بیش از هفت ماه از آغاز کار دولت سیزدهم می‌گذرد. از روز اول شروع به کار دولت سیزدهم این دولت ادعا داشت که برنامه‌ای جامع در حوزه‌های مختلف مدیریت کشور بود. با این حال اما «سند تحول دولت مردمی» به عنوان برنامه راه این دولت در موضوعات و مسائل اولویت‌دار کشور روز گذشته و در روزهای پایانی سال منتشر شد! در این سند که گفته می‌شود برنامه مدون دولت سیزدهم برای تحقق وضع مطلوب است به چالش‌های بازار سرمایه و راهکارهای افزایش بهره‌وری این بازار نیز پرداخته شده است. بر اساس این سند دو چالش اصلی بازار سرمایه، سهم اندک این بازار از تامین مالی تولید و همچنین رفتارهای هیجانی در بازار که منجر به تضییع حقوق سهامداران خرد می‌شود، ارزیابی و بر همین اساس عوامل ایجاد این چالش‌ها و راه‌های برون‌رفت از آن نیز در این سند ارایه شده است. نکته جالب توجه در این سند اما توجه بیش از اندازه دولت به بازار بدهی و ارایه راهبردهای مختلف برای توسعه این بازار است. اگر چه این سند چالش اصلی بازار سرمایه را سهم اندک این بازار در تامین مالی تولید عنوان کرده است اما رکن بازار بدهی برای تامین مالی را به‌شدت مورد توجه قرار داده و تامین مالی شرکت‌ها از طریق عرضه سهام را در اولویت‌های بعدی بررسی کرده است.
آن‌طور که از بررسی سند تحول دولت در حوزه بازار سرمایه برمی‌آید، دولت بیش از بازار سهام به بازار بدهی و توسعه و گسترش آن تعلق خاطرنشان داده است. به ویژه آنکه توسعه این بازار می‌تواند در گام نخست به آسانی و بدون دخالت نظارت دیگر ارکان، دولت را از تله همیشگی کسری بودجه برهاند. بر همین اساس می‌توان گفت بازار بدهی که دولت آن را در بطن بازار سرمایه دیده است، اصلی‌ترین دلیل توجه سند تحول دولت به بازار سرمایه بوده است. در همین حال بسیاری از بندهای موجود در این سند، از منظر حقوقی نیازمند بررسی و تصویب در شورای عالی بورس است. مواردی که البته پیش‌زمینه برخی از آنها در طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار چیده شده است. طرحی که مجلس بخشی از آن را ارایه کرده بود و گفته می‌شد بخش‌های حساسیت‌برانگیز آن نیز از سوی سازمان بورس مطرح شده بود. بر همین اساس به نظر می‌رسد شورای عالی بورس و سازمان بورس که هم‌اکنون هم‌راستا و در وابستگی مطلق به دولت عمل می‌کنند، به سرعت منویات سند تحول دولت سیزدهم را مورد تصویب قرار دهند. با این حال سند تحول دولت به ویژه در حوزه بازار سرمایه آنقدر گرفتار کلی‌گویی است که از دستیابی به اهداف در کوتاه‌مدت ناتوان شده است. در این سند اهدافی مورد توجه قرار گرفته است که عموما در پیچ‌وتاب قوانین و همچنین دسترسی به فناوری‌های جدید در حوزه بازار سرمایه گرفتار خواهند شد. با این حال اما نمی‌توان از این نکته چشم پوشید که این سند می‌تواند حاکی از نگاهی جامع به بازار سرمایه باشد که پیش از این صورت نگرفته بود. این امر نیز به دلیل درگیر شدن بخش بزرگی از جامعه با مساله‌ای به نام بازار سهام از یک سو و آشکار شدن ظرفیت‌های بازار سرمایه برای توسعه اقتصادی از سوی دیگر بوده است. بر همین اساس به نظر می‌رسد نگاه دولتمردان تا حدودی نسبت به جایگاه بازار سرمایه تغییر کرده است.
سند تحول بازار سرمایه
مبحث اول فصل دوم سند دولت با عنوان سرمایه‌گذاری و نظام تامین مالی به بازار سرمایه اختصاص یافته است. بر این اساس افزایش سهم تامین مالی از بازار سرمایه در نظام تامین مالی تولید، افزایش نسبت بازار اوراق بدهی به تولید ناخالص داخلی، افزایش حجم سرمایه‌گذاری مردم در بازار سرمایه، ارتقای شاخص حمایت از حقوق سهامداران خُرد و ارتقای شاخص حاکمیت شرکتی به عنوان نشانگرهای وضعیت مطلوب معرفی شده‌اند. در همین حال این بند از سند به چرخش‌های تحول‌آفرین در حوزه بازار سرمایه اشاره کرده است. بر این اساس تاکید شده است که باید از تنظیم‌گری متمرکز بر مدیریت شاخص کل و رشد کوتاه‌مدت بازار سرمایه و متکی بر قواعد محدودکننده بازار به تنظیم‌گری متمرکز بر ارتقای شفافیت، حفظ حقوق همه سهامداران و توسعه بلندمدت بازار سرمایه تغییر رویکرد داد. در همین حال تاکید شده است که لازم است نظام حکمرانی شرکتی متمرکز بر منافع سهامداران عمده به نظام حکمرانی شرکتی حافظ حقوق همه سهامداران تغییر جهت دهد. همچنین در این سند آمده است که در راستای چرخش تحول‌آفرین، لازم است از نظارت پیشینی مبتنی بر محدودیت ورود، به تنظیم‌گری متکی بر ارتقای رقابت در نهادهای مالی بازار سرمایه تغییر مسیر داده شود. در همین حال به این نکته اشاره شده است که دو بازار بدهی و سهام، نباید به عنوان رقبای یکدیگر تلقی شوند و لازم است هر دو بازار به صورت متوازن توسعه یابند. این سند همچنین چالش‌های بازار سرمایه را مورد بررسی قرار داده و راه‌های برون‌رفت از این چالش‌ها و راهکارهای ارتقای بازار را نیز ارایه داده است. سند تحول دولت سیزدهم دو چالش عمده را برای بازار سرمایه برشمرده است، این دو چالش عبارتند از سهم پایین بازار سرمایه در تامین مالی تولید و رفتار هیجانی بازار سرمایه و تضییع حقوق سهامداران خُرد.
سهم پایین بازار سرمایه در تامین مالی تولید
سند تحول دولت قائل است که ناکارآمدی فرآیند تامین مالی از بازار سرمایه نخستین عامل سهم پایین این بازار از تامین مالی تولید است. بر این اساس سه راهبرد برای عبور از این چالش پیشنهاد شده است، نخستین راهبرد پیشنهاد می‌دهد که هزینه‌ها و تسهیل فرآیند انتشار اوراق بدهی و افزایش سرمایه شرکت‌ها کاهش یابد. در این مسیر اهم اقداماتی که باید انجام شود، ایجاد بازار اختصاصی عرضه اوراق بدهی به سرمایه‌گذاران نهادی با تسهیل فرآیند انتشار اوراق و پیشنهاد قوانین لازم، اختیاری کردن رکن بازارگردان برای انتشار اوراق بدهی و رکن ضامن در انتشار اوراق رتبه‌بندی‌شده برای عرضه خصوصی به سرمایه‌گذاران نهادی بدون رتبه اعتباری عنوان شده است. در همین حال شفاف‌سازی و هوشمندسازی فرآیند بررسی درخواست‌های افزایش سرمایه شرکت‌ها، تسهیل تامین مالی از بازار سهام با اقداماتی نظیر تسهیل ورود شرکت‌ها به بورس، امکان عرضه اولیه سهام با فروش سهام جدید و مانع‌زدایی از فرآیند افزایش سرمایه به عنوان دیگر اقدامات لازم برشمرده شده است. راهبرد دوم این سند نیز قائل به تقویت صندوق‌ها و اصلاح سازوکارهای تجهیز منابع در بازار بدهی است. راه‌اندازی صندوق‌های سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت به منظور توسعه ظرفیت تامین مالی برای اوراق دولتی و شرکتی از طریق تجهیز منابع مالی خُرد با استفاده از ظرفیت صندوق‌های با درآمد ثابت دوم، کاهش تدریجی سرمایه‌گذاری در سهام و اِعمال تدریجی محدودیت بر خرید هر انتشار توسط صندوق‌های تحت مدیریت نهادهای متعهد پذیره‌نویسی و بازارگردانی، شناور کردن ارزش واحد صندوق‌ها و برخورد با دستکاری قیمتی اوراق، کاهش تدریجی سقف سپرده بانکی و گواهی سپرده در صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت و ممنوعیت سپرده‌گذاری در بانک‌های دارای رابطه سهامداری مستقیم و غیرمستقیم با مدیر صندوق از اقدامات لازم برای دستیابی به این راهبرد شمرده شده است.
در همین حال راهبرد سوم برای عبور از این چالش، ایجاد بازار خارج از بورس برای انتشار و سرمایه‌گذاری در اوراق است. بر این اساس ایجاد سازوکارهای عرضه خصوصی اوراق بدهی و سهام، اعطای معافیت مالیاتی به نهادهای واسط تشکیل‌شده برای عرضه خصوصی به منظور تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از اقدامات لازم در این حوزه عنوان شده است. این سند بیان می‌کند که دومین عامل در سهم اندک بازار سرمایه از تامین مالی تولید، میزان پایین رقابت در نهادهای مالی بازار سرمایه است. بر این اساس نیز دو راهبرد تسهیل اعطای مجوز نهادهای مالی و افزایش تبعات تخلفات نهادهای مالی ارایه شده است. این سند کاهش سرمایه اولیه لازم برای تاسیس نهادهای مالی، افزایش تدریجی سرمایه متناسب با حجم فعالیت نهاد مالی و ثبت محور کردن مجوز تاسیس نهادهای مالی، احصا و اطلاع‌رسانی عمومی و مدیریت تعارض منافع در نهادهای مالی را به عنوان اقدامات لازم برای دستیابی به این اهداف اعلام کرده است. بر اساس سند دولت، عامل سوم مشارکت اندک بازار سرمایه در تامین مالی تولید، ناکارآمدی بانک‌ها در بازار سرمایه است. بر این اساس نیز سند، اصلاح ارتباط بازار سرمایه و بازار اوراق بهادار کوتاه‌مدت را به عنوان راهبرد عبور از این چالش عنوان کرده و برای آن اعطای مجوز به بانک‌ها جهت تامین مالی در بازار سرمایه با انتشار انواع اوراق، نظیر اوراق صکوک اجاره، اوراق رهنی و اوراق خرید دِین، در چارچوب ضوابط سازمان بورس و اوراق بهادار را تجویز کرده است. سند تحول دولت سیزدهم بر این باور تاکید دارد که رفتار هیجانی بازار سرمایه و تضییع حقوق سهامداران خرد، دومین چالشی است که این بازار با آن روبرو است. بر این اساس سند، سه عامل تمرکز نظام حکمرانی شرکتی بر حقوق سهامداران عمده در مقایسه با سهامداران خُرد، رواج دستکاری قیمتی و معاملات مبتنی بر اطلاعات نهانی در بازار و ورود توده وار و هیجانی سرمایه‌گذاران خُرد به بازار را مهم‌ترین عوامل بروز چالش دوم بازار سرمایه می‌داند. بر همین اساس سند توصیه کرده است به عنوان راهبردهای عبور از این چالش، جایگاه سهامداران خُرد در نظام حکمرانی شرکتی تقویت شود. پُرهزینه کردن ایجاد ساختارهای سهامداری هرمی، چندلایه و تودرتو دیگر راهبرد توصیه شده در این سند است. توسعه روش‌های شناسایی دستکاری قیمتی و معاملات مبتنی بر اطلاعات نهانی، تقویت زیرساخت‌های اطلاعاتی و رویه‌های ثبت، نگهداری و طبقه‌بندی اطلاعات در شرکت‌های بورسی و نهادهای مالی و همچنین تشدید تبعات دستکاری قیمتی و معاملات مبتنی بر اطلاعات نهانی به عنوان راهبردهای دیگر این سند برای عبور از چالش دوم بازار سرمایه معرفی شده است. سند دولت همچنین برای پوشش ریسک ورود توده‌وار سهامداران خرد به بازار سرمایه، تقویت زیرساخت‌های سرمایه‌گذاری غیرمستقیم مردم، توسعه ابزارهای مدیریت ریسک برای پوشش زیان سرمایه‌گذاران خُرد، در صورت سقوط بازار و حذف دامنه نوسان قیمت را به عنوان راهبرد ارایه کرده است. بر این اساس توسعه صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک، رقابتی کردن کارمزد صدور و ابطال واحدهای صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک و کاهش کارمزد معاملات صندوق‌ها، توسعه ابزارها و نهادهای رتبه‌بندی مد نظر قرار گرفته است. همچنین در حوزه حذف دامنه نوسان پیشنهاد شده که دامنه به صورت تدریجی افزایش یابد و به موازات آن، سواد مالی سرمایه‌گذاران خرد نیز از طریق ارایه آموزش، ترویج مفاهیم و مبانی بازار و ساماندهی و نظارت بر فعالیت موسسات آموزشی مرتبط ارتقا یابد. این بند از سند بر انتشار فهرست موسسات مورد تایید سازمان بورس و اوراق بهادار، به منظور مبارزه با تبلیغات غیرواقعی و اغواکننده در مورد بازار سهام تاکید کرده است.
