گروه کلان|
بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از این است که دستیابی به اهداف برنامه ششم تنها از 2 مسیر قابل حصول خواهد بود. سیاست‌های پولی و مالی مسوولانه و پیگیری راهبردهای مسالمت‌آمیز در سیاست خارجی؛ دو ضرورت اصلی برای رسیدن به مقصودهای برنامه ششم از دیدگاه بازوی پژوهشی مجلس است. بر اساس گزارش مذکور این 2 مسیر اصلی هرکدام از طریق ابزارهایی هموار می‌شود: اولی با ثبات اقتصادی و کاهش و نگهداری نرخ تورم در سطح تک‌رقمی و دومی از طریق کاهش تنش‌ها در مناسبات بین‌المللی حاصل.
فراز و فرود تصویب لایحه برنامه ششم
برنامه همواره دستور کاری برای آینده است. دولتی که اقدام به برنامه‌ریزی می‌کند برخلاف پیش‌بینی به دنبال دستیابی به اهداف معینی است و برای رسیدن به این اهداف وسایلی را در نظر می‌گیرد. این وسایل را می‌توان به صورت تخصیص عوامل تولید (شامل سرمایه، کار و منابع طبیعی اعم از تجدیدپذیر و تجدیدناپذیر) و تمهید برای منابع طبقه‌بندی کرد. تا جایی که به تخصیص منابع مالی مربوط می‌شود، دولت‌ها تلاش می‌کنند پس‌اندازهای داخلی و خارجی مورد نیاز برای تحقق اهداف کمی برنامه را در بخش عمومی و خصوصی تجهیز کنند و آنها را در فعالیت‌های اقتصادی دارای اولویت سرمایه‌گذاری کنند. بنابراین ارزیابی منابع و مصارف مالی برنامه برای اطمینان از حصول به نتایج مورد نظر حائز اهمیت است. در گزارش مرکز پژوهش‌ها، تحقق‌پذیری اهداف برنامه ششم با تاکید خاص بر نحوه تامین مالی منابع مورد نیاز این برنامه مورد تحلیل قرار گرفته است.
گزارش مذکور معتقد است که در سند برنامه ششم، منابع و مصارف مالی بخش عمومی و خصوصی (اعم از داخلی و خارجی) به روشنی مشخص نشده و برنامه ششم از این نظر دچار نقص جدی است و لایحه‌یی که دولت در شهریورماه 1395 در مورد برنامه و احکام قانونی آن به مجلس شورای اسلامی ارائه داده را نمی‌توان برنامه نامید.
دولت با استناد به اصل 126 قانون اساسی که به موجب آن «رییس‌جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی را مستقیما برعهده دارد»، استدلال می‌کند که برنامه اقتصادی نیازی به تصویب مجلس ندارد. به همین دلیل در اواخر عمر مجلس نهم در سال 1394، تنها به ارائه لایحه احکام دایمی و لایحه احکام قانونی برنامه ششم به مجلس اکتفا کرد. این رویکرد دولت مورد اعتراض مجلس نهم قرار گرفت، اما با این همه مجلس مذکور با تشکیل کمیسیون تلفیق برنامه ششم و انجام اصلاحات گوناگون در لایحه ارائه شده توسط دولت، چنان تعهداتی را برای دولت ایجاد کرد که امکان تحقق آنها عملا وجود نداشت. با این حال به دلیل پایان دوره مجلس نهم مصوبات کمیسیون تلفیق به صحن علنی مجلس نرسید و در عمل موجب شد بودجه سال 1395 بدون توجه به اهداف برنامه ششم به مجلس تقدیم و با اصلاحاتی به تصویب برسد. بعد از تشکیل مجلس دهم، هیات دولت با تاخیر زیادی در مردادماه 1395، برنامه ششم را مجددا با تغییرات اندکی تصویب کرد و به دنبال آن ریاست‌جمهوری در تاریخ 9شهریور سال جاری، «اهداف، پیش‌بینی منابع مالی، اولویت‌ها و احکام مورد نیاز برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»
(1399-1395) را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، تفاوت لایحه جدید با لایحه احکام قانونی برنامه ششم در آن است که در 3ماده اول آن اهداف، منابع مالی و اولویت‌های برنامه به اختصار و به صورت ناقص درج شده است شیوه نوین برخورد دولت با تصویب برنامه، مجلس را در وضعیت دشواری قرار داده است. بدین معنی که در صورت رد این لایحه، روابط حسنه‌یی که انتظار می‌رفت میان مجلس دهم و دولت یازدهم شکل گیرد خدشه‌دار خواهد شد. در صورت قبول لایحه دولت از سوی مجلس نیز دو گزینه پیش‌‌روی آن قرار دارد. گزینه اول آن است که بدون ورود به جزئیات برنامه، لایحه تقدیمی دولت را مورد بررسی و تصویب قرار دهد، در این گزینه مجلس عملا به تصویب احکام قانونی برنامه بسنده خواهد کرد؛ زیرا از بررسی 3جدول ارائه شده در لایحه دولت، بدون ارجاع به سند برنامه، نمی‌تواند به قابلیت تحقق اهداف برنامه و نحوه حصول به آن اطمینان پیدا کند. با این رویکرد، این شیوه در آینده به یک رویه حقوقی تبدیل خواهد شد. گزینه دوم آن است که با صرف وقت زیاد و برگزاری جلسات متعدد در کمیسیون‌های مجلس با همکاری مدیریت سازمان برنامه و بودجه و کارشناسان آن، شکل و
محتوای لایحه را تغییر دهد. این شیوه نیز پیامدهای نامطلوبی خواهد داشت. بدین معنی که اولا مجلس صلاحیت کارشناسی لازم را برای تهیه روایت جدیدی از برنامه ندارد. ثانیا در این صورت لایحه بودجه سال 1396 دولت نیز در غیاب برنامه مورد تایید مجلس به تصویب خواهد رسید.
منابع رشد اقتصادی برنامه توسعه
بر اساس این گزارش رشد متوسط اقتصادی در سال‌های برنامه ششم توسعه 8درصد پیش‌بینی شده است که 2.8 واحد درصد آن یا به عبارت دیگر 35درصد از آن رشد، مربوط به رشد بهره‌وری کل عوامل تولید است. گفتنی است که هر دو رقم فوق در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه ششم، از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت دیکته شده است. بدین‌ترتیب
5.2 واحد درصد رشد باید از محل افزایش استفاده از دیگر عوامل تولید یعنی کار و سرمایه و بهبود بهره‌وری آنها تامین شود. این گزارش گفته: «با توجه به این مساله، انتظار می‌رفت دولت محترم در لایحه ارائه شده به مجلس شورای اسلامی، تحول سرمایه‌گذاری، رشد موجودی سرمایه و رشد اشتغال را در دوران برنامه ارائه دهد. اما این متغیرها به صورت سالانه ارائه نشده‌اند و در هاله‌یی از ابهام مانده‌اند.»
به‌طور کل در لایحه دولت برای رسیدن به هدف رشدی گفته شده، منابع مورد نیاز تشکیل سرمایه ثابت ناخالص (به قیمت جاری) در دوره برنامه به‌طور متوسط سالانه 724هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. برای دستیابی به اهداف رشد اقتصادی و رشد بهره‌وری کل عوامل تولید، در برنامه رشد سالانه موجودی سرمایه به قیمت ثابت 3.6درصد برآورد شده است. این در حالی است که این گزارش می‌گوید براساس محاسبه منابع رشد در چارچوب حسابداری رشد، نیل به اهداف برنامه مستلزم رشد سالانه موجودی سرمایه به میزان 5.7 درصد است.
نتایج این تحقیق گویای آن است که پیش‌بینی‌های برنامه برای افزایش موجودی سرمایه حتی در سطح کنونی تحقق نخواهد یافت. این گزارش با بیان اینکه برنامه‌ریزان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت، به میل خود به انتخاب اهداف تحقق نیافتنی دست نزده‌اند، می‌گوید: آنها با علم به اینکه دو برنامه قبلی به اهداف تعیین شده نرسیده است، در وضعیت رکود تورمی و کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی و برداشته نشدن کامل تحریم‌های بین‌المللی نیک می‌دانند که دستیابی به این اهداف به‌غایت دشوار است.
جدا از اینها مرکز پژوهش‌ها به‌طور دقیق 7 عامل اصلی تحقق‌ناپذیری برنامه ششم را اینگونه برشمرده است:
1) 14.5درصد سرمایه‌گذاری برنامه ششم از محل منابع بخش عمومی برای تملک دارایی‌های سرمایه‌یی تامین خواهد شد. با بررسی جداول لایحه مشخص می‌شود که تامین چنین سهمی مستلزم مثبت شدن تراز عملیاتی بودجه در سال‌های پایانی برنامه، تحقق درآمدهای نفتی در حد پیش‌بینی شده و افزایش خالص واگذاری دارایی‌های مالی است.
2) 8درصد منابع مورد نیاز از طریق صندوق توسعه ملی تامین خواهد شد. نتایج یافته گویای آن است که اگر در 3سال اول برنامه 20درصد و در 2سال انتهایی برنامه 30درصد عواید حاصل از صادرات نفت و میعانات نفتی به صندوق واریز شود، می‌توان از این طریق به میزان 54.8میلیارد دلار تجهیز کرد و بدین‌ترتیب منابع مورد نیاز برنامه قابل تحقق خواهد بود.
3) در برنامه پیش‌بینی شده است 13.1درصد منابع مالی مورد نیاز از طریق بازار سرمایه تامین مالی شود. نظر به اینکه عمق بازار سرمایه در ایران ناچیز و نقش بازار اولیه سرمایه در تجهیز منابع استقراضی و سهامی بسیار اندک است، تحقق این امر در گرو انجام اصلاحات نهادی و زیرساختی و ارائه ابزارهای جدید مالی در این بازار است. از آنجا که این تحولات نیازمند تهیه برنامه‌های عمل مشخص در عرصه‌های گوناگون و اجرای زمانبندی شده آنها است، به نظر می‌رسد دستیابی به هدف تعیین شده در برنامه ممتنع باشد.
4) در برنامه پیش‌بینی شده است 24.8درصد منابع مالی مورد نیاز از محل تسهیلات بانکی فراهم شود. نظر به اینکه بانک‌های کشور دچار بحران مزمن مالی‌اند و برای حل معضلات آنها اعمال اصلاحات ساختاری و اصلاح ترازنامه آنها ضرورت دارد، ارزیابی این گزارش آن است که تامین این سهم از منابع مالی مورد نیاز توسط بانک‌ها مقدور نخواهد بود.
5) همانطور که انتظار می‌رود، سهم منابع مالی خارجی در تامین نیازهای برنامه بالا و حدود 22.2درصد تعیین شده است. با توجه به بالا بودن ریسک کشوری ایران (شامل ریسک اقتصادی، مالی، تجاری، ریسک ناشی از محیط کسب وکار نامساعد و مهم‌تر از همه ریسک سیاسی کشور) و فراهم نبودن بسترهای حقوقی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، تحقق این سهم بعید به نظر می‌رسد.
6) سایر منابع تامین مالی سرمایه‌گذاری در برنامه ششم عبارتند از: آورده بخش خصوصی به میزان 3.3درصد و منابع داخلی شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به میزان 14.1درصد. با توجه به تجربه سال‌های سخت رکود تورمی و وضعیت نامساعد شرکت‌های دولتی و خصوصی از نظر سودآوری، تحقق سهم 14.1درصدی آنها محل تردید است.
7) با توجه به تجربه گذشته دور و نزدیک ایران و پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول در مورد رشد اقتصادی ایران در سال‌های 2020-2016، وقفه‌های تصمیمات سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری از سرمایه‌گذاری‌ها و کیفیت نامطلوب سرمایه‌گذاری‌های نیمه‌تمام بخش دولتی و خصوصی، همچنین وقفه‌های تاثیر سیاست‌ها، نشان داده شده است که تحقق رشد اقتصادی، بهره‌وری کل عوامل تولید و رشد سرمایه‌گذاری به میزان مندرج در لایحه دولت امکان‌پذیر نیست.
در پایان گزارش مرکز پژوهش‌ها از دو ضرورت اقتصادی و سیاسی برای بالا بردن توان سرمایه‌گذاری برای نیل به اهداف برنامه ششم نام برده است. بر این اساس گفته شده تضمین ثبات اقتصادی و کاهش نرخ تورم به سطح یک رقمی، همچنین کاهش تنش در مناسبات بین‌المللی بی‌تردید در کاهش هزینه تجهیز منابع مالی در اقتصاد موثر واقع خواهد شد و از این طریق انگیزه لازم برای سرمایه‌گذاران خصوصی (اعم از داخلی و خارجی) برای گسترش فعالیت‌های اقتصادی فراهم خواهد شد. از این رو، پیگیری سیاست‌های مالی و پولی مسوولانه و پیگیری راهبردهای مسالمت‌آمیز در سیاست خارجی
حائز اهمیت است.
