گروه اقتصاد کلان |
کارشناسان وزارت امور اقتصادی و دارایی تحلیلی در زمینه اوراق مالی لایحه بودجه 97 ارائه کرده‌اند که در آن به دولت پیشنهاد شده «به جهت اجتناب از تبعات انتشار اوراق مالی بیش از سقف تعیین شده در برنامه ششم توسعه» احکام لایحه بودجه مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد. براساس این گزارش در قانون برنامه ششم توسعه سقف اوراق بدهی در سال ۱۳۹۷ معادل ۳۸ هزار و 500 میلیارد تومان تعیین شده درحالی که باتوجه به احکام لایحه بودجه 97، دولت در مجموع مجاز به انتشار ۵۵ هزار و
500 میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی است.
اوراق بودجه 97
به گزارش «تعادل» در حال حاضر در ایران اوراق مالی دولتی مختلفی ازجمله اوراق مشارکت، اسناد خزانه اسلامی، صکوک اجاره و اوراق تسویه خزانه برای تامین منابع موردنیاز دولت مورداستفاده قرار می‌گیرد که میزان انتشار و چگونگی بازپرداخت اصل و سود اوراق دولتی به موجب احکام قانون برنامه ششم توسعه، در قانون بودجه سنواتی تعیین و تصویب می‌شود. به همین منوال دولت در لایحه بودجه 97 نیز درخواست کرده به میزان 55 هزار و 500میلیارد تومان اوراق منتشر کند. ماهیت و جایگاه این اوراق در بازار مالی ایران و در منابع بودجه‌یی دولت، چالش‌ها و بایدها و نبایدهای انتشار این میزان اوراق سوال‌هایی است که افکار بخشی از عموم را به خود جلب و ضرورت پاسخی کارشناسانه را ایجاب کرده است. بر همین اساس دفتر تحقیقات و سیاست‌های مالی معاونت اقتصادی وزارت اقتصاد در یک گزارش با عنوان «جایگاه اوراق مالی دولتی در لایحه بودجه 97» بخشی از این پرسش‌ها را پاسخ داده است. بودجه سال 1397 نخستین بودجه دولت دوازدهم است که در راستای عملیاتی کردن برنامه‌های پیشنهادی دولت و نیل به اهداف قانون برنامه ششم توسعه حاوی احکام متعددی در حوزه مدیریت بدهی‌های دولت از طریق انتشار اوراق بهادار است. در لایحه بودجه سال آینده، میزان انتشار اوراق مالی اسلامی دولت معادل 55 هزار و500میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. این رقم نسبت به قانون بودجه سال 1396 (بالغ بر 73 هزار 250میلیارد تومان) با کاهش 24درصدی مواجه شده است که از دلایل کاهش مذکور، می‌توان به کاهش اوراق تسویه خزانه مطابق با رویکرد قانون برنامه ششم توسعه (مبنی بر حذف این اوراق تا پایان برنامه) و حذف ظرفیت انتشار اوراق از محل تبصره 36 قانون بودجه سال 1395 اشاره کرد.
بنا بر لایحه بودجه از کل رقم پیش‌بینی شده برای انتشار اوراق مالی در سال آینده معادل 52هزار و 500میلیارد تومان با تضمین دولت است که معادل 26هزار میلیارد تومان مربوط به انتشار اوراق مالی اسلامی جهت تامین مالی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی نیمه‌تمام و طرح‌های ساماندهی دانشگاه‌ها (موضوع بند ب تبصره 5 لایحه بودجه 1397)،
9 هزار و 500 میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی (موضوع بند هـ تبصره 5)، 3 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه (موضوع بند و تبصره 5)، 2هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی با تضمین دولت برای اجرای طرح‌های قطار شهری شهرداری‌ها (موضوع بند د تبصره 5)، 10 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی کوتاه‌مدت جهت استمرار جریان پرداخت‌های خزانه‌داری و تخصیص‌های اولویت‌دار (موضوع بند ز تبصره 5) و 5 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال 1397 (موضوع بند ح تبصره 5) است. این در حالی است که مطابق با اهداف قانون برنامه ششم توسعه (جدول 4 ماده 7) سقف انتشار اوراق در سال 1397 معادل 38 هزار و 500 میلیارد تومان پیش‌بینی شده است.
حذف قید «تایید کمیته»
معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی در گزارش خود ابتدا اصلی‌ترین چالش‌ها و مشکلات پیش روی دولت در حوزه انتشار اوراق بدهی در بودجه 97 را در 4 بند فهرست کرده است.
به موجب نویسنده‌های این گزارش مشکل اول که می‌تواند در لایحه بودجه سال آینده، موجبات کاهش اثربخشی تصمیمات کمیته بند (ک) تبصره (5) در حوزه مدیریت تبعات انتشار اوراق را به‌دنبال داشته باشد، حذف عبارت «منوط بودن انتشار اوراق مالی پس از تایید کمیته از قسمت اخیر جزو (1)» است. مطابق تحلیل نویسنده‌های گزارش یاد شده این امر باتوجه به احتمال انتشار اوراق توسط دستگاه‌های متعدد، ریسک انتشار بدون ضابطه و بدون هماهنگی با خزانه‌داری کل کشور و به تبع آن مشکلات پرداخت به‌موقع اصل و فرع اوراق می‌تواند افزایش ریسک نکول اوراق مالی دولتی را تشدید کند. مضافا آنکه تبعات این موضوع از طریق اختلال در نرخ بازدهی اوراق، زمینه آشفتگی در بازارهای پول و سرمایه را در پی خواهد داشت.
مساله دوم کاهش حجم کلی اوراق بدهی دولت در لایحه بودجه سال آینده می‌تواند منعکس‌کننده این واقعیت باشد که به‌دلیل برخی اشکالات بنیادی امکان بهره‌برداری از ظرفیت تامین مالی دولت از این ناحیه با رشد همراه نبوده است. به بیان دیگر مشکلات اساسی که تامین مالی از بازار بدهی را محدود نگه داشته‌اند دولت را به سمت کاهش استفاده از ابزارهای بدهی سوق داده است. با بررسی کلی شرایط اقتصاد کلان و وضعیت بازارهای مالی می‌توان دو مشکل اصلی را در این زمینه برشمرد؛ مشکل نخست بالا بودن نرخ سود است که هزینه استقراض را برای دولت بسیار سنگین می‌کند گرچه در سالیان اخیر گام‌هایی در کاهش و اصلاح نرخ سود در بازار برداشته شده اما همچنان نرخ‌های سود ۱۵درصد
(و بالاتر از آن) باعث پرهزینه شدن تامین مالی از طریق استقراض و تعویق زمانی بدهی‌ها می‌شوند
به نحوی که ظرف چند سال می‌توانند مجموع بدهی‌های دولت را به طرز چشمگیری افزایش دهند. مشکل مهم دیگر، محدود بودن ظرفیت بازار سرمایه کشور است که ظرفیت حجم بالای تامین مالی و انتشار اوراق بدهی را ندارد. این محدودیت باعث می‌شود که به محض ورود حجم بالایی از اوراق بدهی، کارکرد بازار سرمایه در بخش‌های دیگر، دچار اخلال شود. سوم اینکه فقدان استراتژی میان‌مدت در ارتباط با انتشار اوراق بدهی و به تبع آن عدم انجام تحلیل‌های هزینه-ریسک درخصوص پرتفوی اوراق مالی، منجر به آن شده، نظام تامین مالی دولت از طریق اوراق مالی، اصولا به فرآیندی پرهزینه تبدیل شود که این امر باتوجه به محدودیت منابع عمومی دولت، خطر نکولی ایفای تعهدات پیش‌بینی شده و بالطبع کاهش اعتماد عمومی نسبت به بازار نوپای بدهی‌ها را به‌دنبال خواهد داشت.
نکته چهارمی که گزارش به آن اشاره کرده به عدم تمهیدات دولت برای تسویه مطالبات سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد. با وجود اینکه در برخی احکام لایحه بودجه سال آینده تسویه و تهاتر بدهی دولت به برخی سازمان‌ها پیش‌بینی شده است، لیکن درخصوص تسویه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی که یکی از اقلام مهم بدهی‌های دولت است، تمهیداتی منظور نشده است. این در حالی است که طبق قانون برنامه ششم توسعه دولت باید هر ساله بخشی از بدهی خود به این سازمان را تسویه کند.
را‌هکارهای 7گانه برای تعمیق بازار بدهی
کارشناسان دفتر سیاست و تحقیقات اقتصادی وزارت اقتصاد برای رفع و کاهش اثرات این چالش‌ها، همچنین برای عملکرد بهتر اوراق مالی دولت راهکارها و پیشنهاداتی ارائه کرده‌اند. یکی از این پیشنهادات که در 7 بند فهرست شده است، به الزام دولت در رعایت سقف انتشار اوراق اشاره دارد. براساس این گزارش در قانون برنامه ششم توسعه سقف اوراق بدهی در سال ۱۳۹۷ معادل ۳۸ هزار و 500میلیارد تومان تعیین شده درحالی که باتوجه به احکام لایحه بودجه 97، دولت در مجموع مجاز به انتشار ۵۵ هزار و 500 میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی است. بر همین اساس گفته شده که «به جهت اجتناب از تبعات انتشار اوراق مالی بیش از سقف تعیین شده در برنامه ششم توسعه، ضروری است احکام مذکور در لایحه بودجه مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد.»
پیشنهاد دیگر این گزارش برای ارائه راهکارهایی جهت «تعمیق بازار بدهی» عنوان شده است. در این زمینه گفته شده که «تعمیق بازار بدهی از طریق متنوع‌سازی اوراق مالی از یک‌سو و گسترش آن در قالب انجام معاملات ثانویه اوراق توسط بانک مرکزی (در چارچوب عملیات بازار باز) کنترل تبعات انتشار اوراق بر سایر بازارها و همچنین جلب اعتماد عمومی و استمرار سیاست تامین مالی از طریق اوراق بدهی را به‌دنبال خواهد داشت.» سومین پیشنهاد این گزارش رسمی تسریع در تکمیل و به‌روز رسانی سامانه اموال دستگاه‌های اجرایی (سادا) برای استفاده از دارایی‌های دولت به‌عنوان پشتوانه انتشار صکوک باتوجه به ظرفیت‌های بالقوه بالایی که در این زمینه وجود دارد، است که به گفته آنها می‌تواند هزینه تامین مالی دولت از طریق اوراق را کاهش دهد. تقویت جایگاه و اختیارات و قدرت نظارتی کمیته بند (ک) لایحه بودجه برای نظارت بیشتر بر انتشار هرگونه اوراق مالی و انجام هماهنگی‌های لازم در این حوزه، انجام اقدامات لازم و پیش‌بینی تمهیدات ضروری جهت دستیابی به بازارهای بین‌المللی برای امکان‌سنجی انتشار اوراق مالی ارزی، اتخاذ سیاست‌های مناسب درخصوص کاهش نرخ سود، اصلاح و تقویت عملکرد واسطه‌های مالی و برقراری نقش پررنگ‌تر برای صندوق‌ها در بازار بدهی پیشنهادهای دیگری است که این گزارش به آنها اشاره کرده است.
