هوشیار فقیهی| رییس هیات‌مدیره انجمن توسعه بهره‌وری ایران |
وجود منابع طبیعی در کشورهای در حال توسعه، به‌دلیل تسلط غیرمولدها و فساد اداری از یک سو و عدم راهبردهای توسعه‌ای و تفکر استراتژی توسعه اقتصادی، فروش منابع بین نسلی به وسیله‌ای برای پوشش مشکلات اقتصادی و سوءمدیریت دولت‌ها تبدیل شده است. کشور ما از این رویه خارج نیست در اقتصادهای وابسته به نفت، زمان کاهش درآمدهای نفتی مشکلات قابل توجهی در اداره امور برای مدیران دولتی نفتی به وجود می‌آید. مدیرانی که در زمان وفور ارزهای بدون پشتوانه تولید مولد، فضایی رانتی و غیر بهره‌ور برای آنها به وجود آورده و در چنین فضایی افراد غیر مولد به‌دنبال هزینه کرد پول‌های نفتی و تأمین منافع هم‌قطاران خود هستند.
در دوره کمبود منابع ارزی و کاهش قدرت معیشت عامه مردم، افراد فرصت طلب و غیرمولد همواره به‌دنبال ایجاد فضای رانتی و ادامه حیات براساس فعالیت عاری از کار و تلاش مولد و ایجاد فضای غیرمولد هستند چه بسا در کشور ما میلیاردها تومان ارز ارزان سال 1397در اختیار این گروه قرار گرفت و برای جبران کاهش درآمدهای خود به قیمت بالاتر و با استفاده از فضای رانتی دست در جیب مردم نحیف برده و هزاران میلیارد تومان سود را نصیب گروه خود کردند!
در شرایط خاص کشور ما یکی از نهادهای تغییر رویکرد دولت و نشان عملی حرکت به سمت اصلاحات بنیادی در اقتصاد غیرمولد، ایجاد تغییر در نظام بودجه‌ریزی سالانه دولت است.
بودجه به عنوان شاخص تمام فعالیت‌های مالی دولت، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‌ها برای اجرای برنامه‌های متعدد و متنوع در چارچوب قانون بودجه انجام می‌شود، بنابراین بودجه آینه تمام‌نمای همه برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت بوده و نقش بسیار مهم وحیاتی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می‌کند از طرفی بودجه‌بندی کشور بیانگر نوع نگاه مدیران کشور به نحوه اداره اقتصادی کشور است. در کشوری که بالغ بر 80 درصد از بودجه عمومی صرف هزینه جاری می‌شود نباید انتظار توسعه اقتصادی و رشد زیرساخت‌ها از طریق منابع عمومی داشت. لذا در صورت بهینه نمودن این هزینه‌ها می‌تواند بیانگر تغییر رویکرد دولت در مدیریت اقتصادی و بهبود وضعیت عامه مردم را نمایان سازد.
با مروری بر روند تدوین بودجه کشور طی چندسال گذشته، علی رغم برنامه‌های توسعه و شعارهای انتخاباتی روسای جمهور کنونی و ادوار مختلف، چابک‌سازی و کوچک‌سازی دولت براساس بررسی بودجه تخصیص داده شده طی سال‌های 92 الی 99 (جدول یک) هیچ ردی از کاهش حجم دولت نمی‌بینیم.
ماهیت غیر توسعه‌ای بودجه از منظر ساختار آینده فروشی به میزان 80.000 میلیارد تومان (اوراق قرضه)، بودجه طرح‌های عمرانی به میزان 70.000 میلیارد تومان در حالی صورت می‌گیرد که علاوه بر اینکه تحقق آن در هاله‌ای از ابهام بوده با توجه به وجود 80.000 طرح نیمه تمام و نیاز به حداقل 800.000 میلیارد تومان برای اتمام این طرح‌ها، بدیهی است این بودجه تحولی به وجود نخواهد آورد! در این بودجه با توجه به شرایط رکود اقتصادی و کاهش درآمد بخش مولد و شفاف اقتصاد کشور، رشد مالیات ستانی به میزان 30% و رسیدن به رقم 194.000 میلیارد تومان بیانگر غیرواقعی بودن و زیر فشار قرار دادن بخش مولد شفاف اقتصاد در بودجه تنظیمی است. بر اساس محاسبه مرکز پژوهش‌های مجلس کسری بودجه به میزان 131.000میلیارد تومان که خود منجر به کاهش پایه پولی کشور و تورم خواهد شد. انتظار تحت فشار قرار دادن ملت را تقویت می‌نماید.
در این مجال به بررسی جزییات موارد فوق‌الذکر نخواهیم پرداخت. زیرا به‌صورت سنتی به این موضوعات در سنوات گذشته و حال پرداخته‌اند.
یکی از مواردی که نظام بودجه‌ریزی کشور از بررسی و نظارت موثر بر آن غفلت کرده بودجه شرکت‌های دولتی است که با بهانه خودگردان بودن آنها هیچگاه ورود موثر بر آن نداشته و این سرمایه عظیم کشور که باید تولید ثروت برای کشور و حاکمیت نماید همواره سوء مدیریت بنگاه‌ها از طریق بودجه عمومی جبران شده این در حالی است که بالغ بر 75 درصد بودجه کشور در اختیار شرکت‌ها و بانک‌های دولتی است. در نظام بودجه‌ریزی کشور همواره نظارت و بررسی دقیق بودجه شرکت‌های دولتی مغفول مانده و بصورت عرف تنظیم‌کنندگان بودجه هیچ ورودی به این بخش از بودجه را ندارند. این بخش از لایحه بودجه سال 99 برای ۳۴۵ شرکت دولتی، ۹ بانک دولتی، ۲ موسسه انتفاعی وابسته به دولت و ۲ ردیف فرعی، ۲۴ شرکت در حال تصفیه (با حجم بودجه صفر) درج شده است که در مجموع برابر با ۳۸۲ شرکت می‌شود. سهم تامین 5.3 درصد از سهم تأمین درآمد مالیاتی کشور توسط این بخش از اقتصاد، بیانگر زیانده بودن دارایی‌های ملی کشور در قالب شرکت‌ها و بانک‌های دولتی به‌دلیل عدم بهره‌گیری از مدیریت حرفه‌ای را نمایان می‌سازد.
در یک دهه گذشته راه‌حل مشکل را درخصوصی‌سازی و واگذاری این شرکت‌ها به بخش خصوصی در قالب اصل 44 قانون اساسی دیده‌ایم که در این زمینه به‌دلیل عدم شفافیت، ایجاد فضایی رانتی برای تعداد معدودی از مدیران دولتی خودی که تمایلی به شفاف‌سازی و بهبود وضعیت به‌دلیل منافع شخصی و گروهی ندارند موفق عمل نکرده‌ایم. شاید یکی از عوامل اصلی برای عدم تحقق اهداف ابلاغیه اصل 44 قانون اساسی مبنی بر واگذاری جهت: افزایش ارزش افزوده اقتصادی، ایجاد اشتغال پایدار و ارتقای بهره وری شرکت‌های واگذار شده در این مساله باید جست که آیا واگذاری به بخش خصوصی در کشور ما تنها راه‌حل شکوفاسازی اقتصاد مولد است؟ و نیازمند تغییر رویکرد و حرکت به سمت ارتقای سطح مدیریت دارایی‌های دولتی به‌جای خصوصی‌سازی را نداریم؟
بررسی تجارت یک دهه گذشته از واگذاری‌ها نمایان می‌سازد دولت نتوانسته ساختار مناسب واگذاری جهت تحقق اهداف ابلاغیه را فراهم نماید و نتایج به دست آمده علاوه بر واگذاری‌های غیر خصوصی و تبدیل شرکت‌های دولتی به شرکت‌های خصولتی نه تنها منجر به رونق کسب و کار‌ها نشده، بسیاری از شرکت‌ها به تعطیلی سوق داده شده و با راکد شدن سرمایه‌های مولد زمینه بیکاری و ورشکستگی را فراهم نموده‌اند.
اما در بودجه سال 99 دولت پیشنهاد کسب درآمد به مبلغ 49.500 میلیارد تومان از طریق واگذاری شرکت‌ها و دارایی‌های دولت را داده است که بیانگر این است که به‌جای محوریت اهلیت واگذاری جهت تحقق اهداف توسعه شرکت‌ها به ابزار بالاترین رقم پیشنهادی و حراج شرکت‌ها اکتفا نموده است تا بتواند کسری بودجه عمومی خود را با حراج اموال دولت جبران نماید. این در حای است که بیشتر دارایی‌های زیانده برای دولت باقیمانده و در سنوات گذشته دارایی‌های دارای مزیت واگذار شده و با توجه به این شرایط واگذاری‌ها و رسیدن به این هدف کمی بسیار سخت به‌نظر می‌رسد. تمرکز سیاست‌گذاران در دهه‌های گذشته بر مدیریت بدهی‌های دولت معطوف شده بود (در کشور ما نیز با تشکیل دفتر امور بدهی در خزانه داری با این فرآیند همراه شده ایم) این درحالی است که مدیریت ثروت‌های عمومی را نادیده می‌گیرند. باتوجه به اینکه در بیشتر کشورها حجم ثروت عمومی بسیار بیشتر از بدهی‌های عمومی است، مدیریت بهتر ثروت عمومی، هم مشکل بدهی دولت‌ها را حل می‌کند و هم منابعی برای تحریک اقتصاد و افزایش رشد اقتصادی فراهم می‌سازد. بحث این موضوع واگذاری امور به بخش دولتی یا خصوصی نیست بلکه استفاده بهینه از منابع در دسترس بر اساس بهترین شرایط ممکن در هر کشور مطرح است. استقرار رویکرد خلق ارزش برای منابع در دسترس، فلسفه وجودی موضوع را در بر خواهد گرفت. در مجادله بین طرفداران خصوصی‌سازی و ملی‌سازی مهم‌ترین نکته، یعنی کیفیت مدیریت دارایی‌ها، گم شده است. در بحث مطروحه این مهم مورد توجه جدی قرار خواهد گرفت و به‌واسطه بهره‌گیری از ابزارهای مدیریتی علاوه بر خلق ارزش بیشتر از منابع، منجر به کاهش هزینه‌های جاری دولت و ایجاد منابع مالی جدید خواهد شد.
راه مدیریت بهتر ثروت عمومی
چگونه ملت‌ها موفق به مدیریت بهتر ثروت‌های عمومی می‌شوند؟ بیشتر کشورها درک و شناخت روشنی از میزان ثروت‌های عمومی خود ندارند. ثروت‌هایی مثل شرکت‌ها، نهادهای مالی و پولی که در مالکیت عمومی است و باید سود عاید دولت کنند. ثروت عمومی گسترده بوده و امکان استفاده بسیار بهتر از آن وجود دارد. تجارب سایر کشورها عیان می‌کند که بهبودی اندک در مدیریت ثروت عمومی، بازدهی عاید می‌سازد که بیش از مجموع سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌هایی مانند حمل‌ونقل، برق، آب و مخابرات است.
شفافیت و پاسخگویی از پیش‌شرط‌های حکمرانی خوب بر دارایی‌های عمومی هستند که باید در بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی تبلور یابد، اما برخورداری از دانش حرفه‌ای و خلاقیت به خرج دادن مدیران نهادهای مدیریت‌کننده ثروت‌ها نیز از واجبات است. «یکی از توهمات تاسف‌بار که ذهن بیشتر کشورهای جهان سوم را به خود مشغول کرده است، این تصور است که سیاستمداران و کارکنان اداری می‌توانند وظایف کارآفرینانه را با موفقیت انجام دهند. جای شگفتی است که با وجود شواهدی قاطع که خلاف آن را نشان می‌دهد این باور همچنان پا برجاست.(1)»
بدیهی است در این فرآیند صاحبان منافع خاص که در محیطی پر ابهام و عدم شفافیت رشد و نمو پیدا کرده و منتفع می‌شوند، داوطلبانه خواهان تاباندن نور به پستوهای تاریک خویش نیستند و مشکلات عدیده‌ای در این مسیر به وجود خواهند آورد، لذا چنین فرآیندی به‌شدت وابسته به حمایت دولت و افراد خواهان توسعه کشور است.
راهکار پیشنهادی در بودجه سال 99 کشور که به‌نظر می‌رسد با توجه به شرایط اقتصادی دولت و معیشت مردم در سال 1399 لازم می‌کند مجلس شورای اسلامی برای اولین‌بار در تاریخ کشور و جهت ورود به بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی ساختاری برای تشکیل صندوق ثروت عمومی آنها در نظر گرفته شود که در قدم اول در سال 99 نسبت به شفاف‌سازی و مستند کردن لیست دارایی‌ها و تشکیل نهاد مدیریت حرفه‌ای شرکت‌ها اقدام عاجل به عمل آید. تجارب سایر کشورها بیانگر خلق ارزش و سود قابل توجه به‌جای واگذاری سرمایه‌های و جبران هزینه‌های جاری دولت است.
این ایده با توجه به گذشت بیش از دو دهه در کشورهای اسکاندیناوی و اروپا و آسیای جنوب شرقی و امریکا از یک سو و ورود کشورهای حاشیه خلیج فارس طی چندسال گذشته اسنادی عملیاتی از تجارب سایر کشورها را در اختیار ما قرار می‌دهد که فرآیند بهبود را تسریع و عملیاتی خواهد کرد.
