تعادل |
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارایه تحلیلی از محیط کسب و کار با توجه به آخرین اطلاعات در دسترس در زمینه شاخص‌های بین‌المللی و داخلی ازجمله شاخص ملی محیط کسب و کار، شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران، شاخص رقابت‌پذیری جهانی، شاخص انجام کسب و کار بانک جهانی و شاخص بین‌المللی حقوق مالکیت، عمده‌ترین برنامه‌ها و اعتبارات لایحه بودجه سال 1399 درخصوص مساله بهبود محیط کسب و کار پرداخته است.
در این گزارش آمده است که در سال‌های اخیر مفهوم «محیط کسب و کار» مورد توجه سیاست‌گذاران و تصمیم‌سازان کشور قرار گرفته است. منظور از این اصطلاح و مولفه‌های مهم محیط کسب و کار، مجموعه عواملی است که بر اداره یا عملکرد بنگاه‌ها اثر دارند، اما تقریباً خارج از کنترل مدیران بنگاه‌ها هستند؛ نظیر تأمین مالی و ثبات اقتصاد کلان، قوانین و مقررات، فرهنگ و اقلیم جغرافیایی. از آنجا که اجرای قانون بودجه همه ساله به‌طور مستقیم و غیرمستقیم عملکرد بسیاری از بنگاه‌های کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد، لذا بررسی و دقت در اجزای آن برای فعالان کسب و کار حایز اهمیت است.
محیط مساعد کسب و کار به عنوان یکی از عوامل اصلی و موثر بر رشد اقتصادی و تولید کالا و خدمات به شمار می‌رود. محیط کسب و کار در قالب محورهای مختلفی نظیر مقررات‌زدایی و کیفیت مقررات‌گذاری، افزایش رقابت‌پذیری، تضمین حقوق مالکیت، تضمین امنیت سرمایه‌گذاری، دولت الکترونیک و ایجاد پنجره واحد، مبارزه با فساد اداری و افزایش شفافیت، فرایند تصویب و تدوین و تنقیح قوانین اقتصادی و شاخص‌های بین‌المللی ارزیابی کسب و کار بررسی می‌شود.
از آنجا که مطالعات و بررسی‌های داخلی و بین‌المللی محیط کسب و کار نشان می‌دهند که درمجموع شاخص‌های محیط کسب و کار ایران در وضعیت مطلوبی قرار ندارد و تأسیس و اداره واحد تولیدی در ایران با چالش‌ها و موانع متعددی روبه رو است، انتظار می‌رود لایحه بودجه سال 1399 به عنوان نقشه راه مالی دولت و در اجرای قانون برنامه ششم توسعه در طول یک سال آینده، بتواند بستر لازم را برای تسهیل محیط کسب و کار از طریق حفظ ثبات اقتصادی، عدم تغییر قوانین و مقررات، حمایت موثر از بنگاه‌ها به ویژه بنگاه‌های کوچک و متوسط، دسترسی آسان، شفاف و بی‌دغدغه به منابع تأمین مالی، افزایش شفافیت در عملکرد دولتی، کاهش بار مقررات مربوط به کسب و کارها فراهم کند.
در این گزارش به تحلیل وضعیت کلی محیط کسب و کار در سال 1398 براساس شاخص ملی محیط کسب و کار، شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران، شاخص رقابت‌پذیری جهانی، شاخص انجام کسب و کار بانک جهانی و شاخص بین‌المللی حقوق مالکیت پرداخته شده است و از آنجا که بودجه به مثابه ابزار سیاست مالی دولت از طریق تأثیر بر مولفه‌های مهم محیط کسب و کار بر فرایند کارآفرینی و کسب و کار اثر می‌گذارد، در ادامه لایحه بودجه سال 1399 از منظر محیط کسب و کار بررسی شده و با تأکید بر برخی تصمیمات موثر بر محیط کسب و کار و بررسی برخی احکام مرتبط با محیط کسب و کار و تأمین مالی برخی توصیه‌های سیاستی و پیشنهادهای عملیاتی برای بهبود محیط کسب و کار برای سال 1399 ارایه شده است.
تاثیر بودجه بر برخی مولفه‌های اثرگذار
بر محیط کسب و کار ایران
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: مجموعه گزارش‌های داخلی و خارجی رصد و پایش محیط کسب و کار ایران، دشواری تأمین مالی کسب و کارها، بی‌ثباتی و نااطمینانی محیط اقتصاد کلان، تغییرات ناگهانی قوانین و مقررات، مالیات‌ستانی ناعادلانه، نبود فضای رقابتی و دشواری اخذ مجوزها را به عنوان چالش‌های اصلی محیط کسب و کار کشور نمایان می‌کنند که با تحلیل تأثیرات لایحه بودجه سال 1399 بر این مولفه‌های کلیدی، چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای برای محیط کسب و کار کشور در سال آینده متصور نیست. از جمله اقدامات بهبود محیط کسب و کار که اتفاقاً ماهیت بودجه‌ای دارند، خروج دولت و بنگاه‌های با ماهیت شبه‌دولتی از تصدی‌هایی است که جای فعالان اقتصادی بخش خصوصی و تعاونی را تنگ کرده است. تحقق این هدف که به هدف بالاتر یعنی کارایی کل اقتصاد می‌انجامد، مستلزم کاهش هزینه‌های اضافی دولت و شرکت‌های دولتی است. یکی از اقدامات اساسی برای انجام سیاست‌های کاهش هزینه، شناسایی برنامه‌های موازی دستگاه‌های اجرایی و اقدام در راستای بازآرایی، ادغام و حذف برنامه‌های زائد است، باید پرداختهای خزانه به صورت مستقیم به ذی‌نفعان نهایی و برنامه‌های مورد نظر مستقیم پرداخت نماید.
در این گزارش با اشاره به سیاست تخصیص ارز با نرخ 4200 تومانی برای کالاهای اساسی که ظاهر حمایت از تولید دارد، ولی هم باعث فساد و هم باعث نامتوازن کردن واردات این کالاها شده و تولیدکنندگان داخلی را در معرض رقابت غیرمنصفانه و مأیوس‌کننده قرارداده، پیشنهاد داده است که بهتر است برای اجرای سیاست‌های حمایتی، بخشی از منابع ریالی آزاد شده در حلقه نهایی مصرف در اختیار مصرف‌کننده نهایی و بخشی نیز جهت حمایت از تولید در قالب مواردی مانند سرمایه در گردش در اختیار بنگاه‌ها قرار گیرد.
اثر نامطلوب انتشار اوراق مالی دولتی بر محیط مالی کسب و کار
نقدینگی و منابع سرمایه در گردش، یکی از الزامات سرمایه‌گذاری و فعالیت کسب و کارها محسوب می‌شود. اگر برنامه‌ها و سیاست‌های دولت به گونه‌ای تنظیم شود که حجم زیادی از نقدینگی اقتصاد را به مصارف دولتی جذب کند، موجب کاهش منابع مالی نهادهای سرمایه‌گذاری خصوصی شده و حجم عظیمی از اقتصاد به سمت طرح‌های دولتی رفته و این امر باعث جایگزینی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی یا سرمایه‌گذاری دولتی می‌شود. همان‌طور که گفته شد در لایحه بودجه سال 1399 درمجموع مجوز انتشار 1090 هزار میلیارد ریال انواع اوراق بدهی ریالی به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها صادر شده که نسبت به قانون بودجه سال 1398 حدود 70 درصد افزایش یافته است. بخش اصلی این اوراق ماهیت استقراض از بخش خصوصی (شامل بانک‌ها، صندوق‌های سرمایه‌گذاری و اشخاص حقوقی و حقیقی خصوصی) دارد. ازمجموع 1090 هزار میلیارد ریال انواع اوراق بدهی ریالی، مجوز انتشار 100 هزار میلیارد ریال آن به شرکت‌های دولتی اختصاص دارد و 50 هزار میلیارد ریال سهم شهرداری و سازمان‌های وابسته و مابقی آن
( 940 هزار میلیارد ریال )سهم دولت است.
مطابق با بند «د» تبصره «5»، حداقل درصد از اوراق منتشره توسط شهرداری‌ها باید به طرح‌های قطار شهری اختصاص یابد. تضمین و بازپرداخت اصل و سود این اوراق برای اجرای طرح‌های قطار شهری، به نسبت 50 درصد برعهده دولت و 50 درصد برعهده صادرکننده است.
«تبصره 5 لایحه بودجه سال » 1399 به صدور مجوز برای انتشار اوراق بدهی اختصاص داده شده است. در جدول 1 مجموع اوراق منتشره در این تبصره به تفکیک نهاد منتشرکننده ارایه شده است.
٭در برنامه ششم توسعه مجوز استفاده از منابع حاصل از واگذاری اوراق در بودجه تا سقف 500 هزار میلیارد ریال است. همچنین سقف استفاده از منابع حاصل از واگذاری اوراق در جداول کلان بودجه برابر 880 هزار میلیارد ریال است.
٭٭با توجه به اینکه حداقل 50 درصد اوراق مرتبط با شهرداری‌ها باید به منظور تأمین مالی قطارهای شهری منتشر شوند و دولت ضامن و پرداخت‌کننده اصل و سود 50 درصد اوراق مرتبط با قطار شهری است، لذا اوراق دارای بار مالی برای دولت بین 5/952 تا 965 هزار میلیارد ریال خواهد بود.
انتشار اوراق مالی پیشنهاد شده در لایحه بودجه سال 1399، به افزایش بدهی‌های دولت منجر خواهد شد. بدهکارتر شدن دولت با توجه به سطح کنونی نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی، باعث به خطر افتادن وضعیت پایداری مالی دولت شده و ممکن است از نسبت تعیین شده در بند «ت» ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه نیز تخطی شود. همچنین انتشار مجدد اوراق و پرداخت سودهای آنها در سال‌های آتی با توجه به بیان آنها در بودجه‌های سنواتی، دولت را با محدودیت‌های بیشتری برای تأمین هزینه‌های جاری و عمرانی در سال‌های بعدی مواجه خواهد کرد. درنهایت این دور ادامه‌دار خواهد بود و هر سال نسبت به سال قبلی از پایداری مالی بودجه می‌کاهد.
آنچه بر ابهام‌ها در تبصره «5» لایحه بودجه سال 1399 می‌افزاید، نحوه پرداخت بدهی‌ها به بخش خصوصی و تسویه بدهی‌ها، به‌ویژه در بندهای «ج» و «د» است. در بند «ج» مقرر شده که «اوراق فروش نرفته طرح بندهای «الف» و «ب» این تبصره در سقف مطالبات معوق همان طرح با تأیید رییس دستگاه اجرایی، ذیحساب/ مدیر امور مالی ذی‌ربط و سازمان برنامه و بودجه کشور قابل واگذاری به تمامی طلبکاران طرح (اعم از پیمانکاران، مشاوران، تأمین‌کنندگان تجهیزات و همچنین سایر هزینه‌های طرح‌ها و پروژه‌ها از جمله تملک اراضی و تأدیه بدهی طرح‌های ساماندهی دانشگاه‌ها) است.»
به نظر می‌رسد آنچه در عمل اتفاق می‌افتد، فروش اوراق مزبور با قیمتی کمتر از ارزش اسمی اوراق توسط پیمانکاران در بازار است. به عبارت دیگر، پیمانکار برای آنکه زودتر به منابع مالی مورد نیاز خویش و طلب خود از دولت دست پیدا کند، حاضر به تنزیل اوراق در بازار با نرخی پایین‌تر است.
سه تامین‌کننده منابع مالی
آنچه در این میان اهمیت دارد، این است که کارآفرینان و فعالان اقتصادی به منظور ایجاد کسب و کار جدید یا توسعه کسب و کار موجود یا حتی تأمین نقدینگی برای کسب و کار موجود، به منابع مالی نیاز دارند. سه تامین‌کننده عمده منابع مالی برای بنگاه‌ها عبارتند از: شرکای تجاری، بانک‌ها (بازار پول و اعتبار) و بازار سرمایه .روند فزاینده کسری بودجه دولت و کسری بودجه شرکت‌های دولتی و جذب منابع مورد نیاز فعالان کسب و کار، با اتکای روزافزون آنها به بازار پول و سرمایه، می‌تواند محیط مالی کسب و کار را نامساعدتر کند و در آینده تخریب بیشتر بازار سرمایه را سبب شود. محیط مالی نامطلوب نیز می‌تواند بر کارآفرینی و رشد کسب و کارها تأثیر منفی داشته باشد. بنابراین ناپایداری مالی بودجه بخش دولتی می‌تواند به‌طور غیرمستقیم بر کارآفرینی و رشد کسب و کارها تأثیر منفی داشته باشد.
چنانچه هر کسب و کار بتواند به راحتی با نرخی پایین از بازار پول یا بازار سرمایه، منابع مالی مورد نیاز خودرا تأمین کند، در این‌صورت شرایط محیط مالی بسیار مطلوب است و کسانی که قصد کارآفرینانه داشته باشند می‌توانند کسب و کار خود را راه بیندازند و رشد کنند. لذا لاجرم بودجه قوی باید پایداری مالی دولت و کشور را در میان مدت و با نگاهی به بلندمدت تأمین کند؛ به این معنی که برای اداره امور خود آن‌گونه استقراض نکند که در میان‌مدت نتواند (یا دولت بعدی نتواند) از عهده پس دادن آنها، بدون متوسل شدن به اقدامات خاص (برای مثال تجدید وام، افتادن در دام قرض برای قرض، ورشکستگی و...) بربیاید.
دلالت مهم دیگر این لایحه در اوراق غیردولتی (اوراقی که شرکت‌های غیردولتی برای تأمین مالی خود در بازار سرمایه منتشر می‌کنند) است. تخصیص حداقل 50 درصد از پرتفوی صندوق‌ها به اوراق دولتی، حداقل 5 درصد به سرمایه‌گذاری سهام و حداکثر 50 درصد به سپرده‌گذاری سبب می‌شود که بخش غیردولتی نتواند از طریق بازار سرمایه استفاده کند. درواقع چنانچه طبق لایحه بودجه سال 1399، ترکیب پرتفوی صندوق‌ها تغییر یابد شاهد پدیده برون رانی شرکت‌های غیردولتی در بازار سرمایه خواهیم بود و هزینه تأمین مالی برای بنگاه‌ها و درحالت کلی، بخش غیردولتی افزایش خواهد یافت.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: به بیانی شفاف‌تر؛ انتشار زیاد اوراق دولتی در بازار سرمایه به افزایش نرخ بهره و استقراض در بازارهای مالی منجر می‌شود و لذا بخش غیردولتی مانند بنگاه‌های تولیدی و بازرگانی که برای مقاصد کوتاه‌مدت( سرمایه در گردش)یا مقاصد میان‌مدت و بلندمدت( سرمایه‌گذاری در دارایی‌ها و تجهیزات و توسعه خطوط تولیدی و کسب و کار )؛ نیاز به تأمین مالی از بازار سرمایه و انتشار اوراق دارد، باید با هزینه‌های بالاتری به این مهم اقدام کند. افزایش هزینه تأمین مالی؛ به افزایش قیمت محصول نهایی (کالاها یا خدمات) منجر می‌شود که خود؛ سبب کاهش تقاضا از طرف مصرف‌کنندگان و رکود در بخش‌های مختلف اقتصادی خواهد شد.
درعین حال در صورت افزایش سرمایه بانک‌ها، قدرت اعطای تسهیلات آنها افزایش می‌یابد و معضل تنگنای اعتباری تقلیل خواهد یافت. بدین‌منظور هرچند افزایش سرمایه بانک مسکن در لایحه مورد توجه قرار گرفته، اما لازم است تدابیری برای افزایش سرمایه سایر بانک‌های دولتی نیز در لایحه بودجه پیش‌بینی شود.
فشار مالیاتی بر کسب و کارهای موجود در شرایط رکودی به جای تعریف پایه مالیاتی جدید
در این گزارش با اشاره به این نکته که یکی از ارکان برنامه اصلاحات ساختاری بودجه دولت، درآمدزایی پایدار بوده، آمده است: ثبات بودجه و متعاقب آن ثبات تأمین کالاها و خدماتی که دولت در اختیار جامعه قرار می‌دهد در گرو تأمین درآمدهای مطمئن و پایدار برای دولت است. یکی از این موارد توجه به منابع مالیاتی و افزایش درآمدها از این محل است. البته برنامه‌هایی که برای اصلاح نظام مالیاتی و افزایش درآمدهای مالیاتی ارایه می‌شوند، باید به گونه‌ای باشند که اولاً به فضای کسب و کار ضربه نزنند و ثانیاً در فرآیند اصلاحات میان‌مدت در راستای درآمدزایی پایدار، خللی ایجاد نکنند. اگر افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق فشار به فعالان اقتصادی بخش رسمی که درحال حاضر مالیات می‌دهند حاصل شود، هرچند ممکن است در کوتاه‌مدت باعث افزایش درآمدهای مالیاتی شود، اما در بلندمدت منجر به رکود و کاهش درآمدهای دولت خواهد شد. عدم توجه به توسعه درآمدهای مالیاتی از طریق بسط پایه‌های جدید مالیاتی در کشور به ویژه در شرایط کنونی که با کاهش شدید درآمدهای نفتی روبه‌رو هستیم، موجب می‌شود دولت منابع لازم برای مصارف خود را از طرق دیگری که عمدتاً به زیان طبقات محروم و متوسط جامعه است،تامین کند.
آنچه برای محیط کسب و کار درخصوص افزایش درآمدهای مالیاتی حایز اهمیت است و نیاز به شفاف‌سازی دارد، علل افزایش وصول درآمدهای مالیاتی در دوره رکود چندساله اقتصاد ایران است. آیا میزان برآورد افزایشی درآمدهای مالیاتی قرار است فقط از فعالان و شاغلان فعلی که شناسایی شده‌اند و در سال 1398 مالیات داده‌اند دریافت شود یا قسمتی از این افزایش درآمد مالیاتی قرار است از کسانی که تاکنون مالیاتی از آنها دریافت نمی‌شده و طبق قوانین شناسایی خواهند شد دریافت خواهد شد؟
نتایج بررسی‌ها در مورد پتانسیل مالیاتی جالب توجه است. بررسی‌ها نشان می‌دهد اقتصاد ایران تقریباً نیمی از پتانسیل مالیاتی خود را استفاده نمی‌کند. به عبارت دقیق‌تر، طی بیش از دو دهه، متوسط تلاش مالیاتی (به معنای نسبت مالیات جمع‌آوری شده به میزان قابل جمع‌آوری) بین 50 تا 60 درصد بوده است.
این موضوع دلایل بسیاری دارد ازجمله آنکه مثلاً برخی بخش‌ها (مثلاً کشاورزی) یا برخی از موسسات و سازمان‌ها یا برخی اقشار (مثلاً هنرمندان سینما یا خوانندگانی که کنسرت برگزار می‌کنند و...) یا مناطق آزاد معاف از تمام یا برخی انواع مالیات هستند، عده‌ای از فعالان اقتصادی حق مردم را نمی‌دهند (فرار مالیاتی وجود دارد)، سیستم‌های اطلاعاتی کافی برای مالیات ستانی وجود ندارد و اینکه تنوع پایه‌های مالی متعارف در اقتصاد ایران کافی نیست و برخی مالیات‌ها که می‌تواند گرفته شود، اخذ نمی‌شود.
درهر حال وابستگی بیشتر بودجه به درآمدهای پایدار و به ویژه مالیات‌ها در زمان خود پایداری مالی لازم را برای بودجه و اقتصاد کلان حاصل می‌کند؛ اما باید دقت داشت که در سال‌های گذشته بسیاری از فعالان و افراد جامعه یا اصلاً مالیاتی ندادهاند یا متناسب با استفاده از فضای کلان اقتصاد و درآمدهای مکتسبه خود، مالیات به اندازه‌ای پرداخت نکرده‌اند؛ همواره حقوق‌بگیران مشخص و معلوم بخش عمومی و خصوصی و فعالان سالم کسب و کار دارای مجوز، همیشه در دسترس‌ترین افراد در زمینه اخذ مالیات‌ها هستند. این امر که هر گروه یا فردی که فعالیت اقتصادی دارد و البته مالیات لازم را به دلایل مختلف (عدم استفاده از دستگاه‌های کارتخوان، عدم مشخص بودن آدرس دقیق محل فعالیت، فعالیت در قالب عدم دریافت مجوزهای مرجع و...) پرداخت نمی‌کند، خود عامل مخلی بر محیط کسب و کار است. این پدیده، زمینه بدبینی به نظام مالیاتی کشور را فراهم می‌کند.
بنابراین رویکرد نظام مالیاتی باید به گونه‌ای باشد که از طرفی همچون ایجاد پایه‌های جدید مالیاتی، جلوگیری از فرار مالیاتی، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و... بتواند درآمد مالیاتی را افزایش دهد. درحال حاضر براساس قوانین و مقررات مالیاتی کشور و برآوردهای سازمان مالیاتی، حدود 500 هزار میلیارد ریال معافیت‌های مالیاتی در کشور وجود دارد که ساماندهی برخی از آنها می‌تواند به افزایش درآمد مالیاتی و کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها کمک شایانی کند. گفتنی است سهم مالیات بر سود شرکت‌ها در ایران از کل درآمدهای مالیاتی در مقایسه با دیگر کشورها بسیار بیشتر است که طبعاً این مساله باعت آسیب به فضای کسب و کار و تولیدکنندگان می‌شود و درنهایت رشد اقتصادی را تحت تأثیر قرار می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم این مالیات از مالیات‌های مستقیم بالغ بر 63 درصد و از کل درآمدهای مالیاتی حدود 37 درصد است؛ این در شرایطی است که سهم این مالیات در کشورهای عضو OECD به‌طور متوسط کمتر از 10 درصد درآمدهای مالیاتی است و حتی در برخی از کشورها این مقدار کمتر از 6 درصد است. بدون شک علاوه بر وضع پایه‌های جدید مالیاتی مانند مالیات بر مجموع درآمد، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی می‌تواند به این مهم کمک کند.
این بازوی پژوهشی مجلس در گزارش خود آورده است که به دلیل ضعف سازوکارهای قانونی و عدم اتصال پایگاه‌های اطلاعاتی به یکدیگر، توان اخذ مالیات واقعی بسیاری از مشاغل در کشور امکان‌پذیر نیست. این درحالی است که بسیاری از کارکنان بخش دولتی و خصوصی که معمولاً قشر ضعیف‌تری در جامعه هستند مالیات‌های خود ازجمله مالیات حقوق را به‌طور کامل پرداخت می‌کنند. با توجه به این مساله ایجاد سازوکاری برای اخذ مالیات از مشاغل و جلوگیری از فرار مالیاتی آنها ضروری به نظر می‌رسد.
ازجمله راهکارها جهت اصلاح نظام مالیاتی کشور، کاهش فرار مالیاتی و به تبع افزایش درآمدهای مالیاتی، وضع مالیات بر مجموع درآمد است. مالیات بر مجموع درآمد مالیات از مجموع جریان‌های درآمدی است که افراد از منابع مختلف درآمدی به دست می‌آورند؛ درواقع پایه مالیاتی در این نوع مالیات منابع درآمدی فرد از قبیل حقوق و دستمزد، سود، بهره، اجاره، عایدی سرمایه، پرداختهای انتقالی دولت، درآمد مشاغل و ... را شامل می‌شود. برای این نوع مالیات می‌توان نرخ‌های مالیاتی در ساختارهای تصاعدی، تناسبی و تنازلی را در نظر گرفت؛ در این ساختارها به ترتیب با افزایش سطح درآمد، نسبت مالیات به درآمد (نرخ متوسط مالیات) افزایش، ثابت و کاهش می‌یابد. هریک از این ساختارها مزایا و معایبی را به دنبال دارند، اما نرخ‌های تصاعدی بیشترین اثر را بر توزیع درآمد دارد و به کاهش شکاف طبقاتی منجر می‌شود.
ناکارآمدی واگذاری‌ها در جهت تسهیل ورود کسب و کارها و تشویق رقابت
دلیل وجودی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی، کاهش تصدی‌گری اقتصادی دولت در موارد غیرضروری و ایجاد زمینه حضور حقیقی بخش خصوصی در عرصه اقتصاد کشور است. اما دولت در سال‌های اجرای قانون عمدتاً به واگذاری شرکت‌های دولتی به عنوان منابع بودجه نگاه کرده و کسری بودجه خود را از محل واگذاری‌ها جبران می‌کند. سوال اینجاست که در شرایطی که اقتصاد در رکود به سر می‌برد و بخش خصوصی در تنگنای کم‌سابقه ناشی از رکود چندین ساله به سر می‌برد، با توجه به سوابق گذشته سازمان خصوصی‌سازی چگونه می‌تواند برای شرکت‌های در شرفِ واگذاری، مشتری مناسبی آن هم فقط از بخش خصوصی بیابد و با چه قیمتی آنها را واگذار خواهد کرد. علاوه بر این، بعد از واگذاری سرنوشت آن شرکت‌ها چه خواهد شد؟
درواقع فرآیند این‌گونه است که ابتدا دولت خود به‌طور مستقیم در زمانی شرکتی تولیدی را ایجاد می‌کند (احتمال وقوع اشتباه اول) سپس به منظور کاهش تصدی‌گری اقتصادی به فروش شرکت مذکور اقدام می‌کند، اما چون مشتری از بخش خصوصی نمی‌یابد، به بخش شبه‌دولتی می‌فروشد (احتمال وقوع اشتباه دوم) و چون شرایط بازار مناسب نیست و اقتصاد در رکود به سر می‌برد، با قیمتی نازل می‌فروشد (احتمال وقوع اشتباه سوم) و در انتها به دلیل سوءمدیریت بخش غیردولتی یا رانتجویی و فساد یا چون محصولات شرکت مذکور در بازار فروش نمی‌رود و شرکت در شرف تعطیلی قرار می‌گیرد، به آن یا محصولاتش تسهیلات ارزان‌قیمت می‌دهند؛ مانند تسهیلاتی که به شرکت‌های تولید خودرو داده شد (احتمال وقوع اشتباه چهارم) . درواقع عملاً دولت با اشتباه دوم خود را از چاله به چاه می‌اندازد، زیرا فساد مالی را در زیربخش‌های خود گسترش می‌دهد و در اشتباه سوم، ثروت ملت را به حراج می‌گذارد و در اشتباه چهارم، رانتجویی را گسترش می‌دهد.
بخش مهم اجرای سیاست‌های اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی، بهبود محیط کسب و کار و تسهیل فضای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است که متأسفانه در سال‌های اخیر مورد غفلت واقع شده است. این غفلت به وضوح در بندهای تبصره «2» لایحه بودجه سال 1399 ملاحظه می‌شود. بندهای مذکور، نشان از نگاه درآمدزایی دولت از واگذاری‌ها و تأدیه بدهی‌های دولتی داشته است و متأسفانه در تبصره‌ها در راستای تسهیل تأسیس واحدهای تولیدی جدید و تشویق رقابت، دغدغه‌ای دیده نمی‌شود و اقدامی صورت نگرفته است. هرچند آنچه در نظام مقررات‌گذاری مربوط به مجوزها رخ داده، بیانگر فقدان ارتباط نظام‌مند هیات مقررات زدایی با دیگر نهادهای مربوط در دولت و به‌طور کلی حکومت است و نمی‌توان سلسله مراتب نهادهای مسوول ساماندهی مجوزها و به‌طور خاص هیات مقررات‌زدایی و طبعاً ارزش مصوبات آنها را به لحاظ حقوقی، مشخص کرد لذا لازم است تا فقدان متولی ستادی و با قدرت نفوذ کافی برای هماهنگی و یکپارچگی دستگاه‌های صادرکننده مجوزها هرچه سریع تر که مهم‌ترین دلیل ناکامی در انجام فرایند ساماندهی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار است رفع شود.
از سوی دیگر در ماده (19) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی، برکلیه روش‌های ممکن برای واگذاری بنگاه‌ها اعم از روش‌های واگذاری مالکیت همچون اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال و همچنین روش‌های واگذاری مدیریت همچون اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت و همچنین روش‌هایی همچون تجزیه، انحلال و ادغام شرکت‌ها تأکید شده است. این درحالی است که بسیاری از این روش‌ها، هنوز ازسوی هیات واگذاری مورد استفاده قرار نگرفته است و چه بسا اتکا به این روش‌ها، خصوصاً واگذاری مدیریت بنگاه‌ها به جای واگذاری مالکیت، از مشکلات موجود کاسته و اهداف سیاست‌های کلی و قانون را به نحو بهتری محقق سازد. بدیهی است که پیش‌نیاز اتخاذ این رویکرد، فاصله گرفتن از نگاه درآمدزایی به موضوع خصوصی‌سازی است.
اهمیت رعایت احکام قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور
از آنجایی که لازم است بخش حقیقی اقتصاد و فعالان کسب و کار از وضعیت مالی بخش‌های دولتی از منظر مطالبات پیمانکاران از دولت و شرکت‌های دولتی مطلع باشند تا بتوانند جهت عقد قراردادها و پیش‌بینی آینده اقتصاد برنامه‌ریزی‌های مدنظر خود را داشته باشند، در این راستا احکام مختلف «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» بیانگر تکلیف دولت به ارایه اطلاعاتی شفاف و پیش‌بینی‌پذیر درخصوص موارد متعددی است که نیاز است تا در زمان بررسی لوایح بودجه در مجلس بررسی و تصویب شود. از آن جمله بندهای «الف» و «پ» ماده (1) قانون مزبور است که مقرر می‌دارد دولت موظف به ارایه جدول بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی به مجلس است و به ویژه باید در زمان ارایه لایحه بودجه، جدول بدهی‌ها، مطالبات قطعی شده و تعهدات دولت به اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی، موسسات عمومی غیردولتی، بانک‌ها و موسسات اعتباری و تعهدات آنها به دولت را که به تأیید سازمان حسابرسی کشور رسیده است، به مجلس شورای اسلامی ارایه کند. ارایه این جدول بدهی‌ها از آن جهت حائز اهمیت است که پایه اجرای ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه بوده که برمبنای «نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی تا سقف 40 درصد مجاز دانسته شده است» و کنترل آن زمانی میسر است که اطلاعات و جداول آن در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار داده شود.
همین طور در بند «ب» ماده (2) همان قانون، دولت مکلف شده است تا به میزان مابه‌التفاوت مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی از دولت و شرکت‌های دولتی و بدهی قطعی شده آنان به دولت و شرکت‌های دولتی، در لایحه بودجه سالانه، انتشار «اوراق صکوک اجاره» را پیش‌بینی کند.
جمع‌بندی و پیشنهادها
در این گزارش ابتدا به تحلیل وضعیت کلی محیط کسب و کار در سال 1398 براساس مهم‌ترین شاخص‌های داخلی و خارجی محیط کسب و کار، ازجمله شاخص ملی محیط کسب و کار، شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران، شاخص رقابت‌پذیری جهانی، شاخص انجام کسب و کار بانک جهانی و شاخص بین‌المللی حقوق مالکیت پرداخته و ملاحظه شد مجموعه شاخص‌ها تصویر نامطلوبی از وضعیت محیط کسب و کار در کشور را نشان می‌دهند.
در ادامه به منظور تبیین چشم‌انداز محیط کسب و کار در سال آتی، به بررسی برنامه‌ها و اعتبارات لایحه بودجه سال 1399 درخصوص بهبود محیط کسب و کار و ارزیابی تأثیرات بودجه بر برخی مولفه‌های موثر بر محیط کسب و کار پرداخته شد. هرچند با کنکاش در لایحه بودجه رد پای پرداخت هزینه‌هایی با عنوان بهبود محیط کسب و کار به دستگاه‌های مختلف یافت می‌شود؛ اما نکته اساسی درخصوص این اعتبارات این است که تاکنون پرداخت و تخصیص مبالغ مذکور در راستای اهداف متناسب با بهبود واقعی محیط کسب و کار نبوده و در راستای دستیابی به این اهداف به صورت کارآمد هزینه نشده است.
دولت نه تنها برای بهبود محیط کسب و کار در ایران، الگو و برنامه جامعی طراحی نکرده، بلکه به رعایت قوانین مصوب در این زمینه (مانند قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، موادی از قانون رفع موانع تولید، برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی) نیز در لایحه بودجه سال 1399 پایبندی کاملی نداشته است. بر این اساس، پیشنهادهای زیر برای بهبود وضعیت محیط کسب و کار و اصلاح لایحه بودجه در سال 1399 ارایه می‌شود:
1- مهم‌ترین و اولین گام برای بهبود محیط کسب و کار، ایجاد ثبات اقتصادی و پرهیز اکید از تغییرات ناگهانی و غافلگیرکننده قوانین، مقررات (ازجمله تعرفه‌های واردات و ممنوعیت‌های ناگهانی و...) و رویه‌های اجرایی و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره از طرف وزارتخانه‌ها، بانک مرکزی و گمرک است؛ کاری که در سال‌های 1396 و 1397 و 1398 متأسفانه مکرراً انجام شد و تولیدکننده و حتی صادرکنندگان ایرانی را با مشکلات مضاعف مواجه کرده است. لازم است دولت و مجلس حین تصویب و اجرای قانون بودجه سال 1399، به این مهم توجه کنند.
2- پیشنهاد می‌شود برای بهبود محیط کسب و کار، در تخصیص بودجه‌های ملی، اولویت با تقویت نهادهای تضمین‌کننده امنیت سرمایه‌گذاری نظیر دادگاه‌ها و پاسگاه‌های نیروی انتظامی باشد به‌طوری که برای یک سال بودجه بیشتری را به نهادهای تضمین‌کننده حقوق مالکیت داد و احداث زیرساخت‌های جدید (راه و برق و...) در اولویت‌های بعد قرار گیرند.
3- افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق رونق کسب و کار ممکن است اما در شرایط رکود، رشد درآمدهای مالیاتی از واحدهای تولیدیِ رسمی، منطقی نیست و چه بسا رکود را تشدید کند. به عبارتی افزایش درآمدهای مالیاتی بهتر است از واحدهای زیرزمینی و با جلوگیری از فرارهای مالیاتی محقق شود . آنچه برای محیط کسب و کار درخصوص افزایش درآمدهای مالیاتی حائز اهمیت است و نیاز به شفاف‌سازی دارد، دلایل پیش‌بینی افزایش وصول درآمدهای مالیاتی در دوره رکود چندساله اقتصاد ایران است. آیا میزان برآورد افزایشی درآمدهای مالیاتی قرار است فقط از فعالان و شاغلان رسمی که شناسایی شده و پرداخت‌کننده مالیات در سال 1398 هستند، دریافت شود؛ یا قسمتی از این افزایش درآمد مالیاتی قرار است از کسانی که تاکنون مالیاتی از آنها دریافت نمی‌شده و طبق قوانین، شناسایی خواهند شد دریافت شود؟ این ابهام نیاز باید در قانون بودجه مرتفع گردد. لذا ایجاد سازوکاری برای اخذ مالیات از مشاغل و جلوگیری از فرار مالیاتی آنها از طریق تقویت سازوکارهای قانونی و اتصال پایگاه‌های اطلاعاتی به یکدیگر ضروری به نظر می‌رسد. ازجمله راهکارها جهت اصلاح نظام مالیاتی کشور و کاهش فرار مالیاتی، وضع مالیات بر مجموع درآمد است.
4- محیط مالی، ازجمله مهم‌ترین مولفه‌های محیط کسب و کار محسوب می‌شود و ناپایداری مالی بودجه دولت تأثیر قابل توجهی بر نامساعد شدن محیط مالی دارد. کسری بودجه دولت و شرکت‌های دولتی، سبب
افزایش انتشار اوراق بدهی می‌شود و این امر در صورتی که بدون تمهید مقدماتی نظیر افزایش سرمایه بانک‌ها و عملیات بازار باز صورت گیرد، سبب کاهش منابع مالی در دسترس کارآفرینان و تخریب محیط مالی کسب و کار می‌شود و می‌تواند بر تولید و درآمد مالیاتی سال‌های آتی اثر منفی بگذارد.
5- یکی از اقدامات اساسی برای کاهش هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی، شناسایی برنامه‌های موازی دستگاه‌های اجرایی و اقدام در راستای بازآرایی، ادغام و حذف برنامه‌های زائد است. همچنین به منظور افزایش سرعت و دقت پرداختهای دولت، باید پرداختهای خزانه به صورت مستقیم به ذی‌نفعان نهایی صورت گیرد.
6- در راستای حمایت از تولید، لازم است درخصوص سیاست تخصیص ارز ترجیحی بازنگری اساسی صورت گیرد و برای اجرای سیاست‌های حمایتی، بخشی از منابع ریالی آزاد شده در حلقه نهایی مصرف در اختیار مصرف‌کننده نهایی و بخشی نیز جهت حمایت از تولید در قالب مواردی مانند سرمایه در گردش در اختیار بنگاه‌های رسمی و شناخته شده و ترجیحا صادراتی قرار گیرد.
