لزوم تعیین قاعده مالی برای بودجه دولت
گروه گفت‌وگو محسن رنجبر
دولت‌ها از راه سیاست‌های مالی بر اقتصاد اثر می‌گذارند. سیاست‌های مالی اندازه مخارج دولت در بخش‌های مختلف و چگونگی تخصیص آنها و نیز شیوه تامین منابع مالی لازم برای این مخارج را مشخص می‌کند. سیاست‌های مالی دولت چه نقش‌هایی دارد و دولت‌ها از چه ابزاری برای انجام دادن این نقش‌ها استفاده می‌کنند؟ آیا می‌توان عملکرد دولت‌های مختلف را در دوره بعد از انقلاب سال 1357 از نظر سیاست‌های مالی بررسی کرد؟ اگر آری، از چه شاخص‌هایی باید استفاده کرد و دولت‌ها از این حیث چگونه عمل کرده‌اند؟ در این زمینه چه مشکلاتی وجود دارد و برای دست یافتن به وضعیت مطلوب چه باید کرد؟ این پرسش‌ها را از زهرا کاویانی، پژوهشگر بادانش و خوش‌آتیه حوزه اقتصاد، پرسیده‌ایم. خانم کاویانی در سال 1386 در مقطع کارشناسی از دانشگاه تهران و در سال 1389 در مقطع کارشناسی ارشد از دانشگاه صنعتی شریف فارغ‌التحصیل شده است و هم‌اکنون در موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی دانشجوی دوره دکتری است. وی همچنین سابقه همکاری پژوهشی با مرکز پژوهش‌های مجلس، موسسه مطالعات اقتصادی و صنعتی شریف، و موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی را در کارنامه خود
دارد.
سرکار خانم کاویانی، به نظر می‌رسد که برای بررسی سابقه سیاست‌گذاری مالی نخست باید کارکردها و هدف‌های این نوع سیاست‌گذاری را دانست تا بعد بتوان بررسی کرد که عملکردها چه‌قدر با آن هدف‌ها همخوان بوده است. نخست بفرمایید که کارکردهای سیاست مالی در اقتصاد چیست و از این حیث دولت‌ها در دوره بعد از انقلاب در اقتصاد ایران در این زمینه چگونه عمل کرده‌اند؟
برای سیاست مالی سه کارکرد اصلی را می‌توان در نظر گرفت: فراهم کردن کالای عمومی برای کمک به رشد اقتصادی، برقراری ثبات در محیط اقتصاد کلان (ثبات‌سازی) و پایداری سیاست مالی.
در ادبیات اقتصادی، رابطه کارکرد اول - فراهم کردن کالای عمومی - با رشد اقتصادی قدری محل مناقشه است، یعنی نمی‌توان با قاطعیت زیاد به این سوال پاسخ داد که افزایش هزینه‌های دولت در تامین کالای عمومی منجر به افزایش نرخ رشد اقتصادی خواهد شد یا خیر. مطالعات علمی صورت‌گرفته در این باره هم نشان می‌دهد که، بسته به کشور مورد نظر و نوع هزینه‌های دولت و معیار مورد استفاده برای پژوهش، رابطه این نوع هزینه‌های دولت با رشد اقتصادی متفاوت است. مطالعه معروفی که در این زمینه در دنیا انجام گرفته، مطالعه بارو [رابرت جوزف بارو، اقتصاددان پرآوازه امریکایی و استاد دانشگاه هاروارد، زاده 1944] بوده است که نشان می‌دهد هزینه‌های دولت در بخش انسانی و آموزش و امور دفاعی رابطه مثبت با رشد اقتصادی دارد، اما رابطه هزینه‌های جاری دولت با رشد اقتصادی متفاوت است. در ایران نیز دکتر نیلی [دکتر مسعود نیلی، استاد دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف و مشاور رییس‌جمهور در امور اقتصادی، زاده 1334، همدان] و همکاران ایشان مطالعه‌یی در این زمینه انجام داده‌اند و دریافته‌اند که، در بین دسته‌های مختلف مخارج دولت در ایران، مخارج عمرانی با رشد
اقتصادی رابطه مثبت دارد، اما رابطه مخارج جاری دولت با رشد اقتصادی به شکل U معکوس است، یعنی با افزایش مخارج جاری دولت ابتدا نرخ رشد اقتصادی افزایش می‌یابد و به یک مقدار بهینه می‌رسد و از آن‌جا به بعد افزایش مخارج جاری دولت رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد. همچنین بر اساس همین مطالعه، رابطه هزینه‌های دولت در امور انسانی و آموزشی و دفاعی با رشد اقتصادی در ایران U شکل است. پژوهش دکتر نیلی و همکارانشان بیانگر این است که ما اکنون در قسمت صعودی U هستیم، یعنی افزایش هزینه‌های دولت در این بخش‌ها می‌تواند به افزایش نرخ رشد اقتصادی بینجامد.
حال، با استفاده از این معیار برای بررسی عملکرد دولت‌ها در ایران، نسبت مخارج عمومی دولت در امور جاری منهای هزینه‌های دفاعی به تولید ناخالص داخلی در ایران از میانگین جهانی بسیار کمتر است. میانگین این نسبت برای کشورهای مختلف جهان، در سال 2014 حدود 17 درصد بوده، در حالی که این نسبت در ایران، بر اساس داده‌های بانک جهانی، در سال 2014 حدود 7/10 درصد بوده و در سال‌های مختلف نیز کمابیش در همین حدود 10 تا 11 درصد بوده است. از این رو اگر میانگین جهانی را معیار بگیریم، می‌توان گفت که افزایش نسبت مخارج عمومی جاری دولت به جی‌دی‌پی می‌تواند به افزایش نرخ رشد اقتصادی در ایران کمک کند. البته، همانطور که گفتم، نوع این هزینه‌ها و نحوه اثرگذاری هر یک از این دسته‌ها بر رشد اقتصادی با هم فرق دارد.
عملکرد دولت‌های مختلف در ایران در این زمینه را شاید چندان دقیق نتوان با هم مقایسه کرد و نتوان گفت کدام‌یک از دولت‌ها در این زمینه بطور نسبی بهتر یا بدتر عمل کرده‌اند. براساس مطالعه دکتر نیلی و همکارانشان، مقدار بهینه نسبت مخارج جاری به جی‌دی‌پی در ایران 24 درصد است. حال اگر این نسبت را بپذیریم، می‌توان به یک مقایسه اولیه برای عملکرد دولت‌ها در این زمینه دست یافت. داده‌های داخلی برای سال‌های 1370-1391 نشان می‌دهد که میانگین نسبت مخارج جاری دولت به جی‌دی‌پی در اقتصاد ایران تقریباً 26/16 درصد بوده و بالاترین رقم آن به سال‌های 1385-1380 مربوط می‌شود. این نسبت در سال 1381 به بالاترین رقم خود، 25/19درصد، رسیده است. بنابراین به نظر می‌رسد از سال 1370 به بعد، بهترین عملکرد طی سال‌های 1385-1380 به دست آمده است. با این همه حتی در بهترین حالت نیز این نسبت از مقدار بهینه برآورد شده کمتر بوده است. افزایش این مخارج دولت می‌تواند باعث افزایش نرخ رشد اقتصادی شود. هرچند باید توجه داشت که با صرف افزایش هزینه‌ها، به تنهایی، رشد اقتصادی محقق نخواهد شد و عوامل دیگر مانند کیفیت مخارج و مخصوصاً نحوه کسب درآمدها اهمیت زیادی
دارد.
یک سنجه دیگر نسبت مخارج دولت در بخش نیروی انسانی به جی‌دی‌پی است و شاید از معیار قبل، یعنی نسبت مخارج عمومی دولت به جی‌دی‌پی، گویاتر باشد و دید بهتری به دست دهد، چون دولت‌ها معمولاً تمایل چندانی به هزینه کردن منابع خود در امور انسانی و آموزشی و دفاعی ندارند، زیرا هم این هزینه‌ها در مقایسه با هزینه‌های انجام‌گرفته در بخش‌های دیگر - مثل مخارج عمرانی - بازخورد کمتری برای دولت دارد و توان تبلیغاتی کمتری به همراه می‌آورد و هم نخستین بخش‌هایی که در دوره‌های رکود، مخارج دولتی در آنها کاهش می‌یابد بخش امور انسانی و آموزشی است. داده‌های اقتصاد ایران نشان می‌دهد که بیشترین نسبت مخارج دولت در بخش انسانی به جی‌دی‌پی مربوط به سال‌های 1373-1371و 1378-1375 است. بالاترین رقم، 4/5درصد، مربوط به سال 1375 است.
در بحث‌هایی که سال‌هاست در میان اقتصاددانان، و از جمله در ایران، در گرفته است، نکته‌یی که به نظر می‌رسد بسیاری با آن موافق بوده‌اند کوچک‌سازی دولت بوده است. شما اشاره کردید که در ایران بعضی از انواع مخارج دولت باید افزایش یابد و تا رسیدن به نسبت بهینه هنوز فاصله زیادی داریم. آیا چنین کاری باعث بزرگ‌تر شدن دولت نخواهد شد؟
بزرگ‌تر شدن دولت لزوماً به معنای بیشتر شدن مخارج آن نیست و از سوی دیگر استفاده دولت از ابزار‌هایی نیز که برای ثبات‌سازی در اختیار دارد لزوماً به معنی مداخله در اقتصاد نیست. اتفاقاً، همانطور که گفته شد، نسبت مخارج عمومی دولت به جی‌دی‌پی، که کارکرد سیاست مالی در تامین کالای عمومی را نشان می‌دهد، در اقتصاد ایران همیشه از میانگین جهانی کمتر بوده است، در حالی که به درستی گفته می‌شود که دولت در اقتصاد ایران بیش از حد بزرگ است و بسیار زیاد در اقتصاد مداخله می‌کند. آن دسته‌یی از فعالیت‌های دولت که مدافعان آزادی اقتصادی با آن مخالفت می‌کنند تصدی‌گری یا سایر اختلال‌هایی است که دولت در اقتصاد ایجاد می‌کند. ممکن است حجم دولتی کوچک باشد اما تصدی‌گری زیادی داشته باشد و از این طریق اختلال‌های بزرگی در اقتصاد ایجاد کند. در ایران این نوع فعالیت‌های دولت مثل وضع مقررات زاید یا محدود‌کننده و قیمت‌گذاری و تصدی‌گری و بنگاه‌داری در بخش‌های مختلف مانند بخش بانکی و... مشکل‌ساز شده است. یعنی از یک سو، بر اساس معیار تامین کالای عمومی، دولت در ایران از میانگین جهانی کوچک‌تر است، اما از سوی دیگر، از لحاظ تصدی‌گری و اختلال‌زایی،
احتمالاً از کشورهای توسعه‌یافته بسیار بزرگ‌تر است و حضور بسیار بیشتری در اقتصاد دارد.
اشاره کردید که کارکرد دوم سیاست‌گذاری مالی، اعمال سیاست‌های ضدچرخهیی و ایجاد تثبیت در اقتصاد است. از این حیث آیا می‌توان گفت بطور کلی عملکرد دولت‌ها در اقتصاد ایران چگونه بوده است؟
هدف از سیاست‌گذاری در محیط اقتصاد کلان، چه سیاست‌گذاری پولی و چه سیاست‌گذاری مالی، ثبات‌سازی و مقابله با نوسان‌ها و بازگرداندن اقتصاد به مسیر باثبات آن است. درباره لزوم اعمال این نوع سیاست‌ها، یعنی سیاست انبساطی در زمان رکود و سیاست انقباضی در زمان رونق، در ادبیات اقتصادی چندان اختلافی نیست، بلکه بحث‌ها به ابزار‌های مورد استفاده مربوط می‌شود. یکی از کار‌هایی که دولت برای رسیدن به این هدف می‌تواند انجام دهد ثابت نگه داشتن نرخ مالیات است. بر اساس ادبیات اقتصادی، تا زمانی که شوک‌های وارده به پایه مالیاتی ثابت است، نرخ مالیات نیز باید ثابت بماند. این خود باعث کاهش درآمدهای مالیاتی در زمان رکود و در نتیجه سیاست مالی انبساطی و ضد چرخه‌یی می‌شود. کار دیگری که از این حیث می‌توان انجام داد تعیین قاعده مالی برای دولت است. به عنوان مثال باید مقدار مشخصی برای مخارج دولت تعیین شود. در این صورت در دوره رونق، که جی‌دی‌پی افزایش می‌یابد، با ثابت ماندن مخارج دولت نسبت این مخارج به جی‌دی‌پی کاهش می‌یابد که خود ثبات‌ساز خواهد بود. در دوره رکود نیز وارونه همین اتفاق رخ خواهد داد.
مطالعه انجام‌گرفته در سال 1392 در دانشگاه صنعتی شریف همین کارکرد ثبات‌سازی و عملکرد ضدچرخهیی دولت را بررسی کرد. یافته‌های آن تحقیق نشان می‌داد که در این باره نمی‌توان با قاطعیت گفت دولت بطور کلی در ایران سیاست موافق چرخه‌یی اعمال کرده است یا مخالف چرخه‌یی، اما با استفاده از شاخص «نسبت مخارج عمومی دولت به جی‌دی‌پی» معلوم می‌شود که نوعی همبستگی مثبت بین این نسبت و چرخه‌های تجاری در اقتصاد ایران وجود دارد. البته این وضعیت شدت و ضعف داشته است، اما بطور کلی چنان نکته‌یی را می‌توان بیان کرد، یعنی عملکرد دولت‌ها عموماً موافق چرخه‌یی بوده و نسبت مخارج دولت به جی‌دی‌پی در دوره‌های رونق افزایش یافته و در دوره‌های رکود کاهش یافته است. نتایج تحقیق پژوهشکده پولی و بانکی نیز همین یافته‌ها را تایید می‌کند.
علت چیست؟ چرا دولت‌ها بطور کلی نتوانسته‌اند سیاست‌های ضدچرخهیی برای مقابله با اثر نوسان‌های اقتصادی اجرا کنند؟
علت اصلی این است که در ایران هم تولید ناخالص داخلی و هم بودجه به نفت وابسته‌اند و نوسان درآمدهای نفتی، بلافاصله یا با تاخیری کوتاه‌مدت، بر آنها اثر می‌گذارد و آنها نیز هم‌جهت با تغییر درآمدهای نفتی تغییر می‌کنند. دولت‌ها بطور کلی نتوانسته‌اند وابستگی بودجه به نفت را کم کنند و از این رو با افزایش درآمدهای نفتی در دوره رونق، سهم نفت از بودجه افزایش می‌یابد و در دوره رکود هم عکس این اتفاق می‌افتد. ساز و کارهای طراحی‌شده برای کم کردن وابستگی بودجه به نفت چندان درست عمل نکرده است و به همین خاطر می‌بینیم که سیاست‌ها در اقتصاد ایران، به جای آنکه ضدچرخهیی باشد، روی‌هم‌رفته موافق چرخه‌یی بوده و نتوانسته با اثر نوسان‌های اقتصادی مقابله کند.
سال‌هاست در این باره بحث می‌شود که ساز و کارها برای کاهش وابستگی بودجه به نفت در اقتصاد ایران ناموفق بوده است. ناکارآمدی این ساز و کارها از کدام سرچشمه آب می‌خورد؟
تا قبل از تدوین و اجرای برنامه سوم توسعه بحث زیادی در این باره صورت نگرفته بود و برای کاهش وابستگی درآمدهای دولت به نفت چندان فکری نشده بود. در برنامه سوم حساب ذخیره ارزی ایجاد شد که اتفاق بسیار خوبی بود و در سال‌های نخست عملکرد نسبتا موفقیت‌آمیزی داشت. کشورها، چه نفتی و چه غیرنفتی، همه از چنین صندوق‌های ثبات‌ساز یا صندوق‌های توسعه‌یی (که البته کارکردهای متفاوتی دارد) استفاده می‌کنند. به عنوان مثال، چین، که اقتصاد نفتی نیست، صندوق‌های توسعه‌یی دارد که درآمدهای ارزی وارد آنها می‌شود. در ایران قرار بود درآمدهای نفتی در دوره‌های رونق وارد حساب ذخیره ارزی شود و این حساب نقش ثبات‌ساز بودجه را ایفا کند. اما در ایران نیز، مثل هر اقتصاد دیگر، انگیزه‌های اقتصاد سیاسی دخیل است و باعث می‌شود که دولت‌ها در زمان افزایش درآمدها همیشه تمایل داشته باشند مخارج خود را زیاد کنند، یعنی در دوره‌های افزایش درآمد نفتی دیگر دولت‌ها را نمی‌توان چندان مهار کرد تا مخارج خود را بالا نبرند و قاعده یا قانونی نداشته‌ایم که این میل دولت‌ها را بتواند مهار کند. این میل دولت موجب شد که موجودی حساب ذخیره ارزی به تدریج کاهش یابد. در
برنامه پنجم توسعه نیز صندوق توسعه ملی راه‌اندازی شد و ساز و کار حساب ذخیره ارزی متفاوت با قبل تعیین شد و عملاً دیگر منابعی برای حساب ذخیره نماند.
در این زمینه افزون بر نیاز به اصلاحات نهادی، مثل اصلاح رابطه دولت با بانک مرکزی و تضمین استقلال بانک مرکزی و نکاتی شبیه اینها که درباره‌شان بسیار سخن گفته شده است، اتفاق دیگری که باید رخ دهد تعیین قاعده مالی برای بودجه دولت است. نبود چنین قاعده‌یی آثار بسیار روشنی بر اقتصاد ایران گذاشته است. منظور این است که محدودیت‌هایی بر بودجه دولت وضع شود تا در زمان نوسان درآمدهای نفتی امکان تغییر زیادی نداشته باشد. هم‌اکنون رابطه‌یی بین دولت و صندوق توسعه ملی تعریف شده است که طبق آن، سهمی از درآمدهای نفتی که به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود 30درصد است. این را نمی‌توان قاعده مالی دانست که بتواند بودجه را باثبات کند، چون تعیین سهم‌ها به صورت درصدی از کل درآمدهای نفتی باعث می‌شود که در زمان تغییر درآمدهای نفتی سهم بودجه هم در همان جهت تغییر کند، یعنی رابطه این دو متغیر اکنون از سمت نفت به بودجه است و به این نکته توجه نشده که نیاز بودجه‌یی دولت چه‌قدر است، بلکه با افزایش درآمد نفتی رقم مطلق بودجه افزایش و با کاهش آن نیز کاهش می‌یابد. از این رو در گام اول باید قاعده مالی وضع کنیم که رابطه بودجه و نفت را از سمت بودجه به نفت
تعیین کند، به این معنی که مشخص باشد بودجه باید به درصد مشخصی (فارغ از تغییرات درآمد نفتی) تغییر کند و از این طریق سهم بودجه از درآمد نفتی مشخص شود. این کار باعث می‌شود که سهم صندوق توسعه ملی در دوره‌های رونق افزایش یابد و در دوره‌های رکود کمتر شود، نه اینکه سهم صندوق درصد ثابتی باشد و رقم مطلق آن در دوره رونق به‌شدت افزایش یابد. ثابت بودن سهم صندوق توسعه خود به بی‌ثباتی بودجه در اقتصاد ایران کمک می‌کند. بر این اساس، به نظر می‌رسد که می‌توان گفت در کنار مسائل اقتصاد سیاسی، که باعث شده است دولت‌ها به اجرای سیاست درست چندان پایند نباشند، نبود قاعده مالی نیز مشکل را شدیدتر کرده است.
مورد سومی که درباره سیاست‌های مالی برشمردید لزوم پایداری این سیاست‌ها بود. چه شاخص‌هایی نشان می‌دهد که سیاست‌های مالی دولت‌ها پایدار یا ناپایدار بوده است؟
منظور از پایداری سیاست‌های مالی این است که دولت بتواند همان نسبت بدهی به کل جی‌دی‌پی یا نسبت بدهی به کل حجم بودجه را در سال‌های بعد نیز ادامه دهد، یعنی بدهی دولت در طول زمان به‌طور فزاینده افزایش نیابد و دولت در تامین کالای عمومی بتواند از لحاظ تامین منابع مورد نیاز ثبات داشته باشد. در کشورهای غیرنفتی یکی از بدهی‌هایی که دولت برای تامین مالی مخارج خود ایجاد می‌کند اوراق قرضه است. اما در اقتصادهای نفتی، مثل اقتصاد ایران که نفت منبع اصلی درآمد است، یکی از شاخص‌های مورد استفاده برای بررسی پایداری سیاست مالی «نسبت سهم نفت از بودجه به کل بودجه» یا «نسبت سهم نفت از بودجه به کل جی‌دی‌پی» یا «نسبت سهم نفت از بودجه به کسری بودجه بدون نفت» است. چون نفت در واقع نوعی بدهی است، به این معنی که دولت سرمایه خود را می‌فروشد و لذا درآمد نفتی نوعی بدهی به نسل‌های آینده شمرده می‌شود. در ایران این شاخص رقم بزرگی دارد و از میانگین جهانی آن بیشتر است. به عنوان مثال، میانگین نسبت بدهی دولت (حاصل جمع اوراق مشارکت بودجه‌یی و میزان نفت در بودجه) به کل منابع بودجه عمومی طی سال‌های 1390-1370 در ایران 61درصد بوده که رقم بسیار قابل
توجهی است. همین نکته پایداری سیاست‌های مالی را سخت می‌کند و نکته مهمی است که باید به آن توجه کرد.
اقتصادهای نفتی غیر از ایران از این حیث چه عملکردی داشته‌اند؟
منظور از اقتصادهای نفتی اقتصاد‌هایی است که دولت در آنها مالکیت نفت را در دست دارد و بودجه دولت متاثر از نفت است. کشور‌هایی هستند که منابع نفتی دارند، اما این دو نکته درباره آنها صدق نمی‌کند، مثل نروژ که دولت آن مالک نفت است، اما بودجه‌شان از نفت اثر نمی‌پذیرد یا امریکا که درآمدهای نفتی زیادی دارد، اما دولت در برخی از بخش‌ها مالک نفت نیست. حال درباره عملکرد اقتصادهای نفتی از نظر پایداری سیاست‌های مالی باید گفت که میزان پایداری سیاست‌های مالی در این کشورها به درجه وابستگی بودجه به نفت و همبستگی تغییرات قیمت نفت و تغییرات بودجه بستگی دارد، یعنی اینکه بودجه از تغییرات قیمت نفت چه‌قدر تاثیر می‌پذیرد و مخارج دولت چه اندازه به منابع نفتی متکی است. این موضوع می‌تواند در هر یک از کشورهای نفتی محاسبه شود. در ایران نیز می‌توان میزان پایداری سیاست مالی را با شاخص‌های مورد اشاره محاسبه کرد. میانگین نسبت بدهی دولت (نفت و اوراق مشارکت) از کل منابع دولت طی سال‌های 1390-1370، 61درصد بوده که کمترین آن در حدود 39درصد در سال 1377 و بیشترین رقم در حدود 76درصد در سال 1384 بوده است. این نکته نشان می‌دهد که بودجه ما نه‌تنها به
نفت وابستگی دارد، بلکه به علت نبود قاعده مالی مناسب، در بازه‌های رونق سهم نفت در بودجه نیز افزایش می‌یابد. این موضوع بدین معناست که دولت نمی‌تواند در مخارج خود پایداری کافی داشته باشد، زیرا مخارج به‌شدت به تغییرات درآمد نفتی وابسته است و بر اساس آنچه در ادبیات اقتصادی از آن یاد می‌شود، سهم قابل توجهی از بودجه از بدهی تامین می‌شود.
پوپولیسم بر بسیاری از بخش‌های اقتصاد ما اثر گذاشته است و می‌گذارد و از این حیث ممکن است در آینده نیز دوباره با چالش‌های بزرگی روبرو شویم. برای مقابله با این مشکلات آیا اصلاً کاری می‌توان کرد؟
پوپولیسم منحصر به اقتصاد ایران نیست. باید دید نهادهای کشور چه‌قدر می‌توانند باعث شوند که دولت‌ها انگیزه‌های اقتصاد سیاسی خود را در اجرای سیاست‌های اقتصادی وارد نکنند. در اقتصادهای در حال توسعه، از آن‌جا که این نهاد‌ها ضعیف‌ترند، تاثیر انگیزه‌های اقتصاد سیاسی قابل توجه‌تر است و اثر خیلی بزرگ‌تری بر سیاست‌گذاری‌های اقتصادی می‌گذارد و، به همین خاطر، سیاست‌های پوپولیستی که زیرمجموعه‌یی از اقتصاد سیاسی است در آنها، البته با شدت و ضعف‌هایی، مشاهده می‌شود.
به‌طور کلی موضوع اقتصاد کلان پوپولیستی همین است که دولت پوپولیستی در آغاز کار خود، بدون در نظر گرفتن محدودیت‌های اقتصادی، مجموعه‌یی از سیاست‌های پولی و مالی انبساطی اجرا می‌کند که ممکن است برخی از اهداف را از نظر رشد اقتصادی و شبیه آن برآورده سازند، اما در نهایت با مشکل روبرو می‌شوند. مدیریت نکردن درآمدها و مخارج در دوره‌های رونق و رکود نفتی بی‌تردید ریشه‌های اقتصاد سیاسی و اقتصاد پوپولیستی دارد.
به‌نظر می‌رسد که اقتصاد ایران هم در در دوره‌های مختلف گرفتار این مشکل بوده است. به عنوان مثال، در دوره رونق اخیر نفتی در سال‌های 1383 به بعد رفتار کشورهای نفتی بررسی شد و نتیجه پژوهش‌ها نشان داد که دولت در همه این کشورها مخارج خود را به‌شدت افزایش داده است. در این بین درباره ایران و ونزوئلا و روسیه بسیار بحث می‌شد. این سه کشور در این دوره سیاست‌های پوپولیستی شدیدی اجرا کردند. در ایران پس از افزایش درآمدهای نفتی سیاست‌های انبساطی اجرا شد و در سال‌های بعد اقتصاد محدودیت‌های ذاتی خود را بر سیاست‌گذاران تحمیل کرد و نتیجه این شد که در دوران رکود دیگر ذخیره‌یی برای اجرای سیاست‌های ثبات‌ساز باقی نمانده بود. اما نکته قابل توجه این است که خطر بازگشت پوپولیسم همیشه هست. مطالعات انجام‌گرفته روی کشورهای امریکای لاتین نشان می‌دهد که چرخه سیاست‌گذاری پوپولیستی در این کشورها تکرار شده است، یعنی زمانی که یک سیاست‌گذار پوپولیست برکنار شده و دوره سیاست‌گذاری پوپولیستی پایان یافته است، دوباره پس از یک دوره سیاست‌های ثبات‌سازی، شرایط برای ظهور پوپولیسم فراهم شده است.
اندکی رونق و بهبود اوضاع می‌تواند امکان شعارهای پوپولیستی انتخاباتی را دوباره فراهم کند. برای جلوگیری از بازگشت این خطر، اصلاحات نهادی و همچنین آگاهی دادن به مردم اهمیت زیادی دارد.
دولت کنونی در چنین وضعیتی بر سر کار آمد. این دولت در سه سالی که از عمر آن گذشته، در اجرای سیاست‌های مالی و انجام درست کارکردهایی که اشاره کردید چه‌قدر موفق بوده است؟
برای ارزیابی موفقیت سیاست‌ها باید روند‌ها را ارزیابی کرد تا مشخص شود که سیاست‌ها، به عنوان مثال، چه‌قدر موافق چرخه‌یی یا ضدچرخهیی بوده‌اند. همچنین، همانطور که گفته شد، دولت از زمان آغاز کار خود با محدودیت‌های بسیار زیادی مواجه بوده است. از این رو به این سوال اکنون نمی‌توان پاسخ داد. شاخص‌هایی نیز که در ابتدا به آنها اشاره کردم همگی در کنار سایر عوامل باید در نظر گرفته شود و صرفاً با محاسبه یک شاخص نمی‌توان درباره عملکردها اظهارنظر کرد.
عملکرد دولت در کنترل مخارج و تورم و همچنین تلاش برای انضباط مالی، کاهش فشار به بانک‌ها برای تامین منابع مورد نیاز دولت، اقدامات اصلاحی در زمینه کاهش غیردستوری نرخ سود بانکی و شبیه اینها در این سه سال مناسب ارزیابی می‌شود. اما در کنار آن به نظر می‌رسد در رسیدگی به وضعیت صنایع اقدامات لازم برای خروج صنعت و به‌ویژه صنایع سنگین از رکود اقدامات موثرتری می‌توانست صورت گیرد. از لحاظ شاخص مخارج دولت در امور مختلف، نکته‌یی که باید به آن توجه کرد کیفیت مخارج و چگونگی تامین مالی آنهاست. اگر مخارج دولت در دوره‌یی افزایش یافت، باید بررسی کرد که آیا این مخارج به پروژه‌های دارای توجیه اقتصادی اختصاص یافته یا انتخاب پروژه‌ها بر اساس صلاح‌دید سیاسی انجام گرفته است.
همچنین در برخی مواقع روش تامین مالی آنها باعث افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی می‌شود و تورم ایجاد می‌کند. این همان اتفاقی است که درباره طرح مسکن مهر رخ داد. بر این اساس در پاسخ دادن به این سوال نمی‌توان چندان صریح سخن گفت و باید مجموعه‌یی از عوامل پرشمار را در نظر گرفت. یعنی در حقیقت این شاخص‌ها باید در کنار دیگر شاخص‌های نشان‌دهنده عملکرد کلی اقتصاد مانند تورم و رشد اقتصادی و بدهی دولت به بانک‌ها و غیره مورد بررسی و قضاوت قرار گیرند.
از لحاظ شاخص‌هایی که در ابتدای گفت‌وگو به آنها اشاره کردیم، دولت یازدهم در مورد مخارج در امور انسانی که رابطه مثبتی با رشد اقتصادی دارد عملکرد مناسبی داشته است. در بودجه سال‌های 93 و 94 مقدار این هزینه‌های دولت رشد قابل ملاحظه‌یی داشته است. نسبت مخارج دولت در امور انسانی به جی‌دی‌پی در این دو سال از سال‌های قبل بیشتر بوده و در سال 94 به بالاترین رقم از سال 88 به بعد رسیده است. البته این عدد مربوط به قانون بودجه است و موضوع عملکردها را باید جداگانه بررسی کرد.
به‌طور مشخص از نظر سیاست‌های مالیاتی، دولت رویکرد افزایش مالیات‌ستانی را دنبال کرده است. با توجه به اینکه به نظر می‌رسد بتوان گفت که اقتصاد هنوز در وضعیت رکودی است، آیا خود این رویکرد مناسب بوده است؟
دولت در هر حال باید مخارجی انجام دهد و لذا نیاز به درآمد دارد. در وضعیت فعلی که درآمدهای نفتی کاهش یافته است و بازار مالی پیشرفته و پررونقی هم وجود ندارد تا دولت بتواند در آن اوراق بدهی بفروشد و نظام بانکی هم وضعیت به‌سامانی ندارد، دولت چه راه دیگری برای کسب درآمد دارد؟ به این خاطر باید محدودیت‌ها را در نظر گرفت و با توجه به آنها سیاست‌گذاری کرد. در دوره اخیر رونق درآمدهای نفتی، دولت وقت مخارج را به‌شدت افزایش داده بود و به همین خاطر دولت کنونی نمی‌تواند مخارج را یک‌باره کاهش دهد. با در نظر گرفتن مجموع این عوامل، مالیات‌ستانی یکی از گزینه‌هایی است که دولت در اختیار دارد. اما درباره افزایش درآمدهای مالیاتی در زمان رکود، یعنی وضعیتی که کشور هم‌اکنون در آن قرار دارد، نکته مهم آن است که دولت باید بیش از آنکه به دنبال بالا بردن نرخ‌های مالیاتی باشد، پایه مالیاتی را بزرگ‌تر کند، به این معنی که سیاست‌های مالیاتی شفاف شوند تا متولیان مالیات‌ستانی بتوانند مالیات‌ها را افزایش دهند و درآمدها شفاف شود و ساز و کارها اصلاح گردد و بخش‌ها و نهاد‌هایی که تا‌کنون مالیات نمی‌داده‌اند مالیات بپردازند. بخش‌های غیررسمی یا
نهادهای عمومی غیردولتی درآمد قابل ملاحظه‌یی دارند، اما درآمدهایشان شفاف نیست و مالیات نمی‌دهند. بر این اساس افزایش پایه مالیاتی بر افزایش نرخ مالیات مقدم است و سیاست‌های دولت کنونی که تا حدودی نیز در همین راستا بوده، مثبت ارزیابی می‌شود. با این حال باید توجه داشت که، در طرف مقابل، فشار مالیاتی به تولید و به ویژه صنعت می‌تواند به تعطیلی برخی از این صنایع منجر شود، وضعیتی که در سال‌های اخیر در ایران رخ داده است و بخش قابل توجهی از صنایع با افزایش بدهی‌های مالیاتی ورشکسته و تعطیل شده‌اند. بنابراین باید توجه داشت که ضمن افزایش پایه مالیاتی می‌توان تخفیفاتی نیز برای تولید در نظر گرفت.
اتفاقاً در اقتصاد ایران، مثل دیگر کشورهای نفتی که انگیزه‌های اقتصاد سیاسی در آنها قوی است، اصلاحات سیاستی عمدتا در دوره‌های رکود انجام گرفته است. اصلاحات برنامه سوم مثل ایجاد حساب ذخیره ارزی، اصلاح قوانین مالیاتی و یکسان‌سازی تعرفه‌های گمرکی نیز در دوره رکود قبل در سال‌های اواخر دهه 1370 رخ داد و اگر در وضعیت فعلی نیز سیاست‌های مالیاتی اصلاح شوند، اتفاق مناسبی رخ داده است.
