منشور جديد مي‌تواند اعتماد را احيا كند؟
بازار سرمايه ايران طي ماه‌هاي اخير درگير نوسانات، تنش‌هاي بيروني و موجي از بي‌اعتمادي ميان فعالان خود بوده است. در چنين فضايي، بحث تحقيق و تفحص مجلس شوراي اسلامي از عملكرد سازمان بورس و اوراق بهادار بار ديگر به صدر اخبار اقتصادي بازگشته و واكنش‌هاي مختلفي را به دنبال داشته است.
بازار سرمايه ايران طي ماه‌هاي اخير درگير نوسانات، تنش‌هاي بيروني و موجي از بي‌اعتمادي ميان فعالان خود بوده است. در چنين فضايي، بحث تحقيق و تفحص مجلس شوراي اسلامي از عملكرد سازمان بورس و اوراق بهادار بار ديگر به صدر اخبار اقتصادي بازگشته و واكنش‌هاي مختلفي را به دنبال داشته است. گرچه اصل تحقيق و تفحص به عنوان يكي از ابزارهاي نظارتي بر عملكرد دستگاه‌هاي اجرايي، حق قانوني مجلس است، اما نحوه اجراي اين ابزار و ورود گروهي نمايندگان و كميسيون‌هاي ذي‌ربط به سازمان بورس، نگراني‌هايي را ميان كارشناسان و فعالان اين بازار برانگيخته است.
مطابق قانون اساسي و آيين‌نامه داخلي مجلس، نهاد قانونگذاري كشور مي‌تواند از هر وزارتخانه، سازمان يا شركت دولتي، تحقيق و تفحص به عمل آورد. اين حق قانوني ابزار مهمي براي افزايش شفافيت و مبارزه با فساد است و مي‌تواند زمينه ارتقاي كارايي را در ساختارهاي حاكميتي فراهم كند. با اين حال، يكي از موضوعات مورد مناقشه، چگونگي اجراي اين حق است؛ آيا حضور نمايندگان مجلس يا اعضاي كميسيون اصل ۹۰ تحت عناوين مهمان يا بازديدكننده در ساختمان سازمان بورس، مغاير با ذات مستقل و بي‌طرفانه تحقيق و تفحص نيست؟
كارشناسان بازار سرمايه معتقدند كه تشريفات و نحوه حضور نمايندگان بايد به گونه‌اي باشد كه اصل بي‌طرفي و فاصله‌گذاري با بخش اجرايي رعايت شود. آنان حضور نمايندگان در سازمان بورس را، بدون طي فرآيند رسمي و قانوني تحقيق و تفحص، نوعي تأييد ضمني بر عملكرد فعلي سازمان قلمداد مي‌كنند؛ موضوعي كه مي‌تواند روند بررسي را از دايره اقتداري قانوني خارج و به مسير تعاملات احساسي، توصيه‌اي يا حتي سياسي بكشاند.
در حال حاضر، يكي از چالش‌هاي اساسي بازار سهام كشور، نبود دستورالعمل‌ها و چارچوب‌هاي شفاف براي اعمال اقدامات نظارتي است. بارها شاهد بوده‌ايم كه در بزنگاه‌هاي حساس، تصميماتي چون بستن و توقف نمادها، مسدودسازي كدهاي معاملاتي يا مداخلات هيجاني در بازار، به جاي رويكرد فني و مبتني بر تحليل داده، با اعمال سليقه برخي مديران يا نهادهاي بالادستي اتخاذ شده است. اين رفتارها نه تنها به تشديد فضاي بي‌اعتمادي در بازار انجاميده، بلكه سرمايه‌گذاران را نسبت به امكان تداوم سرمايه‌گذاري در بورس ايران مردد كرده است.
حالا در شرايطي كه بحث تحقيق و تفحص از سازمان بورس جدي‌تر شده، كارشناسان هشدار مي‌دهند اگر اين فرآيند بدون تدوين و ابلاغ شاخص‌هاي علمي و حرفه‌اي نظارتي اجرايي شود، نتيجه‌اي جز تقويت همان رفتارهاي پراكنده و شخصي‌سازي شده نخواهد داشت؛ بلكه ممكن است جاي استقلال و شفافيت را به توصيه‌هاي غيرفني يا حتي سياسي بدهد.
تحقيق و تفحص؛ نيازمند ساختار و فرآيند
تحقيق و تفحص بايد مبتني بر شاخص‌هاي عملكرد، مستندات و داده‌هاي قابل راستي‌آزمايي باشد. اگر هدف، احياي اعتماد به سازمان بورس است، نبايد فرآيند را به سطح بازديد حضوري يا گفت‌وگوهاي غيررسمي تقليل داد.ساختار بازار سرمايه به‌گونه‌اي است كه هر اقدام عجولانه يا مداخلات غيركارشناسي، مي‌تواند چه در كوتاه‌مدت و چه در بلندمدت، زيان و هزينه جبران‌ناپذيري به سرمايه ذينفعان وارد كند. تجربه گذشته نشان داده كنترل‌هاي سليقه‌اي اگرچه شايد در ظاهر بحران مقطعي را رفع كند، اما در نهايت به فرار سرمايه و كاهش كارايي بازار مي‌انجامد.
كارشناسان بر اين باورند كه يكي از اركان اصلي توسعه و بالندگي بازار سرمايه ايران، وجود دستورالعمل‌هاي شفاف، قابل سنجش و غيرقابل تفسير براي اعمال نظارت بر سازمان بورس و نهادهاي تحت پوشش است. يك نهاد ناظر مقتدر، مستقل و فني بايد بر فرآيندهاي كلان بازار اشراف داشته باشد و به دور از هرگونه فشار، دستور و دخالت، در چارچوب قانون و با ابزارهاي روزآمد فناوري، فعاليت مجريان بازار را زيرنظر بگيرد.
به اعتقاد فعالان، دوگانگي بين نظارت و مداخله بايد به روشني رفع شود. اگر مجلس بخواهد از ظرفيت تحقيق و تفحص بهره گيرد، بايد با رعايت اصل استقلال بازار و دوري از هرگونه شائبه تعامل يا تأييد ضمني، صرفاً بر محور داده و سند حركت كند و اجازه ندهد امور به سمت حاشيه‌سازي، سياسي‌كاري يا اختلافات شخصي ميل كند.
از نگاه بسياري از تحليل‌گران، بهترين راهكار بازگرداندن سطحي از اطمينان و تعادل به بازار سرمايه، تدوين و اجرايي كردن يك منشور نظارتي فراگير است؛ منشوري كه هم تكليف مجلس و نهاد ناظر را در قبال سازمان بورس تعيين كند و هم مسووليت‌هاي متقابل سازمان بورس در پاسخگويي شفاف به جامعه و سهامداران را به وضوح مشخص سازد.كارشناسان توصيه مي‌كنند اين منشور بايد با مشاركت اتاق‌هاي فكر اقتصادي، اقتصاددانان دانشگاهي، فعالان بخش خصوصي و نمايندگان مجلس تهيه شود تا از هر گونه جناح‌بندي يا سياست‌زدگي مصون بماند. تعبيه سازوكارهاي نظارت بر توقف و مسدودسازي نمادهاي معاملاتي، تعيين مرزهاي مسووليت براي ناشران، كارگزاران، و سرمايه‌گذاران نهادي گلايه‌اي است كه بارها از سوي ذينفعان مطرح شده و اكنون بايد در قالب مقررات مدون سامان يابد.سناريوي تحقيق و تفحص مجلس از سازمان بورس، اگرچه پتانسيل بالايي براي شفاف‌سازي و بهبود عملكرد بازار دارد، اما بدون نگاه راهبردي، توجه به استقلال بازار، و نهادينه‌سازي سازوكارهاي شفاف، مي‌تواند به خطر افتادن اعتماد عمومي و پيدايش رانت و مداخلات مخرب بينجامد. تعيين ضوابط دقيق براي نحوه تحقيق و تفحص، تدوين دستورالعمل‌هاي علمي براي نظارت، و اعتمادسازي ميان فعالان بازار مي‌تواند آينده‌اي روشن‌تر براي بورس ايران رقم بزند؛ موضوعي كه بيش از هر زمان، ضرورت آن احساس مي‌شود.
ضرورت اصلاح دستورالعمل‌هاي اجرايي بورس
حميد اسدي حقوقدان بازار سرمايه، در گفت‌وگو با صداي بورس، با اشاره به قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال ۱۳۸۴ گفت: مسووليت اداري نظارت بر سازمان بورس و اوراق بهادار به شوراي عالي بورس تفويض اختيار شده و شوراي عالي بورس مكلف به نظارت بر سازمان بورس و رسيدگي به شكايات از سازمان بورس و اوراق بهادار است. وي با اشاره به اينكه تحقيق و تفحص از بازار سرمايه و سازمان بورس و اوراق بهادار غيرقانوني نيست، گفت: مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند از هر نهاد و سازماني، حتي سازمان‌هاي نظارتي، تحقيق و تفحص انجام بدهد. اما اگر در كنار تحقيق و تفحص از سازمان بورس و اوراق بهادار، اعضاي كميسيون اصل ۹۰ و نمايندگان مجلس، تحت عناوين مهمان يا بازديدكننده بخواهند در سازمان بورس حضور داشته باشند مغاير با ماهيت و ذات تحقيق و تفحص است.وي ادامه داد: حضور نمايندگان مجلس در سازمان بورس و اوراق بهادار به منزله تاييد عملكرد سازمان بورس است كه با موضوع تحقيق و تفحص، مغايرت و تناقض دارد.حقوقدان بازار سرمايه درباره شيوه نظارت بر سازمان بورس و اوراق بهادار، گفت: بازار سرمايه، نيازمند تعريف اركان و دستورالعمل مشخص براي نظارت بر سازمان بورس و اوراق بهادار و تعيين ضوابطي براي پيشگيري از رفتار سليقه‌اي اعم از بستن نمادها، توقف نمادها، مسدودسازي كدهاي معاملاتي و تقابل و تعامل و برخورد با نهادهاي مالي تحت نظارت است.وي ادامه داد: با استفاده از دستورالعمل‌هاي مشخصي كه با توجه به ذات رشد و توسعه بازار سرمايه تصويب شوند، مي‌توانيم چالش هارا حل كنيم.اسدي با اشاره به اينكه قانونگذار سازمان بورس را سازماني فهيم و بالغ تشخيص داده كه هدفش كمك به رشد و توسعه بازار سرمايه است، گفت: در بعضي از موارد نمي‌توان قانونگذاري كرد. براي مثال، در موضوع صندوق‌هاي اهرمي و سرمايه‌گذاري‌هاي غير مستقيم كه سازمان بورس بيش از حد ورود كرده، در برخي موارد باعث تضعيف بازار سرمايه شده است.
حقوقدان بازار سرمايه
وی اضافه كرد: راهكار قانوني براي مقابله با اين موضوع وجود ندارد و سازمان بورس و اوراق بهادار، بايد در مواردي كه بازار سرمايه رو به تضعيف است و رشد و گسترشش متوقف شده، از فرآيندهاي جديدي استفاده كند.