گروه بانک و بیمه|
دفتر مطالعات و معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان آسیب‌شناسی نظام بانکی؛ نحوه تسویه درآمدهای ارزی حاصل از نفت بین دولت و بانک مرکزی، به بررسی عوامل موثر بر تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، انواع نظام‌های ارزی و وضعی ایران، شیوه تجهیز و تخصیص درآمدهای نفتی در قوانین کشور، سهم وزارت نفت و شرکت ملی نفت، صندوق توسعه ملی، درآمد عمومی دولت و حساب ذخیره ارزی، نظام حقوقی تسویه درآمدهای نفتی بین خزانه‌داری کل و بانک مرکزی، تحلیل آمارهای درآمدهای نفتی، نرخ ارز و ذخایر ارزی بانک مرکزی و تجربه کشورهایی مانند نروژ و عربستان در استفاده از درآمدهای ارزی منابع طبیعی و نفت پرداخته است.
به گزارش «تعادل»، این گزارش نتیجه گرفته که الزام بانک مرکزی به تبدیل ارز دریافتی به ریال براساس تکالیف قوانین بودجه سنواتی، بدون توجه به اینکه آیا این مبالغ ارزی در بازار به فروش رسیده است یا خیر، منجر به نوسانات حجم ذخایر ارزی بانک مرکزی و به تبع آن نوسانات پایه پولی و حجم پول می‌شود. در صورتی که بانک مرکزی تمایل به عدم افزایش پایه پولی داشته باشد، باید کل درآمدهای ارزی دولت و سهم بودجه دولت را در بازار به فروش رساند که این امر ممکن است منجر به کاهش نرخ ارز حقیقی شود.
ازسوی دیگر اگر بانک مرکزی برای حفظ رقابت‌پذیری تولیدات داخلی، بازار ارز را به‌گونه‌یی مدیریت کند که نرخ ارز با شیب ملایمی متناسب با تورم افزایش یابد، این خطر وجود خواهد داشت که کل درآمدهای ارزی دولت در بازار به فروش نرسیده و منجر به افزایش پایه پولی و به تبع آن تورم شود.
یکی از علل این دوگانه معیوب را باید در الزام بانک مرکزی به تبدیل کل درآمدهای ارزی بودجه دولت به ریال دانست. باید توجه داشت که بروز چنین مشکلی در اقتصاد ایران، ریشه در نظام ارزی کشور دارد که در عمل در مقاطعی میخکوب منعطف و در مقاطعی دیگر، میخکوب خزنده بوده است، لذا اصلاح فرآیند تسویه درآمدهای ارزی بین دولت و بانک مرکزی را باید ذیل اصلاح نظام ارزی کشور و به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اجزای آن قلمداد کرد.
مطالعه تجربه کشور نروژ نشان می‌دهد حل معضل درآمدهای حاصل از منابع طبیعی باید در تعامل میان شیوه بودجه‌ریزی دولت، نحوه ذخیره‌سازی درآمدهای نفتی، اختیارات و شفافیت بانک مرکزی در اعمال سیاست‌های ارزی و سازوکارهای پولی فروش نفت، مورد تحلیل قرار گیرد.
استقلال سیاست‌های پولی، ارزی و مالی از یکدیگر در نروژ، ریشه در موارد زیر دارد:
1- وجود صندوق GPFG که هم کارکرد ذخیره ثروت بین نسلی را دارد و هم مانع ورود شوک‌های نفتی به درون اقتصاد می‌شود. درآمدهای ارزی حاصل از نفت، مازاد بر مقادیر پیش بینی شده برای جبران کسری بودجه غیرنفتی، به این صندوق واریز می‌شود.
2- تعیین سقف مخارج دولت و سقف درآمدهای نفتی دولت برمبنای پول ملی در قالب مالیات از شرکت‌های نفتی
3- عرضه سالانه تنها بخشی از درآمدهای ارزی حاصل از نفت به اقتصاد صرفا بخشی از درآمد ارزی شرکت‌های نفتی خصوصی در بازار عرضه می‌شود.
4- استفاده بانک مرکزی نروژ از منابع SDFI صرفا در شرایط کسری بودجه و به صورت شفاف و از پیش تعیین شده که موجب شوک نشده و اخلال‌گر نباشد.
5- بودجه‌ریزی اصولی و تعیین کسری بودجه بدون نفت و اعطای اجازه استفاده از درآمدهای کرونی حاصل از نفت برای دولت، صرفا در سقف کسری بودجه بدون نفت
یکی از مسائل مهم در تعریف رابطه میان دولت و بانک مرکزی، خصوصا در کشورهای نفتخیز، نحوه تسویه درآمدهای ارزی حاصل از نفت بین دولت به‌عنوان مالک درآمدهای نفتی و بانک مرکزی به عنوان سیاست‌گذار ارزی است.
هر چند این مساله ماهیتا مستقل از نوع نظام ارزی انتخاب شده برای کشور نیست، اما در کشورهایی نظیر ایران که نرخ ارز در عمل، به‌عنوان لنگر اسمی تورم ایفای نقش می‌کند، اهمیت مضاعفی می‌یابد. بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌دلیل عدم تعریف رابطه صحیح میان دولت و بانک مرکزی در این خصوص، نحوه تبدیل درآمدهای ارزی دولت حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی به ریال و واریز این وجوه به خزانه‌داری کل کشور، همواره یکی از کانال‌های انتقال بی‌انضباطی مالی دولت به نظام پولی و یکی از مصادیق سلطه مالی در اقتصاد است.
درواقع هرگونه نوسان دردرآمدهای نفتی دولت، بلافاصله در سیاست‌های پولی به واسطه تغییر خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی یا در سیاست‌های ارزی به واسطه تغییر حجم منابع عرضه شده در بازار نمود می‌یابد.
در گزارش حاضر، پس از مرور مختصری بر انواع نظام‌های ارزی، عوامل موثر بر تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی همچنین شیوه تجهیز و تخصیص درآمدهای نفتی مطابق قوانین کشور مورد تشریح شده است.
تشریح نظام حقوقی تسویه درآمدهای نفتی بین خزانه‌داری کل و بانک مرکزی و بررسی آثار آن از طریق تحلیل آمارهای درآمدهای نفتی، نرخ ارز و ذخایر ارزی بانک مرکزی، موید ادعای مطرح شده است. تجربه دو کشور نروژ و عربستان و فرآیندهای تعریف شده در این دو کشور برای تسویه درآمدهای ارزی میان دولت و بانک مرکزی تشریح شده است. این بررسی نشان می‌دهد تجربه عربستان به‌دلیل انتخاب نظام ارزی میخکوب نسبت به دلار، قابل استفاده برای ایران نیست. اما فرآیندهای تعریف شده در کشور نروژ از کارآمدی بالایی برخوردار بوده و آموزه‌های مهمی برای بازطراحی نظام ارزی، نظام بودجه‌ریزی و شیوه استفاده از درآمدهای نفتی برای ایران دارد.
نفرین نفت
در دهه‌های 1951 و 1961 میلادی باور اقتصاددانان بر این بود که ثروت ناشی از نفت، رونق اقتصادی کشورها را به همراه خواهد داشت؛ سرازیری این ثروت هنگفت به بودجه دولت‌ها این امکان را فراهم می‌کرد که با دست و دلبازی بیشتری خرج کنند و دوراندیشی را وانهادند. از این پس بود که این منبع ثروت رخی دیگر نمود و مشکلات مختلفی ازجمله تورم، رکود، بیکاری و... را به ارمغان آورد که از آن به نفرین نفت یاد می‌شود.
تجربه کشورهای نفتخیز به دلیل رویارویی با آسیب‌های سوء‌مدیریت درآمد نفت، لزوم شناخت دقیق و برنامه‌ریزی برای این درآمد را نشان می‌دهد. کشورهای دارنده منابع تجدیدناپذیر نفت و گاز همواره با این سوال مواجه هستند که درآمد عظیم حاصل از فروش این منابع چگونه باید مدیریت شود؟
هر کشور متناسب با سطح توسعه‌یافتگی و براساس ساختارهای بومی خود قواعدی را جهت بهره‌گیری بهینه از درآمدهای حاصل از این منابع که عمدتا به صورت ارز است انتخاب کرده و به کار می‌بندد. در ایران نیز با کشف و استخراج نفت این سوال بروز پیدا کرد، اما ساده‌ترین راه که همان تبدیل ارز به ریال و اختصاص آن به بودجه دولت است، برگزیده شد.
طی بیش از 20سال گذشته، با توجه به بالاتر بودن نرخ تورم داخلی نسبت به تورم خارجی، جهت حفظ رقابت‌پذیری تولیدات کشور با کالاها و خدمات خارجی و جلوگیری از واردات بی‌رویه و توسعه صادرات، ضروری بوده است که نرخ ارز بازار به‌طور مداوم متناسب با مابه‌التفاوت دو نرخ فوق، تعدیل شود. از طرفی باتوجه به وابستگی ساختار تولید کشور به مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌یی، افزایش نرخ ارز موجب افزایش هزینه‌های تولید نیز می‌شده است. از طرف دیگر نیز وابستگی درآمدهای ریالی دولت به درآمدهای ارزی حاصل از نفت، خصوصا در شرایط افت قیمت نفت یا کاهش صادرات نفت ازجمله در شرایط تحریم، این انگیزه را در دولت ایجاد می‌کرده که نرخ ارز کاهش داده نشود. برآیند این نیروها و محرک‌ها، در دوره‌های مختلف موجب اتخاذ سیاست‌های ناپایدار و صلاحدیدی در حوزه ارزی کشور شده که نوسانات و جهش‌های یک‌باره در نرخ ارز رسمی کشور، گویای این واقعیت است. همچنین طی سال‌های اخیر، به دلیل تشدید تحریم‌های بانکی و تجاری کشور و ناتوانی بانک مرکزی در مدیریت بازار ارز، فاصله زیادی میان نرخ ارز بازار و نرخ ارز رسمی ایجاد شد. اگرچه پس از سال 1392 این فاصله کاهش یافته است اما
کماکان ادامه دارد. این شرایط علاوه بر افزایش امکان بروز فساد و تشدید رفتار رانت‌جویی، اجرای سیاست‌های ارزی کشور را نیز با مشکل مواجه می‌کند. معضل چندگانگی نرخ ارز و پیدایش مساله‌یی به نام یکسان‌سازی نرخ ارز که به‌طور متوسط هر 10سال یک‌بار در ایران مطرح می‌شود ابتدای دهه 71، ابتدای 81 و ابتدای دهه 91، ناشی از خلأ جدی در حوزه سیاست‌گذاری ارزی کشور است.
معضل دیگری که در نظام ارزی کشور از دیرباز وجود داشته است، نقش و شیوه مداخله بانک مرکزی در بازار ارز است. درحال حاضر، بانک مرکزی به عنوان بزرگ‌ترین عرضه‌کننده ارز در بازار نقش‌آفرینی می‌کند. به بیان دیگر، درآمدهای ارزی دولت حاصل از فروش نفت، توسط بانک مرکزی به بازار ارز تزریق می‌شود؛ از کانال مرکز مبادلات ارزی یا صرافی‌های مجاز. این در حالی است که بانک مرکزی به عنوان نهاد سیاست‌گذار و ناظر نظام پولی و ارزی، نباید خود به عنوان یک بازیگر عمده بازار فعالیت کند؛ بلکه نقش اصلی مقام ارزی باید نقش‌آفرینی مقطعی در بازار، صرفا برای جلوگیری از نوسانات کوتاه‌مدت نرخ ارز باشد.
ازسوی دیگر نیز فرآیندهای مربوط به مداخله بانک مرکزی در بازار ارز، از عدم شفافیت شدید برخوردار است. نهادها و گروه‌های ذی‌نفع فعال در نظام ارزی کشور عبارتند از: بانک مرکزی، دولت، بانک‌ها، صرافی‌ها، بنگاه‌های صادرکننده، بنگاه‌های واردکننده و مردم. شوک ارزی که پس از اعمال تحریم‌ها ایجاد شد، نشان داد که نهادهای ارزی کشور فاقد توانایی کنترل بازار و سیاست‌گذاری موثر در این بازار هستند که بخش قابل توجهی از این ناتوانی ریشه در عدم شفافیت بازار ارز دارد. این عدم شفافیت هم درخصوص فرآیندهای عرضه و تقاضای فروش و خرید ارز و هم در حوزه نرخ تسویه معاملات ارزی وجود دارد. همچنین نه تنها معاملات خرد ارزی، بلکه حتی معاملات ارزی کلان واقع‌شده بین بانک مرکزی و بانک‌ها نیز، هم از حیث فرآیند و هم نرخ تسویه، غیرشفاف بوده و گزارش روشنی در این خصوص ارائه نمی‌شود.
در سال‌های اخیر سامانه‌هایی برای رفع نسبی این مشکل در بازار ارز کشور ایجاد شد، نظیر پرتال ارزی که تمامی مراحل واردات، ثبت سفارش، تخصیص ارز و ترخیص از گمرک را شفاف کرد.
راه‌اندازی این سامانه، تاثیر قابل توجهی نیز بر کاهش مفاسد موجود در فرآیند واردات و تخصیص ارز داشته و یکی از عوامل مهم در کنترل نوسانات ارزی بوده است. اما همچنان به نظر می‌رسد نیاز به ساماندهی نهادها یا حتی ایجاد نهادهای جدید در نظام ارزی کشور وجود دارد که اولا قدرت سیاست‌گذاری بانک مرکزی را افزایش دهد و ثانیا شفافیت لازم را به این بازار برگرداند.
هرچند در مقاطع مختلف زمانی، ساختارها و نهادهای جدیدی برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی و پیشگیری از آثار زیانبار آن طراحی و پیاده‌سازی شد، ولی این نهادها نیز تدریجا دستخوش تغییراتی شده و عملا از اهداف اولیه خود منحرف شدند. تاسیس حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه و تاسیس صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه، برای رفع بخشی از مشکلات ناشی از ورود بی‌ضابطه درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران انجام شد.
درواقع نحوه تبدیل درآمدهای ارزی دولت حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی به ریال و واریز این وجوه به خزانه‌داری کل کشور، همواره یکی از کانال‌های انتقال بی‌انضباطی مالی دولت به نظام پولی بوده که یکی از مصادیق سلطه مالی در اقتصاد است.
