گروه اقتصاد کلان |
در سال‌های اخیر دولت هدف‌گذاری کاهش رتبه جهانی بهبود کسب وکار را در دستور کار خود قرار داده اما با این حال خروجی موفقیت‌آمیز بسیار محدود بوده است، البته در سال 2015 رتبه ایران براساس اطلاعات بانک جهانی از 152 به 118رسید اما به گفته ناظران این موفقیت بیشتر به دلیل بازنگری اطلاعات بوده تا اصلاحات حقیقی. علاوه بر این حتی مسوولان دولتی اذعان دارند که رتبه 120(براساس رتبه‌بندی سال 2017) از میان 190کشور جهان رتبه‌یی در خور و شأن کشور ایران نیست. گروه مطالعاتی اتاق بازرگانی ایران در یک مطالعه به بررسی وضعیت و سیاست‌های لازم برای مناسب کردن یک عنصر مهم کسب وکار یعنی بهبود وضعیت محیط مقرراتی پرداخته است. این گزارش با بررسی روندی تاریخی از تجربه کشورهای موفق در این زمینه «اصلاحات مقرراتی» را به عنوان آلترناتیوی جدید در زمینه اتخاذ سیاست‌های بهبود محیط مقرراتی به جای سیاست‌های شکست خورده مقررات‌زدایی معرفی می‌کند. در ادامه نویسندگان گزارش با بررسی چگونگی اجرای این سیاست در کشور معتقدند این بررسی‌ها حاکی از این واقعیت است که اقدامات فعلی، رویکرد منسجم و یکپارچه‌یی ندارند:«در واقع شرایط موجود بیانگر آن است که با وجود نقش مهم استراتژی ملی اقتصادی در پیاده‌سازی موفق سیاست اصلاحات مقرراتی درحال حاضر هیچ استراتژی مشخص اقتصادی در کشور وجود ندارد.» بنابراین به گفته آنها یکی از اقدامات اساسی در راستای بهبود محیط مقرراتی ایران، تدوین یک استراتژی ملی اقتصادی است تا اصلاحات مقرراتی براساس آن به مرحله اجرا درآیند.
دو بعد کیفی و کمی مقررات
به گزارش«تعادل» مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی در گزارشی به بررسی وضعیت و سیاست‌های اجرایی در زمینه اصلاحات مقرراتی پرداخت. براساس این گزارش یکی از چالش‌های موجود در محیط کسب وکار برخی کشورها ازجمله ایران، وجود مقرراتی است که به شیوه‌های مختلف مزاحم فعالیت‌های اقتصادی هستند که یکی از برجسته‌ترین و ملموس‌ترین آنها برای فعالان اقتصادی تعدد مجوزهای لازم برای شروع کسب وکار و پیچیدگی و زمانبر بودن فرآیندهای اخذ مجوز است. مطابق این مطالعه این موضوع از این جهت که موجب کاهش انگیزه فعالیت اقتصادی در بخش رسمی شد بسیاری از کشورها حرکت به سوی تسهیل هر چه بیشتر فعالیت‌های اقتصادی از طریق بهبود کمیت و کیفیت مقررات ناظر بر محیط کسب وکار را در برنامه‌های خود قرار دادند. «بانک جهانی معتقد است که مقررات‌گذاری خوب باید در راستای حمایت از رشد اقتصادی پایدار و عادلانه، کاهش فقر و حکمرانی بهتر باشد.»
در ادامه نویسندگان گزارش شرحی از انواع مقررات را از دو بعد کمی و کیفی ارائه می‌کنند و معتقدند که باید مقررات در هر کشور از جهت این دو بعد در شرایط مطلوبی باشد. به گفته آنها مقوله کمیت مقررات که ناظر بر تعداد قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های لازم‌الاجراست درحال حاضر یکی از موضوعات مورد توجه در ارزیابی محیط کسب وکار، تعداد مقررات حاکم در هر حوزه است چراکه تعدد و حجم بیش از اندازه مقررات منجر به بروز پدیده تورم مقرراتی می‌شود که این پدیده یکی از مهم‌ترین عوامل مخل عملکرد بنگاه‌های اقتصادی محسوب می‌شود. در واقع تورم مقرراتی پدیده‌یی است که ثبات قوانین و مقررات را خدشه‌دار می‌کند و با کاهش ارزش قوانین و مقررات، موجبات قانون‌شکنی و قانون‌گریزی را فراهم می‌آورد.
بعد دیگر اهمیت مقررات در محیط کسب وکار، کیفیت آن است و منظور از آن برخورداری مقررات از ویژگی‌هایی است که تضمین‌کننده قابلیت اجرا و اثربخشی آن در حوزه‌های مختلف ازجمله کسب وکار باشد. به نوشته گزارش مذکور نظام مقرراتی برای اینکه کارا باشد و کارکرد توسعه‌یی به همراه داشته باشد نه تنها باید دارای حجم مناسبی از قوانین و مقررات باشد بلکه باید از ویژگی‌هایی نظیر شفافیت، وضوح، دارای قابلیت اجرا، فهم‌پذیر بودن، ثبات و عام (قابل اجرا برای تمام اشخاص و گروه‌ها) بودن نیز برخوردار باشد. اهمیت این موضوع بدین جهت است که نظام مقرراتی ناکارآمد-که هم دارای حجم انبوهی از قوانین و مقررات است و از نظر کیفی نیز مقررات ان دارای ابهام و پیچیدگی هستند- به طرق مختلف آسیب‌های جدی به رشد و توسعه اقتصادی کشورها وارد می‌کند. مهم‌ترین آسیب‌هایی که گزارش مذکور ذکر کرده شامل موارد«بزرگ شدن بخش غیررسمی اقتصاد»، «افزایش فساد»، «عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی»، «از بین رفتن ارزش قانون و قانونمداری»، «خدشه‌دار شدن امنیت حقوقی» و «کاهش انگیزه برای سرمایه‌گذاری» می‌شود.
اصلاحات به جای مقررات‌زدایی
نخستین تجربه اصلاحات مقرراتی در دنیا در پی رکودهای اقتصادی و در قالب مقررات‌زدایی شکل گرفت چراکه دولت‌ها به این نتیجه رسیده بودند که تورم مقررات مانعی برای توسعه کارآفرینی و رشد اقتصادی است. از این رو کاهش حجم دولت و تقویت فعالیت بخش خصوصی از طریق مقررات‌زدایی در دستور کار این کشورها قرار گرفت. این گزارش اتاق بازرگانی معتقد است:«نهادهای اقتصادی بین‌المللی نظیر بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول توصیه می‌کردند که کشورها با اقدام در مسیر مقررات‌زدایی (به معنای کاهش قابل توجه تعداد مقررات‌ها) می‌توانند سطح بهره‌وری خود را بالا ببرند اما تلاش‌ها برای کاهش تورم مقرراتی با موفقیت محدودی مواجه شد.»
بر مبنای گزارش حاضر به دلیل این عدم موفقیت همچنین در پی شکل‌گیری روند فزاینده جهانی شدن و عدم کفایت سیاست‌های پولی و مالی برای از بین بردن مشکل نرخ‌های بالای بیکاری و بهره‌وری پایین، دولت‌ها ضمن حرکت به سوی اقتصاد بازار با استفاده از یک سری سیاست‌های طرف عرضه در پی ارتقای رقابت‌پذیری اقتصاد خود برآمدند. لذا اصلاحات مقرراتی به عنوان یکی از این سیاست‌های طرف عرضه در دستور کار قرار گرفت.» علاوه بر این به گفته نویسندگان مشاهده موارد شکست بازار، دولت‌ها را متقاعد کرد که حمایت از حقوق مالکیت بخش خصوصی و عملکرد بازار نیاز به زیربنایی از قوانین مناسب دارد. بنابراین سیاست‌گذاران شروع به ترویج معیارهایی برای بهبود کیفیت قوانین و مقررات کردند. به این ترتیب نهادهای بین‌المللی معتبر نظیر بانک جهانی ضمن مقدم شمردن کاهش بار مقررات بر تنزل تعداد مقررات، اتخاذ سیاست رویکرد اصلاحات مقرراتی را به جای مقررات‌زدایی به کشورها توصیه کردند.
براساس تعریف بانک جهانی اصطلاح بار مقررات به هزینه‌های اداری وارده بر شرکت‌ها در مواجهه با مقررات دولتی کسب وکار اطلاق می‌شود. مطالعات انجام شده، نشان می‌دهد که میان مقررات و دست و پاگیر بودن آنها رابطه مستقیمی وجود دارد بدین معنا که اگر بار مقررات به معنای هزینه‌های متعدد اجرای آنها بیش از حد و خارج از توان کسب وکارها باشد در این صورت مقررات مزاحم و دست و پاگیر می‌شود.
بدین‌ترتیب سیاست مقررات‌زدایی در دهه‌های ۱۹۸۰و ۱۹۹۰ جای خود را به اصلاحات مقرراتی داد و اخیرا نیز در چارچوب وسیع‌تری تحت عنوان حکمرانی خوب مطرح می‌شود که بیانگر نقش فعالی و پویای دولت در ایجاد مقررات خوب یا کیفی است؛ چراکه ارتقای کیفیت مقررات منجر به بنا نهادن چارچوبی می‌شود که حرکت موفق از اقتصاد دولتی به مدل‌های رشد مبتنی بر بازار را پی‌ریزی کرده و مشوق سرمایه‌گذاری و بهبود‌دهنده توان رقابت‌پذیری اقتصادها در بازارهای جهانی است.
این گزارش در ادامه شرحی از دستور کار سیاست اصلاحات مقرراتی می‌دهد و می‌نویسد: این سیاست‌ها دربردارنده کلیه آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب وکار و فعالیت بنگاه‌های اقتصادی است و به هر دو بعد کمیت و کیفیات مقررات توجه دارد.» به گفته نویسنده توصیه بانک جهانی در همین راستا به کشورها اتخاذ ترکیبی از تدابیر سلبی و ایجابی است؛ به گونه‌یی که در بعضی از حوزه‌ها مانند حمایت از حقوق مالکیت و مهیا کردن قضایی رقابتی باید مقررات‌گذاری اصولی صورت گیرد و در سایر زمینه‌ها نیز رویکرد دولت‌ها عدم مداخله از طریق مقررات‌گذاری حداقلی و اجرای مقررات‌زدایی باشد در حوزه مقررات‌گذاری تاکید این سازمان بر مقررات‌گذاری موثر است که ویژگی‌های آن را ساده‌سازی و اصلاح مقررات در بازارهای رقابتی، تمرکز بر ارتقای و بهبود حقوق مالکیت، گسترش به کارگیری فناوری‌های نوین، کاهش درگیری دادگاه در مسائل مربوط به کسب وکار و پیوسته کردن فرآیند اصلاحات مقرراتی می‌داند. سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه نیز بر لزوم وضع مقررات خوب تاکید دارد که به معنای وضع مقرراتی شفاف، پاسخگو و سازگار با سایر سیاست‌ها و قوانین است و در عین حال منافع این مقررات در تناسب با هزینه‌هایی که تحمیل می‌کند، قرار دارد.
این گزارش معتقد است که ارکان اصلاحات مقرراتی برای اجرای موفق علاوه بر نیاز به حمایت و پشتیبانی در بالاترین سطح حکومت مستلزم وجود مجموعه‌یی مناسب از سیاست‌ها، نهادها و ابزارهاست که متضمن اجرای مقررات باشد. براساس این مطالعه برای انجام اصلاحات مقرراتی حضور 3رکن در هر کشور ضروری است: رکن ول، استراتژی‌های ملی اقتصادی است که مقررات باید بر پایه آنها و در راستای حصول اهدافشان تنظیم شوند. علاوه بر این، وجود مجموعه‌یی از نهادها تحت عنوان «نهادهای نظارت بر اصلاحات» برای تضمین کیفیت مقررات ضروری است، چراکه این نهادها وظیفه نظارت هماهنگی، به چالش کشیدن مقررات و ارائه مشاوره به واحدهای مقررات‌گذار در فرآیند اصلاحات را برعهده دارند. رکن سوم، ابزارهای مقرراتی هستند که وزارتخانه‌ها و واحدهای مقررات‌گذاری کشورها با استفاده از این ابزارها به ارتقای کیفیت مقررات موجود و پیشنهادی پرداخته و آنها را به اجرا می‌گذارند. مهم‌ترین این ابزارها عبارتند از: الف. استفاده از تحلیل‌های ناظر بر ارزیابی اثر مقررات (RIA) این ابزار که برای بررسی موفقیت مقررات به کار گرفته می‌شود از دو منظر کاربرد دارد. نخست اینکه با استفاده از آن می‌توان آثار مثبت و منفی مقررات جدید پیشنهادی را پیش‌بینی کرد و با سنجش منافع و هزینه‌های یک مقرره جدید نسبت به تصویب آن تصمیم‌گیری کرد همچنین با استفاده از این ابزار می‌توان به بررسی میزان اثربخشی مقررات موجود پرداخت.
ب) مدل هزینه استاندارد: این مدل به عنوان ابزاری برای ساده‌سازی رویه‌های اداری و اندازه‌گیری بار مقررات استفاده می‌شود. مدل مذکور از این منظر که به هدف‌گذاری مشخص برای کاهش بار مقررات می‌انجامد، ابزاری کلیدی در زمینه ساده‌سازی مقررات محسوب می‌شود.
