فصل شفافیت شرکت‌های دولتی

گروه اقتصاد کلان|

روز گذشته عادل آذر، رییس دیوان محاسبات کشور گزارشی از وضیعت شرکت‌های دولتی به مجلس شورای اسلامی ارایه کرد. آنگونه که گزارش دیوان محاسبات از شرکت‌های دولتی نشان می‌دهد در کل کشور 345 عنوان شرکت دولتی وجود دارد که در بودجه کشور درج می‌شوند. از این تعداد 43 درصد آنها زیان‌ده هستند.  به گفته رییس دیوان محاسبات کشور در یک نگاه کلی متوجه می‌شویم آنچه که در قانون برای شرکت‌های دولتی در نظر گرفته می‌شود با آنچه که در عمل دنبال می‌شود کاملا متفاوت است. تحقق بودجه شرکت‌های دولتی در عمل بسیار متفاوت است و نشان می‌دهد که شرکت‌ها مسیر خود را طی کرده و عنایت ویژه‌ای به قانونی که تصویب نشد،  ندارد. به گزارش «تعادل»، از سال گذشته بود که موج انتقاداتی در رابطه با وضعیت شرکت‌های دولتی به راه افتاد. عمدتا مبتنی بر اینکه چرا وضعیت این شرکت‌ها شفاف نیست. اموراتی مانند مصارف و مخارج آنها، مالیاتی که می‌پردازند و در عین حال وضعیت سوددهی آنها در هاله‌ای از ابهام قرار داشت، ‌این در حالی است که این شرکت‌ها همه ساله نزدیک به 60 درصد بودجه کلی کشور را به خود اختصاص می‌دهند. در همین اثنا بود که این مطالبات از زبان دستگاه ناظر و در واقع نمایندگان مجلس هم مطرح شد و دیوان محاسبات وعده داد که با بررسی‌های لازم اقدام به ایجاد شفافیت درباره این شرکت‌ها خواهد کرد. روز گذشته عادل آذر، رییس دیوان محاسبات کشور مطابق با وعده قبلی گزارشی از وضعیت شرکت‌های دولتی ارایه کرد و این گزارش همزمان در رسانه مجلس شورای اسلامی بارگذاری شد.  این گزارش عنوان «اظهارنظردیوان محاسبات کشور نسبت به لایحه بودجه سال 1399شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» را دارد، بنابراین دیوان صرفا به بررسی وضعیت این شرکت‌ها در بودجه 99 بسنده کرده است.  در متن این گزارش چنین اشاره شده که برای نخستین‌بار در نظام بودجه‌ریزی کشور است که حسب تکلیف مقرر در قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 7/5/1398، دولت موظف شده تا گزارش عملکرد بودجه سال گذشته و صورت‌های مالی حسابرسی شده، بودجه تفصیلی سال جاری و عملکرد بودجه مصوب 6 ماهه اول سال جاری تمامی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت‌ها   همچنین بودجه پیشنهادی سال آینده آنها و شاخص‌های کلان کل بودجه را تا پانزدهم آبان ماه هر سال به همراه گزارش ارزیابی بر مبنای شاخص‌های مالی و عملکردی به تفکیک به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند.  و سازمان برنامه و بودجه کشور هم در راستای عمل به تکلیف قانونی مذکور، گزارش مربوطه مشتمل بر 5 بخش را در تاریخ پانزدهم آبان ماه سال 1398تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده که رییس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی هم مطابق تکلیف مقرر گزارش مذکور را در تاریخ بیستم آبان ماه جهت بررسی و اظهارنظر به دیوان محاسبات کشور ارسال کرده است.  طبق گزارش دیوان محاسبات، مقایسه عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های 1390لغایت 1398با لایحه بودجه 1399، روندی صعودی داشته که این افزایش در سال 1396و پس از آن با شدت بیشتری همراه است.   بر اساس قانون، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از 355 هزار میلیارد تومان در سال 1390به 1277 هزار میلیارد تومان در سال 1398رسیده است. به عبارتی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در طول 9 سال حدود 6/3برابر افزایش داشته است. در لایحه بودجه دولت، بودجه این بخش با افزایش 16.2 درصدی نسبت به سال 1398، به 1483 هزار میلیارد تومان در سال 1399افزایش خواهد یافت. با این حال درصد تحقق بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی 9 سال اخیر، نشانگر انحراف قابل توجه بودجه و عملکرد آن  است. مهم‌ترین دلیل این موضوع اجازه اصلاح بودجه شرکت‌های دولتی مطابق ساز و کار پیش‌بینی شده در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است.

  345 عنوان شرکت دولتی در بودجه

همچنین تعداد شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بر حسب امورتعداد شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در قانون بودجه سال‌های 1397و 1398به ترتیب تعداد 381و 385عنوان است. تعداد شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال 1399تعداد 382عنوان پیش‌بینی شده که 371عنوان مربوط به شرکت‌های دولتی، 9 عنوان مربوط به بانک‌ها و 2 عنوان مربوط به موسسات انتفاعی وابسته به دولت است.  لازم به ذکر است که از مجموع 371شرکت دولتی درلایحه بودجه سال 1399تعداد 2شرکت مربوط به بند «ق»، 2 شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی گاز ایران و تعداد 42شرکت نیز به دلیل انحلال یا واگذاری با بودجه صفر درج شده لذا تعداد واقعی شرکت‌های دولتی که بودجه آنها درج شده، 345شرکت است.

  197 شرکت زیان‌ده در کشور

شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت سودده و سربه‌سردر قانون بودجه سال 1397کل کشور بالغ بر371 شرکت بوده که پس از ارایه گزارش وضعیت شرکت‌های زیان‌ده در قالب گزارش آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی کشور توسط دیوان محاسبات کشوردر سال 1397، تلاش شد تا در ارایه لایحه بودجه 1398این تعداد واقعی‌تر شود. پس از ارایه گزارش آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی دیوان محاسبات کشور، تعداد شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت زیانده از 10شرکت به 67 شرکت افزایش یافت. گزارش عملکرد شش ماهه نخست سال جاری مبین زیان‌ده شدن تعداد 197شرکت است. به این ترتیب 43 درصد کل شرکت‌های دولتی زیان‌ده محسوب می‌شوند.

  قیمت تکلیفی عامل زیان‌ده شدن شرکت‌ها

آن‌گونه که گزارش دیوان محاسبات عنوان می‌کند از مهم‌ترین دلایل زیان‌ده شدن شرکت‌ها می‌توان به عرضه کالاها و خدمات تولیدی به قیمت تکلیفی، افزایش بهای تمام شده خدمات تولیدی به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت‌ها  و همچنین   پیش‌برآوردهای انجام شده در درآمدها به جهت سودده نشان دادن شرکت اشاره کرد.  در ضمن تعدادی از شرکت‌های زیان‌ده ماهیت درآمدزایی نداشته و این واحدها اصولاً فاقد درآمد به مفهوم استانداردهای حسابداری بخش عمومی بوده و صرفا برای انجام وظایف حاکمیتی ایجاد شده‌اند که از جمله آن می‌توان به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان اشاره کرد. همچنین سازمان برنامه و بودجه در خرداد ماه سال جاری، فهرست 212 شرکت دولتی زیان‌ده در سال 1396را جهت تعیین تکلیف و طرح در جلسه هیات وزیران ارسال کرده که موضوع در تیر ماه سال جاری در جلسه هیات وزیران مطرح و تصویب شد.

بر این اساس مقرر شده از 212شرکت زیان‌ده عنوان شده، تعداد 134شرکت در قالب «شرکت دولتی»ادامه فعالیت دهند، تعداد 66شرکت نیز در «فهرست واگذاری» قرار گرفته (این در حالی است که اصولاً واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به دلیل عدم‌ انگیزه سرمایه‌گذاری، امکان‌پذیر نیست) . همچنین بر اساس مصوبه مذکور تعداد 12شرکت نیز باید منحل شود. شرکت‌های دارای مصوبه واگذاری طی سال‌های 1397 لغایت 1399 به ترتیب تعداد 59، 57و 58شرکت هستند که 56 شرکت به‌رغم داشتن مصوبه واگذاری در سال‌های 1397و 1398در سال 1399نیز تکرار شده‌اند. نتایج حاصل از بررسی‌های به عمل آمده در خصوص شرکت‌های دارای مصوبه واگذاری به این شرح است:  در جلسه‌ای که هیات واگذاری در خرداد ماه سال جاری برگزار کرد، مقرر شد کلیه دارایی‌ها، بدهی‌ها، تعهدات، ساختار و نیروی انسانی شرکت‌های «غله و خدمات بازرگانی مناطق» با رعایت مقررات مربوط به «شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران» منتقل سپس شرکت‌های مزبور منحل شوند. همچنین در لایحه پیشنهادی عنوان شرکت‌های غله و بازرگانی مناطق با بودجه صفر درج شده است. از سوی دیگر تعداد 3 شرکت (احداث صنعت، ملی صادرات گاز ایران و مس شهر بابک) دارای مصوبه انحلال از هیات واگذاری هستند که بدون توجه به این موضوع همچنان در لایحه درج شده‌اند. همچنین سایر شرکت‌های باقی مانده (41شرکت) عمدتاً از سال 1389دارای مصوبه واگذاری بوده‌اند که بنا به علل گوناگون از جمله خروج از فهرست واگذاری به موجب مصوبات هیات واگذاری و بعضاً مقاومت مدیران دستگاه‌های اجرایی مسوول، تاکنون واگذار نشده‌اند. به استناد ماده (14) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، عملیات واگذاری توسط دولت باید به نحوی انجام می‌گرفت که حداکثر تا پایان سال 1393کلیه واگذاری‌ها خاتمه یابد.  گفتنی است مجموع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال 1399بالغ بر 1483 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به رقم 1277 هزار میلیارد تومانی مندرج در قانون بودجه سال 1398کل کشور، رشدی معادل16.2 درصدی را نشان می‌دهد. این درحالی است که بودجه این بخش در قانون بودجه سال 1398نسبت به سال 1397رشد 52.2 درصدی داشته است.

  مروری بر مصارف و منابع شرکت‌های دولتی

درآمدها در قانون بودجه سال 1397کل کشور بالغ بر 640 هزار میلیارد تومان بوده که با رشد 63.4 درصدی به 1045هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1398کل کشور افزایش یافته است. برای سال 1399نیز پیش‌بینی شده که 1243 میلیارد تومان از محل فروش کالاها و خدمات شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حاصل شود که بیانگر رشد 18.8 درصدی نسبت به سال 1398 است.  همچنین اعتبارات هزینه‌ای پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1399مربوط به شرکت‌های دولتی زیان‌ده نشان می‌دهد که شرکت‌های زیان‌ده در لایحه بودجه سال 1399 از 67 شرکت به تعداد 104شرکت افزایش یافته است. بر این اساس اعتبارات هزینه‌ای پیش‌بینی شده برای جبران کمک زیان شرکت‌ها از 3.3 هزار میلیارد تومان سال 1398به 3.2 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1399کاهش یافته است.

 البته توجه به این مساله بسیار مهم است که در 6 ماهه اول سال 1398بر اساس گزارش عملکرد ارایه شده بیش از 29 هزار میلیارد تومان به عنوان منابع تأمین زیان از محل منابع عمومی دولت منظور شده که تقریباً 9 برابر رقم پیش‌بینی شده برای کل سال 1398 است و این امر حکایت از غیرواقعی بودن پیش‌بینی بودجه شرکت‌های دولتی دارد.

«اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای»پیش‌بینی شده برای سال 1399بالغ بر 19 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال 1398حدود 18درصد افزایش یافته است. بررسی عملکرد این بخش در قانون بودجه سال 1397و 6 ماهه اول سال 1398نشان می‌دهد که به ترتیب حدود 53  و 28درصدآن محقق شده است. باید توجه داشت که عدم اجرای تعهدات از سوی دولت منجر به راکد شدن طرح‌ها و پروژه‌ها و از حیز انتفاع خارج شدن آنها می‌شود.

  هزینه‌های شرکت‌های دولتی

هزینه‌ها در قانون بودجه سال 1397کل کشور بالغ بر 593 هزار میلیارد تومان بوده که با افزایشی 67.1 درصدی به 992 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1398کل کشور افزایش یافته است. برای سال 1399نیز پیش‌بینی شده که 1181 هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت شود که بیانگر رشد 19درصدی نسبت به قانون سال 1398 است. «مالیات» پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1399هم برای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت تقریباً با عملکرد سال 1397 (مبلغ 5643 میلیارد تومان) و پیش‌بینی سال 1398 (مبلغ 5424 میلیارد تومان) برابر است. البته همانطورکه در خصوص آثار تحولات اقتصادی سال‌های اخیر بر عملکرد سوددهی شرکت‌ها مطرح شد، تحقق کامل مالیات‌های پیش‌بینی شده برای سال 1399 (مبلغ 5788 میلیارد تومان)، محتمل نیست. همچنین «50درصد سود ویژه» مبتنی بر عملکرد شرکت در سال اجرای بودجه است. در سال 1397تقریباً نیمی از مبالغ پیش‌بینی شده (به مبلغ 7803 میلیارد تومان) محقق شده و عملکرد 6 ماهه اول سال جاری نشان‌دهنده تحقق 27 درصدی از پیش‌بینی سال است.  برای سال 1399نیز مبلغ 7657 میلیارد تومان «50درصد سود ویژه» پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال 1398 (مبلغ 6718 میلیارد تومان) رشد 14درصدی داشته است.

  سود ویژه محقق نمی‌شود

تحولات اقتصادی سال‌های اخیر به ویژه تحولات ارزی سال 1397که منجر به افزایش هزینه‌های تولید، افزایش بهای تمام شده کالاها و خدمات، افزایش قابل توجه هزینه‌های حمل و نقل و عرضه کالا شده از یک طرف و سیاست دولت مبنی بر عدم تغییر بهای کالاها و خدمات دولتی (به استثنای برخی کالاها و خدمات خاص) و عرضه آنها با قیمت‌های تکلیفی منجر به عدم تحقق بخش قابل توجهی از درآمدهای پیش‌بینی شده و در نتیجه عدم تحقق سود سهام و 50درصد سود ویژه پیش‌بینی شده خواهد شد. «سود سهام» ناظر بر عملکرد مالی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال اجرای بودجه است. حسب پیش‌بینی‌های انجام شده در سال 1397 باید 4333 میلیارد تومان از محل مذکور حاصل شود که در عمل صرفاً 27درصد آن (به مبلغ 1172 میلیارد تومان) محقق شده است.  در 6 ماهه اول سال 1398نیز عملکرد این بخش، حدود 18درصد از پیش‌بینی سال بوده که ادامه روند فعلی تا پایان سال تحقق کمتر از 40درصدی را می‌توان انتظار داشت. بر اساس ارقام لایحه، پیش‌بینی شده 4494 میلیارد تومان «سود سهام »حاصل شود که نسبت به پیش‌بینی سال 1398تغییر چندانی نداشته است لیکن نسبت به عملکرد قانون بودجه سال 1397کل کشور رشد 284درصدی را نشان می‌دهد. مجموع «بازپرداخت تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی»، «بازپرداخت وام‌های خارجی» و «بازپرداخت ودیعه، بدهی‌ها و سایر پرداخت‌ها» به تسویه بدهی‌  شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص دارد.

در سال 1397مجموع سه سرفصل فوق بالغ بر 87 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که 44 هزار میلیارد تومان آن (حدود 51درصد) پرداخت شده است. نکته مهم آنکه در سال 1397شرکت‌های دولتی صرفاً 25درصداز تعهدات پیش‌بینی شده خود بابت تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی را پرداخت کردند. در 6 ماهه نخست سال 1398نیز صرفاً 6 درصداز تعهدات شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بابت تسهیلات بانکی داخلی و خارجی پرداخت شد. این امر به منزله انتقال بدهی شرکت‌های دولتی به سنوات آتی و انعطاف‌پذیری کمتر شرکت‌های دولتی در سنوات آینده است. مجموع تعهدات پیش‌بینی شده در سال 1399بالغ بر 1023میلیارد تومان است که نسبت به رقم 1295 میلیارد تومان قانون بودجه سال 1398کل کشور کاهش 27 هزار میلیارد تومانی را نشان می‌دهد. با توجه به عملکرد سنوات اخیر در این بخش، به نظر می‌رسد امکان بازپرداخت کامل تعهدات مذکور میسر نباشد وضعیت شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از منظر هزینه‌های سرمایه‌ای یکی از مهم‌ترین شاخص‌های توسعه‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، حجم سرمایه‌گذاری انجام شده در اقتصاد است. محاسبات نشان می‌دهد که بیش از 90 درصد از هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از محل منابع داخلی تأمین می‌شود و کمتر از 10درصد آن از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. بررسی عملکرد هزینه‌های سرمایه‌ای انجام شده توسط شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال 1397مبین تحقق حدود68 درصدی ارقام پیش‌بینی شده است. از طرفی در 6 ماهه نخست سال جاری نیزصرفا حدود 20درصد اهداف سال محقق شده است.