شده محقق شود، دولت براي تامين هزينههاي جاري خود ناگزير از استفاده از منابع غيرپايدار است. افزون بر اين، تراز سرمايهاي نيز با كسري ۳۲۶ هزار ميليارد تومان بوده كه نشان ميدهد منابع حاصل از واگذاري داراييهاي سرمايهاي، از جمله نفت، براي پوشش مخارج عمراني كفايت نميكند. در چنين شرايطي، تراز مالي مثبت ۹۴۱ هزار ميليارد تومان عملا از مسير استقراض و ابزارهاي بدهي تامين ميشود، اين بدان معناست كه بودجه ۱۴۰۵ بهطور ضمني بر افزايش بدهي عمومي در سالهاي آينده بنا شده است.
بر اساس گزارش رسمي مديريت بدهيهاي عمومي، بدهي دولت تا پايان خرداد ۱۴۰۴ به ۱،۹۴۵ هزار ميليارد تومان رسيده و بدهي شركتهاي دولتي نيز ۵،۲۳۱ هزار ميليارد تومان گزارش شده است. مجموع اين دو رقم، بدهي عمومي در سطح دولت و شركتهاي دولتي را به حدود ۷،۱۷۶ هزار ميليارد تومان ميرساند. نسبت بدهي دولت و شركتهاي دولتي به توليد ناخالص داخلي در محدوده نزديك به ۳۰ درصد برآورد ميشود، نسبتي كه در ظاهر هنوز بحراني نيست، اما روند آن صعودي و تركيب آن نگرانكننده است. بهويژه بدهي شركتهاي دولتي كه بيش از دو و نيم برابر بدهي مستقيم دولت است و بخش عمده آن به شبكه بانكي و موسسات اعتباري بازميگردد.
پيوند ميان اين دو مجموعه داده (بودجه ۱۴۰۵ و وضعيت بدهيهاي عمومي) يك پيام روشن دارد:
ناترازي بودجهاي در حال تبديل شدن به بدهي ساختاري است.
كسري عملياتي ۶۱۶ هزار ميليارد توماني به اين معناست كه دولت براي اداره جاري خود، بدهي جديد ايجاد ميكند و اين بدهي جديد، در سالهاي بعد به هزينههاي قطعي بازپرداخت اصل و سود اوراق بدل ميشود.
گزارش بدهيها نيز نشان ميدهد كه تعهدات اصل و سود اوراق دولتي در افق سالهاي ۱۴۰۴ تا ۱۴۰۷ به دهها هزار ميليارد تومان در سال ميرسد و به تدريج سهم فزايندهاي از هزينههاي بودجه را به خود اختصاص ميدهد. در نتيجه، فضاي مالي دولت براي سياستگذاري توسعهاي، هر سال محدودتر ميشود. در چنين بستري، ضرورت اصلاحات ساختاري در نظام ماليه عمومي بايد واقعبينانه و متناسب با «قواعد بازي» ايران ترسيم شود. اصلاحات مورد نياز، نه به معناي نسخهبرداري از الگوهاي آرماني، بلكه به معناي استفاده حداكثري از ظرفيتهاي نهادي موجود است.
نخستين محور اصلاحات، مهار ناترازي عملياتي از مسير هزينههاست. با توجه به محدوديتهاي اجتماعي و سياسي، كاهش دفعي هزينهها امكانپذير نيست، اما ميتوان از طريق اصلاح تدريجي نظام پرداخت، حذف همپوشانيهاي نهادي و پيوند دادن رشد هزينههاي جاري به رشد بهرهوري دستگاهها، آهنگ افزايش هزينهها را كند كرد.
در نظام اداري ايران كه بخش مهمي از هزينهها مربوط به هزينههاي جاري (حقوق و مزايا) است، حركت به سمت بودجهريزي مبتني بر عملكرد (حتي در قالبهاي ساده و تدريجي) ميتواند ابزار اجرايي قابل اتكايي باشد.
محور دوم اصلاحات، ساماندهي مالي شركتهاي دولتي است. بودجه ۱۴۰۵ حجم بودجه شركتهاي دولتي را ۸۸،۹۶۶ هزار ميليارد تومان برآورد كرده كه چندين برابر بودجه عمومي دولت است.
هرچند اين رقم ماهيتا با بودجه عمومي متفاوت است، اما بدهي ۵،۲۳۱ هزار ميليارد توماني اين شركتها نشان ميدهد كه ناكارايي آنها مستقيما به ريسك مالي دولت تبديل شده است. در چارچوب نهادي ايران، الزام شركتهاي دولتي به شفافيت مالي واقعي، محدود كردن استقراض آنها بدون مجوز مشخص و گره زدن انتصابات مديريتي به شاخصهاي عملكردي، از جمله اصلاحات اجرايي و قابل تحقق است كه ميتواند بهرهوري را افزايش دهد و از انباشت بدهيهاي جديد جلوگيري كند.
محور سوم، اصلاح ساختار درآمدي دولت است. اتكاي بودجه ۱۴۰۵ به درآمدهايي كه تحقق آنها با عدم قطعيت همراه است، در كنار كسري عملياتي بالا، نشان ميدهد كه ظرفيت درآمدهاي پايدار هنوز بهطور كامل به كار گرفته نشده است...
در فضاي ايران، توسعه پايههاي مالياتي و كاهش معافيتهاي غيرهدفمند، اگر همراه با بهبود حكمراني مالياتي و كاهش فشار بر موديان شفاف باشد، ميتواند هم منابع پايدار ايجاد كند و هم مقبوليت اجتماعي داشته باشد. اين اصلاح نهتنها به پايداري بودجه كمك ميكند، بلكه رابطه دولت و جامعه را از مسير شفافتر و پاسخگوتر بازتعريف ميكند. در نهايت، مديريت بدهي عمومي بايد از يك فعاليت صرفا گزارشدهي به يك ابزار فعال سياستگذاري ارتقا يابد. تعيين سقفهاي معتبر بدهي، تفكيك بدهيهاي مولد از بدهيهاي مصرفي و هماهنگي ميان سياست بودجهاي و سياست پولي، از جمله اقداماتي است كه در چارچوب نهادي موجود نيز قابل طراحي و اجراست. چنين رويكردي ميتواند مانع از آن شود كه تراز مالي مثبت بودجه (مانند رقم ۹۴۱ هزار ميليارد تومان در بودجه ۱۴۰۵) بهطور خودكار به افزايش ناپايدار بدهي تبديل شود. جمعبندي آنكه، ارقام دقيق بودجه ۱۴۰۵ و بدهيهاي عمومي نشان ميدهد كه نظام ماليه عمومي كشور به استانهاي رسيده است كه ادامه مسير گذشته، هزينههاي توسعهاي سنگيني به همراه خواهد داشت. اصلاحات ساختاري، اگر مبتني بر واقعيتهاي اجرايي و تقنيني كشور طراحي شود، ميتواند هم بهرهوري نظام اداري را افزايش دهد و هم نقش بودجه را از ابزار «اداره روزمره» به اهرم تحقق اهداف توسعهاي بازگرداند. تعويق اين اصلاحات، به معناي انتقال بار تصميمات امروز به نسلهاي بعد و محدودتر شدن فضاي سياستگذاري در سالهاي پيشرو خواهد بود.
مدرس دانشگاه و پژوهشگر اقتصاد بخش عمومي
