انتقاد از وابستگی یارانه‌ها به درآمدهای صادراتی نفتی

گروه اقتصاد کلان|

یکی از بخش‌های لوایح بودجه از سال 88 تاکنون، بخش مربوط به منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌هاست که از آغاز برنامه ششم در تبصره 14 و با جدولی در لوایح خودنمایی می‌کند. بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد از مهم‌ترین ضعف‌های لایحه بودجه سال آینده وابستگی بخش مهمی از منابع هدفمندی یارانه‌ها به صادرات نفت است. با توجه به تحریم‌های امریکا و مشخص نبودن دقیق میزان صادرات در سال آینده این بخش می‌تواند بر میزان نگرانی‌ها و افزایش نرخ کسری بودجه بیفزاید. علاوه بر این در لایحه بودجه برای پرداخت یارانه بیش از 77 میلیون نفر منابع وجود دارد حال آنکه اگر از تعداد یارانه‌بگیران کاسته نشود، تا سال آینده تعداد آنها به بیش از 79 میلیون نفر خواهد رسید.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس، در ادامه سلسله گزارش‌های خود از وضعیت لایحه بودجه 98 به بررسی بحث هدفمندی یارانه‌ها در این لایحه پرداخت. در این گزارش آمده است: تبصره 14 لایحه بودجه سال آینده به موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها اختصاص دارد. در تبصره 14 لایحه بودجه 98 همانند قانون بودجه امسال، در راستای ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه مقرر شده همه منابع و مصارف موضوع قانون هدفمندسازی یارانه‌ها گزارش شود. به علاوه اینکه مشابه قانون بودجه امسال، دربند الف این تبصره تاکیده شده که تمامی منابع مندرج در جدول منابع هدفمندی به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و پس از تخصیص سازمان برنامه و بودجه هزینه شود.

از مهم‌ترین نکاتی که در این تبصره آمده از این قرار است که منابع هدفمندی یارانه‌ها 142 هزار و 600 میلیارد تومان پیش بینی شده که نسبت به قانون بودجه امسال رشد 44 درصدی داشته است. سهم زیادی از این رشد مربوط به دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی است. کل منابع هدفمندی 43 هزار و 800 میلیارد تومان افزایش یافته که 27 هزار و 800 میلیارد تومان (63 درصد) ناشی از افزایش بخش صادرات فرآورده‌های نفتی است. استفاده از منابع صادرات فرآورده‌های نفتی جهت قانون هدفمندی یارانه‌ها مغایر متن قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب 1388 است. این ردیف درآمدی به‌دلیل کمبود منابع و شکست قانون در واقعی شدن قیمت حامل‌ها به منابع هدفمندی اضافه شده است.

در مورد منابع قانون هدفمندسازی یارانه‌ها گفتنی است که تمام وجوه دریافتی حاصل از فروش آب و برق جهت حمایت از صنعت آب و برق به شرکت‌های ذی‌ربط برگشت داده می‌شود، اما درخصوص دریافتی‌های حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی به ترتیب 31 و 50 درصد از درآمدهای مذکور به شرکت‌های ذی‌ربط بازگردانده می‌شود و مابقی پس از کسر عوارض و مالیات بر ارزش افزوده به مصارف هدفمندی اختصاص می‌یابد.

سهم مصرف سازمان هدفمند‌سازی یارانه‌ها 62 هزار و 600 میلیارد تومان یعنی حدود 44 درصد کل منابع است. مصارف سازمان هدفمندی نسبت به قانون بودجه امسال که 44 هزار میلیارد تومان بود با رشدی 42 درصدی همراه بوده است. همچنین در لایحه بودجه سال آینده منابع در نظر گرفته شده برای پرداخت یارانه نقدی و غیر نقدی خانوارها 42هزار و 500 میلیارد تومان است. اختصاص این رقم برای پرداخت یارانه نقدی بدین معنی است که در سال آینده بطور میانگین هرماه امکان واریز یارانه نقدی 77 میلیون و 838 هزار نفر وجود خواهد داشت. البته با توجه به رشد جمعیت و با فرض عدم حذف سه دهک پردرآمد، تعداد یارانه بگیران تا پایان سال آینده مرز 79 میلیون نفر را رد خواهد کرد.

همچنین بند یک تبصره 14 به استانداران سراسر کشور اجازه داده است با هماهنگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و براساس پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان نسبت به حذف یارانه نقدی سه دهک درآمد اقدام کند و منابع حاصله با تصویب شورای برنامه‌ریزی استان صرف حذف تدریجی فقر مطلق و همچنین تکمیل پروژه‌های نیمه تمام اولویت‌داری استانی همان استان شود. در بند الف تبصره 18 به دولت اجازه داده شده جهت تامین اعتبار یکی از ردیف‌های جدول 9 لایحه بودجه با موضوع ایجاد اشتغال گسترده و مولد، بخشی از اعتبارات تبصره 14 به این محل اختصاص یابد.

تبصره 14 لایحه بودجه سال آینده به موضوع هدفمندی یارانه‌ها اختصاص دارد. قانون هدفمندی یارانه‌ها سال 88 تصویب و از سال 89 لازم‌الاجرا شد. براساس این قانون مقرر شد که قیمت حامل‌های انرژی به گونه‌ای اصلاح شود که تا پایان برنامه پنجم توسعه کمتر از 90 درصد فوب خلیج‌فارس نباشد زیرا بهره‌وری پایین صنایع در مصرف انرژی از یکسو و مصرف بیش از حد بر مصرف‌ها از یارانه‌های انرژی دولت از سوی دیگر باعث شده منابع کشور مورد اتلاف شدید قرار گیرد و دولت قصد داشت با آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی از این اتلاف‌ها جلوگیری به عمل اورد و با بازتوزیع منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها بین اقشار ضعیف‌تر جامعه به تحقق عدالت در کشور کمک شود. اما با اتمام برنامه پنجم و عدم تحقق اهداف قانون هدفمندی این سیاست با اصلاحاتی در ماده 59 قانون برنامه ششم تمدید شد.

بنابر این ماده در راستای ایجاد شفافیت  جدولی در تبصره 14 ایجاد شده که در آن جزییات منابع و مصارف هدفمندی مشخص است.

در جدول تبصره 14 قانون بودجه امسال جمع کل دریافتی‌ها در سمت منابع 98 هزار و 834 میلیارد تومان در نظر گرفته شد. علاوه بر این در متن این تبصره اجازه داده شده که مبلغ 11 هزار میلیارد تومان از محل فروش فرآورده‌های نفتی به سقف منابع افزوده و در مصارف مشخص هزینه شود.

بررسی‌‌ها نشان می‌دهد که واریزی شرکت‌ها به حساب رابط خزانه تا 13 آذرماه بدون در نظر گرفتن مجوز 11 هزار میلیارد تومانی ذکر شده در تبصره 14، عملکردی 80 درصدی داشته است. به بیان دیگر تا این تاریخ‌ شرکت‌ها در مجموع باید 69 هزار و 800میلیارد تومان به حساب رابط خزانه واریز می‌کردند اما 56 هزار و 200 میلیارد واریز شده است. این موضوع سبب می‌شود که واریزی سازمان به برخی از ردیف‌های مصرف که در جدول دو این گزارش آمده با مشکل مواجه شود. با توجه به افزایش نرخ ارز در سال جاری، نکته قابل تامل در رابطه با عملکرد منابع مذکور در جدول تبصره 14 قانون بودجه، مبهم بودن میزان دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی است. از آن‌جا که منابع در نظر گرفته شده برای این موضوع از میزان تحقق واقعی صادرات فرآورده و نرخ ارز متاثر خواهد بود با فرض ثبات میزان صادرات باید منابع پیش‌بینی شده به‌شدت افزایش می‌یافت اما عملکرد این ردیف نشان می‌دهد این افزایش نیست.

تغییرات بخش منابع در لایحه سال آینده برخلاف جدول قانون امسال، دریافتی از محل فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی به صورت مجزا در نظر گرفته شده که این اقدام به شفافیت منابع کمک می‌کند و افزایش 177 درصدی منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی یکی از نکات قابل تامل در سمت منابع هدفمندی است. در آیین‌نامه اجرای تبصره 14 قانون امسال، سهم صادرات فرآورده‌های نفتی از هدفمندی 15 هزار و 700 میلیارد بود اما در لایحه سال آینده این رقم برای صادرات نفت حدود سه برابر شده است. درواقع کل منابع هدفمندی نسبت به قانون بودجه امسال 43 هزار میلیارد تومان افزایش یافته که این 27 هزار و 800 میلیارد تومان آن ناشی از افزایش ردیف صادرات فرآورده‌های نفتی است.

   پیش‌بینی 79 میلیون یارانه بگیر در سال آینده

مطابق مصوبه‌ای در تاریخ اول آبان ماه امسال شورای عالی هماهنگی اقتصادی، پرداخت بسته‌های جبرانی و حمایت‌های غذایی از گروه‌های کم‌درآمد در دستور کار دولت قرار گرفت. مطابق ماده یک دستورالعمل «تا مبلغ 9 هزار میلیارد تومان از محل منابع حاصل از مابه‌التفاوت تسعیر قیمت خوراک و سوخت کارخانجات پتروشیمی، فولادی و پالایشگاه به پرداخت بسته‌های حمایت غذایی از گروه‌های کم درآمد جامعه اختصاص یافت» و وزارت نفت مکلف شد که این منابع را به حساب ویژه‌ای نزد خزانه‌داری کل کشور که به نام سازمان هدفمندی افتتاح می‌شود، واریز کند.

همچنین سازمان برنامه و بودجه موظف شد که مازاد درآمد حاصل از این موضوع را به حمایت از تولید و اشتغال و قراردادهای پیمانکاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای اختصاص دهد. براساس برآوردهای سازمان برنامه و بودجه برای نیمه دوم امسال، از محل مابه‌التفاوت حاصل از افزایش نرخ ارز محاسبه قیمت خوراک پتروشیمی‌ها از سه هزار و 800 تومان به هشت هزار تومان، 11 هزار و 300 میلیارد تومان منابع حاصل خواهد شد.

البته در این برآورد منابع حاصل از مابه‌التفاوت ناشی از افزایش نرخ سوخت کارخانجات پتروشیمی و خوراک و سوخت کارخانجات فولادی و پالایشگاه‌ها منعکس نشده است. همچنین بخشی از منابع پیش‌بینی شده برای این موضوع ناشی از مابه‌التفاوت قیمت فروش موادی است که شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز آنها را جزو منابع اختصاصی خود می‌دانند، مثلا 755 میلیون دلار منابع حاصل از فروش اتان و تعدادی از موارد دیگر. اکنون برمبنای این دستورالعمل دولت می‌تواند در قالب ساز و کار هدفمندی از منابع یادشده استفاده کند. درنتیجه این ابهام مطرح می‌شود که تا پیش از این، برمبنای چه منطقی این شرکت‌ها تمام منابع مربوطه را مورد استفاده قرار می‌دادند. همچنین پس از اصلاح نرخ ارز مورد استفاده برای محاسبه قیمت خوراک واحدهای پتروشیمی، در سال جاری این مابه‌التفاوت جهت پرداخت بسته‌های حمایتی مورد استفاده قرار گرفت اما در آینده نحوه استفاده از این منابع به خصوص برای موارد که شرکت ملی گاز و نفت آنها را جزو منابع اختصاصی خود می‌دانند، مشخص نیست. پیش‌بینی می‌شود در سال آینده بطور میانگین هر ماه برای 77 میلیون و 838 هزار نفر یارانه نقدی واریز خواهد شد و پیش بینی می‌شود تعداد افراد یارانه بگیر تا پایان سال آینده از مرز 79 میلیون نفر بگذرد بنابراین دولت حداقل به 43 هزار میلیارد تومان برای پرداخت یارانه نقدی احتیاج دارد.

   پیشنهادهایی برای اصلاح لایحه

ردیف پنج جدول مصارف تبصره 14 موضوع هدفمندی یارانه‌ها به سهم 14.5 درصدی شرکت ملی نفت از فروش فرآورده‌های نفتی اشاره دارد، حال آنکه مطابق قانون تنظیم سهم شرکت ملی نفت از فروش نفت خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌هاست نه فروش فرآورده‌های نفتی لذا لازم است که عنوان این ردیف به عبارت 14.5 درصد فروش داخلی نفت و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی تغییر یابد.

از سوی دیگر باتوجه به آلودگی‌های زیست محیطی فرآورده‌های نفتی و با استناد به ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده، پیشنهاد می‌شود ردیف یک مصارف جدول تفکیک شده و عوارض شهرداری‌ها در ردیف مجزایی درج شود تا اعتبارات آن در اختیار شهرداری‌های کشور قرار گیرد و اعتبارات مذکور در شهرهای با آلودگی هوا با نظارت و تایید سازمان محیط زیست به مصرف برسد.

تخصیص 100 درصد مصارف عوارض موضوع ماده 65 به شرکت ملی گاز موجب بروز مشکلاتی برای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس و سرگردانی این سازمان میان سازمان هدفمندی و شرکت ملی گاز شده لذا از آن‌جایی که 20 درصد از عوارض موضوع ماده 65 جزو مصارف شرکت ملی گاز نیست. پیشنهاد می‌شود ردیف مذکور تفکیک شده و 20درصد سهم سازمان نوسازی مدارس توسط سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به این سازمان تخصیص یابد و به نوعی حلقه واسط این زنجیره که شرکت گاز است حذف شود.