جنگ رگولاتوري رمزارزها
مناقشه ميان بانك مركزي و وزارت ارتباطات بر سر تنظيم‌گري رمزارزها، به يكي از چالش‌برانگيزترين مباحث حكمراني فناوري در ايران تبديل شده است. در حالي كه بانك مركزي با تأكيد بر وظايف سنتي خود خواهان انحصار كامل بر اين حوزه است، وزارت ارتباطات با تأكيد بر ماهيت فناورانه و چندوجهي رمزارزها، خواستار مشاركت نهادي و تنظيم‌گري مشاركتي است.
مناقشه ميان بانك مركزي و وزارت ارتباطات بر سر تنظيم‌گري رمزارزها، به يكي از چالش‌برانگيزترين مباحث حكمراني فناوري در ايران تبديل شده است. در حالي كه بانك مركزي با تأكيد بر وظايف سنتي خود خواهان انحصار كامل بر اين حوزه است، وزارت ارتباطات با تأكيد بر ماهيت فناورانه و چندوجهي رمزارزها، خواستار مشاركت نهادي و تنظيم‌گري مشاركتي است. اين كشمكش نه‌تنها مسير فعاليت كاربران و كسب‌وكارهاي حوزه رمزارز را مبهم ساخته، بلكه ضرورت بازنگري در ساختار تنظيم‌گري اقتصاد ديجيتال كشور را نيز آشكار كرده است. در ماه‌هاي اخير، حوزه رمزارزها در ايران شاهد مناقشه‌اي جدي ميان دو نهاد مهم دولتي، يعني بانك مركزي و وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات، بر سر صلاحيت تنظيم‌گري بوده است. اين اختلاف نظر كه از مصاحبه معاون وزارت ارتباطات آغاز شد و با انتشار جوابيه‌هاي متقابل به مرحله جديدي وارد شده، نه تنها آينده فعاليت كسب‌وكارها و كاربران رمزارز در كشور را در هاله‌اي از ابهام فرو برده، بلكه چالش‌هاي عميق‌تري را در خصوص نحوه حكمراني فناوري‌هاي نوظهور و آينده اقتصاد ديجيتال ايران نمايان ساخته است. در حالي كه بانك مركزي با نگاهي عمدتاً پولي و كنترلي، خود را تنها متولي اين حوزه مي‌داند، وزارت ارتباطات با تأكيد بر ماهيت چندوجهي رمزارزها و نقش فناورانه آنها، رويكردي مشاركتي و توسعه‌محور را پيشنهاد مي‌دهد.
ادعاي انحصار بانك مركزي: كاركرد پولي، نه ابزار پولي
موضع بانك مركزي در اين مناقشه روشن است: اين نهاد بر اساس قوانين جاري كشور، از جمله قانون بانك مركزي و مقررات مرتبط، تنها نهاد رسمي سياست‌گذار و تنظيم‌گر حوزه پول، اعتبار، و مبادلات ارزي در كشور است. از نظر بانك مركزي، رمزارزها، صرف‌نظر از فناوري زيربنايي‌شان، در عمل كاركردهاي پول، ابزار پرداخت، و مبادله ارزش را ايفا مي‌كنند. به همين دليل، بانك مركزي معتقد است كه تنظيم‌گري اين حوزه به صورت ذاتي و قانوني ذيل صلاحيت آن قرار مي‌گيرد. بانك مركزي نظارت خود را فقط محدود به پول ديجيتال بانك مركزي (CBDC) يا همان ريال ديجيتال نمي‌داند. اين نهاد استدلال مي‌كند كه مسوول «كاركردهاي پولي» است، نه صرفاً «ابزارهاي پولي». بنابراين، تنظيم‌گري بازار رمزارزهاي غيردولتي (اعم از توكن‌ها، استيبل‌كوين‌ها، و صرافي‌ها) را نيز در راستاي وظايف قانوني خود در مديريت جريان‌هاي نقدي، ثبات پولي، و مقابله با تأمين مالي تروريسم مي‌داند. بانك مركزي اعطاي نقش تنظيم‌گري مستقل به نهادهايي مانند وزارت ارتباطات يا وزارت صمت را در حوزه رمزارزها كه به‌شدت حساس و آسيب‌پذير بوده و در معرض جرايم مالي، فرار سرمايه، و تأثير بر ثبات مالي كشور است، پيشنهادي بسيار خطرناك و غيرمسوولانه تلقي مي‌كند. اين نهاد تأكيد دارد كه رمزارزها داراي ابعاد فناورانه، اقتصادي، حقوقي، و اجتماعي هستند، اما اين تنوع ابعاد به معناي تقسيم صلاحيت تنظيم‌گري به صورت افقي ميان نهادهاي متعدد نيست. بلكه به معناي ضرورت مشورت و همكاري بين‌بخشي ذيل رهبري نهادي واحد است. بانك مركزي با اشاره به نظام‌هاي پيشرو دنيا، از جمله اتحاديه اروپا، بريتانيا و سنگاپور، مدعي است كه در اين كشورها نيز نهاد تنظيم‌گر مالي يا بانك مركزي، هدايت‌گر اصلي تنظيم‌گري رمزارزهاست و نهادهاي فناورانه صرفاً نقش مشورتي و تسهيلگر دارند. به عنوان مثال، مديريت بازار سرمايه نيز با بهره‌گيري از ابزارهاي فناورانه صورت مي‌پذيرد، اما اين به معناي انتقال نقش سازمان بورس به وزارت ارتباطات نيست. بانك مركزي همچنين براي تقويت موضع خود به نامه‌اي از رييس‌جمهور در بهمن ماه گذشته اشاره كرده كه در آن با صراحت عنوان شده بود بانك مركزي، متولي انحصاري ساماندهي بازار رمزپول و تنها مرجع مجوزدهي، تنظيم‌گري، نظارت و ابلاغ دستورالعمل مورد نياز اين حوزه اعم از رمزپول‌هاي جهان روا و پايه ثابت بوده و تمامي اشخاص فعال در اين حوزه تحت نظارت آن محسوب مي‌شوند.
مخالفت وزارت ارتباطات: ماهيت چندوجهي و نياز به مشاركت
در مقابل موضع انحصارگرايانه بانك مركزي، وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات با شدت ايستاده است. احسان چيت‌ساز، معاون سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي توسعه فناوري اطلاعات و ارتباطات اين وزارتخانه، صلاحيت انحصاري بانك مركزي را زير سوال برده است. از ديدگاه وزارت ارتباطات، بهترين راهكار براي ساماندهي رمزارزها، ايجاد ساختاري هماهنگ و چندنهادي با مشاركت نهادهاي اقتصادي (شامل بانك مركزي، وزارت اقتصاد، سازمان بورس)، فناوري، قضايي و بخش خصوصي است تا شفافيت و پايداري تضمين شود. اين وزارتخانه معتقد است كه سياست‌گذاري صحيح و جامع در حوزه رمزارزها، مستلزم مشاركت نهادهاي تخصصي مختلف و تعامل نزديك با بخش خصوصي است. اين مشاركت نه تنها به تقويت زيست‌بوم اقتصاد ديجيتال كمك مي‌كند، بلكه از بروز بازارهاي زيرزميني و غيرشفاف جلوگيري خواهد كرد. وزارت ارتباطات تأكيد مي‌كند كه رمزارزها از نظر حقوقي و اقتصادي پديده‌اي چندوجهي و پيچيده محسوب مي‌شوند و صرفاً نمي‌توان از زاويه پولي و بانكي به آنها نگاه كرد. اين وزارتخانه معتقد است كه در بسياري از كشورهاي پيشرفته جهان نيز تنظيم‌گري اين حوزه به صورت مشترك و هماهنگ ميان نهادهاي مالي، فناوري و اقتصادي انجام مي‌شود. معاون وزارت ارتباطات صراحتاً اعلام كرده بود كه تجارب تنظيم‌گري جهان نشان مي‌دهد تمركز رگولاتوري رمزارزها در بانك مركزي نه‌تنها غيركارآمد است، بلكه از نظر حقوقي و اقتصادي يك چالش راهبردي محسوب مي‌شود.
يكي از محورهاي اصلي استدلال وزارت ارتباطات و همچنين معاونت قوانين مجلس، تفكيك ميان «رمزپول» و «رمزارزهاي عمومي» است. طبق تفسير معاونت قوانين مجلس، «رمزپول» و «رمزدارايي‌هاي جهان‌روا» تعريف مجزايي دارند و يكي نيستند. رمزپول منتشر شده توسط بانك مركزي يكي از اشكال پول رايج كشور يا همان ريال است و دارايي‌هايي مانند رمزارزهاي جهان‌روا مشمول تعريف «رمزپول» نيستند. اين تفسير با ديدگاه بانك مركزي كه رمزپول را نوعي پول رقومي رمزنگاري شده عنوان كرده و تأكيد كرده رمزپول شامل پول ديجيتال بانك مركزي نيست (در تضاد با ديدگاه معاونت قوانين مجلس)، و همچنين با مصوبه كميسيون عالي تنظيم مقررات فضاي مجازي كه رمزپول را نوعي پول رقومي رمزنگاري شده با محوريت بانك مركزي تعريف مي‌كند، تفاوت دارد. وزارت ارتباطات با استناد به قانون بانك مركزي مصوب سال ۱۴۰۲، مدعي است كه وظيفه اين بانك در حوزه تنظيم‌گري مشخصاً به «رمزپول» كه نوعي پول ديجيتال رسمي كشور است، محدود شده است. بنابراين، رمزارزهاي عمومي نظير بيت‌كوين و اتريوم كه ماهيتي متفاوت داشته و تحت كنترل دولت‌ها نيستند، الزاماً تابع اين مقررات نيستند. وزارت ارتباطات نقش حياتي خود را در سه حوزه كليدي رمزارزها برمي‌شمرد: توسعه زيست‌بوم زيرساخت ديجيتال كشور كه سكوهاي تبادل رمزارز، كيف‌پول‌هاي ديجيتال و پلتفرم‌هاي ديفاي بخشي از آن هستند و وزارت ارتباطات مسوول توسعه اقتصاد ديجيتال است و بايد در تدوين مقررات پشتيبان آن سهيم باشد. همچنين نگهداري و انتقال رمزارزها بدون درك عميق از سياست‌هاي داده، امنيت سايبري و تبادل فرامرزي اطلاعات ممكن نيست و اين دقيقاً جايي است كه وزارت ارتباطات بايد تنظيم‌گري كند.
نگراني از حقوق داده كاربران
و پيامدهاي رويكرد انحصارگرا
يكي ديگر از نقاط تضاد جدي ميان دو نهاد، موضوع حقوق داده كاربران و درخواست بانك مركزي براي دسترسي به اين اطلاعات است. بانك مركزي در اواخر دي ماه شرايط ويژه‌اي را براي بازگشايي درگاه‌هاي پرداخت پلتفرم‌هاي تبادل ارز ديجيتال تعريف كرد كه شامل ارايه ۱۰ رديف اطلاعات خاص از جمله جزييات ساختار سهامداري شركت، اطلاعات كارمندان و اطلاعات كاربران به شركت شاپرك مي‌شد. اين رويكرد همواره مورد اعتراض شديد بخش اصلي فعالان صنعت ارزهاي ديجيتال بوده است. وزارت ارتباطات به اين موضوع اعتراض دارد و معتقد است كه آنچه در ظاهر «الزام تبادل اطلاعات با شاپرك» خوانده مي‌شود، درواقع نمايانگر يك نقطه شكست در حكمراني داده، حاكميت پلتفرمي و تداخل نهادي در اقتصاد ديجيتال ايران است. معاون وزارت ارتباطات هشدار داده كه در اختيار قرار دادن اطلاعات خصوصي كاربران بدون دليل مشخص به يك شركت خصوصي (شاپرك)، مي‌تواند ضربه جبران‌ناپذيري به اعتماد كاربران وارد كرده و آنها را به سمت انجام معاملات در بسترهاي غيرقانوني و زيرزميني سوق دهد. وزارت ارتباطات تأكيد كرده كه هرگونه دسترسي به اطلاعات شخصي بايد منطبق با قوانين كشور و رعايت كامل حريم خصوصي كاربران به خصوص اصل ۲۵ قانون اساسي صورت بگيرد. درخواست دسترسي به داده‌هاي كاربران، خارج از چارچوب قانوني مشخص، مغاير با حقوق اساسي شهروندان است. همچنين وزارت ارتباطات اشاره كرده كه تاكنون شفافيتي در موضوعات مرتبط با حقوق كاربران از جمله نرخ كارمزد يا نگهداري دارايي مشخص نشده و نبايد به بهانه حفاظت از داده‌هاي كاربران، تنظيم‌گري پولي به نهادهاي غير اقتصادي واگذار شود. علاوه بر اين، رويكرد انحصارگرايانه و محدودكننده بانك مركزي پيامدهاي منفي جدي براي اقتصاد ديجيتال كشور دارد. وزارت ارتباطات به وضعيت نامناسب ايران نسبت به كشورهاي منطقه در حوزه رمزارزها اشاره كرده و هشدار داده كه نبود رگولاتوري فرابخشي، باعث مي‌شود شركت‌هاي دانش‌بنيان، نيروهاي نخبه و سرمايه‌گذاران داخلي ترجيح دهند در كشورهاي ديگر مانند امارات، تركيه يا حتي ارمنستان فعاليت كنند. آمارهاي ارايه شده توسط معاونت سياست‌گذاري وزارت ارتباطات كه منتقد رويكرد بانك مركزي است، نشان مي‌دهد كه ۴۷ درصد تراكنش‌هاي ارز ديجيتال در ايران در صرافي‌هاي غيرمجاز يا با IPهاي خارجي انجام مي‌شود. همچنين بيش از ۶۲ درصد تراكنش‌هاي ارز ديجيتال كشور، خارج از سكوهاي داراي شناسه فعاليت داخلي انجام مي‌شود. نگران‌كننده‌تر آنكه ۳۵ درصد كاربران ارز ديجيتال در سال ۱۴۰۲ حداقل يك بار به دليل ترس از محدوديت‌ها، دارايي خود را به كيف پول خارجي منتقل كرده‌اند. اين آمارها به خوبي نشان مي‌دهند كه رويكرد فعلي نه تنها باعث كنترل و شفافيت بيشتر نشده، بلكه كاربران و كسب‌وكارها را به سمت فعاليت‌هاي غيرشفاف و خارج از دسترس نهادهاي داخلي سوق داده و به فرار سرمايه دامن مي‌زند.
كارگروه موقت؛ گامي كوچك
در مسير پرچالش؟
در ميان اين مناقشه، خبر تشكيل يك كارگروه موقت براي تنظيم‌گري سكوهاي تبادل رمزدارايي‌ها توسط كميسيون عالي تنظيم مقررات فضاي مجازي كشور منتشر شد. هدف اين كارگروه ساماندهي اين سكوهاست و مدت زمان فعاليت آن حداكثر يك سال تعيين شده است. نكته قابل توجه تركيب اين كارگروه است كه شامل نمايندگان متعددي از جمله وزارت اقتصاد، بانك مركزي، اتحاديه كسب‌وكارهاي مجازي، سازمان بورس، وزارت صمت، دادستاني، وزارت اطلاعات، وزارت ارتباطات، معاونت علمي رياست‌جمهوري، سازمان اطلاعات سپاه، پليس فتا و سازمان نظام صنفي است. اين تركيب نشان‌دهنده پذيرش ضمني نياز به مشاركت نهادهاي مختلف در اين حوزه است، هرچند كه موقت بودن كارگروه و عدم تعيين نهاد تنظيم‌گر نهايي در پايان فعاليت آن، همچنان آينده رگولاتوري را نامشخص نگه مي‌دارد. اين كارگروه موقت قرار است پس از پايان فعاليت خود نسبت به تعيين تنظيم‌گر يا تنظيم‌گران اين حوزه اقدام كند.
تقابل دو نگاه و ضرورت عبور از انحصار
مناقشه جاري ميان بانك مركزي و وزارت ارتباطات، نشان‌دهنده تقابل دو نگاه بنيادين به پديده رمزارزها و نحوه مواجهه با آن است. بانك مركزي با نگاهي سنتي و متمركز بر كاركردهاي پولي، به دنبال اعمال كامل صلاحيت و كنترل خود بر اين بازار است. اين رويكرد با نگراني‌هاي قابل دركي در خصوص جرايم مالي و ثبات پولي همراه است، اما همانطور كه وزارت ارتباطات و آمارها نشان مي‌دهند، رويكرد صرفاً كنترلي و انحصارگرا نه تنها ناكارآمد بوده، بلكه به تضعيف اعتماد، فرار سرمايه و سوق يافتن فعاليت‌ها به سمت بازارهاي زيرزميني منجر شده است. در مقابل، وزارت ارتباطات با درك ماهيت چندوجهي رمزارزها و نقش آنها در اقتصاد ديجيتال، بر ضرورت رويكردي مشاركتي، شفاف و با حضور تمامي ذي‌نفعان تأكيد دارد. اين ديدگاه به دنبال بهره‌گيري از پتانسيل‌هاي اين فناوري نوظهور با حفظ امنيت و حقوق كاربران است. حل اين مناقشه نهادي نه تنها براي ساماندهي بازار رمزارزها، بلكه براي تعيين الگوي حكمراني فناوري‌هاي نوين در ايران حياتي است. تمركز رگولاتوري در يك نهاد، به‌ويژه نهادي كه نگاهي عمدتاً پولي دارد، مي‌تواند منجر به ناديده گرفتن ابعاد فناورانه، اقتصادي غيرپولي و حقوقي اين پديده شده و نوآوري و توسعه را كند يا متوقف سازد. همانطور كه وزارت ارتباطات تأكيد مي‌كند، رگولاتوري بين‌بخشي و مشاركت بخش خصوصي، راهكاري است كه در كشورهاي پيشرو به نتايج بهتري منجر شده و مي‌تواند ضمن حفظ امنيت، بستري مناسب براي رشد اقتصاد ديجيتال در كشور فراهم آورد. اميدواريم تشكيل كارگروه موقت گامي در جهت درك بهتر ضرورت اين همكاري باشد، اما تا زماني كه متولي اصلي و چارچوب قانوني شفاف و چندوجهي براي تنظيم‌گري رمزارزها در كشور مشخص نشود، چالش‌ها و آسيب‌هاي ناشي از انحصارطلبي بانك مركزي ادامه خواهد داشت.