تعادل|
اوایل هفته، خبری در میان مردم می‌پچید مبنی بر اینکه شیر‌های کشور آلوده به آفلاتوکسین است که سرطان‌زاست و نباید آن را نوشید. منبع این خبر جایی نبود صدا و سیمای کشور. هر چند که مسوولان به سرعت وارد ماجرا شدند و آن را تکذیب کردند اما معلوم نیست که انتشار این خبر دروغ تا چه اندازه بر تولید و درآمد کارخانجات تولید لبنی و نیز دامداران کشور اثر منفی خواهد گذاشت. البته این اولین‌بار نیست که صداو سیما بانی این گونه شایعات است حدود 15 سال پیش پخش خبری مبنی بر واردات گوشت‌های آلوده که بعدا معلوم شد چه کسی قصد زدن یک وارد‌کننده را دارد باعث شد که جو روانی مردم به هم ریزد و وارد‌کنندگان وقت گوشت هم زیان شدیدی ببینند. اما واقعا این سوال مطرح است که ناظر بر اخبار نادرست صدا و سیما کدام نهاد است و این نهاد تا چه اندازه قدرت دارد تا این رسانه را مهار سازد. اخیرا مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری در راستای پیش نویس «لایحه قانون خط‌مشی، نحوه اداره و نظارت بر صداوسیما»، اقدام به انتشار گزارش توجیهی این پیش‌نویس کرده است. در گزارش زیر بخش سوم آن را که آسیب‌های وضع موجود صدا و سیما است را می‌خوانید:
می‌توان مهم‌ترین آسیب‌های موجود در وضع کنونی صداوسیما را عبارت از موارد زیر دانست:
1- تمرکز در سیاستگذاری، مدیریت و نظارت
2- انحصار و تکصدایی
3- نبود حدود محتوایی
4- خلط کارویژه‌های رادیو و تلویزیون‌های عمومی و تجاری
5- نبود تنظیم‌کننده‌های موضوعی (کودکان، تبلیغات)
6- ابهام در پاسخگویی
7- ناکارآمدی شورای نظارت
8- ابهام در تأمین بودجه و منابع مالی
9- توسعه فعالیت‌های فرعی سازمان و غلبه آنها بر ماموریت‌های اصلی
10- تشتت و ابهام قوانین حاکم بر صداوسیما.
بند اول: تمرکز در سیاستگذاری، مدیریت و نظارت
برخلاف وضعیتی که در زمان شورای سرپرستی در خصوص نحوه اداره سازمان وجود داشت (عدم تمرکز زیاد)، وجود خلأ قانونی در مورد وظایف و اختیارات رییس سازمان، ناکارآمدی قانونی در مورد نظارت بر سازمان و دست‌های دیگر از عوامل، منجر به ایجاد تمرکز شدید و بدون نظارت در اداره سازمان صداوسیما شده است.
روسای سازمان به استناد حکم رهبری دایر بر عهده‌داری وظایف شورای سرپرستی، با تفسیرهای شخصی و سلیقه‌ای خود از وظایف و اختیارات قانونی شورای مذکور، امور سازمان را اداره می‌کنند. برای مثال، همانطور که در بالا گفته شد در قانون اساسنامه صداوسیما، تهیه و تصویب نمودار تشکیلاتی واحدها، معاونت‌ها و مدیریت‌های سازمان و شرح وظایف و مسوولیت‌های آنها، بررسی و تأیید بودجه سالانه، آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی
سازمان و شرکت‌های تابعه، گزارش سالانه عملیات، ترازنامه و حساب سود و زیان شرکت‌های تابعه و اساسنامه شرکت‌ها و موسسات تابعه به عهده شورای سرپرستی سازمان بود. در اغلب موارد، مدیرعامل، نقش تهیه‌کننده و پیشنهاد‌دهنده داشت و شورای سرپرستی نقش بررسی‌کننده و تصدویب‌کننده. پس از انحلال شورای سرپرستی، مشخص نیست که آیا این امور را که عمدتاً نظارتی هستند رییس سازمان باید انجام دهد؟ آیا رییس سازمان، هم سیاست‌گذار است هم مجری است و هم ناظر؟ هم تهیه‌کننده است و هم تأییدکننده؟ هم گزارش‌دهنده است و هم تصویب‌کننده گزارش؟ آیا رییس سازمان در ایجاد تشکیلات جدید در ساختار سازمانی صداوسیما کاملاٌ مبسوط الید است؟ در خصوص نظارت بر سازمان نیز روسای سازمان، از یکسو با این ادعا که منصوب از جانب رهبری هستند و در نتیجه، تنها در برابر وی پاسخگو هستند و نظارت مراجع دیگر (نظیر هیات تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی، سازمان بازرسی کل کشور و ...) بر این سازمان با اختیارات رهبری مغایرت دارد از پاسخگویی و نظارت‌هایی بیرونی امتناع می‌کنند و متأسفانه به‌رغم منع صریح رهبری، با پناه گرفتن پشت رهبری، انتقادها از خود را متوجه رهبری می‌سازند.
به‌طوری که در مشروح مذاکرات قانون اساسی دیده می‌شود همواره این دغدغه وجود داشته است که مبادا انتصاب رییس سازمان از سوی رهبری، منجر بدان شود که کاستیها و سوءعملکرد این سازمان به پای رهبری نوشته شود.
در واقع، نقش و وظایف نظارتی شورای سرپرستی تاکنون بلااجرا و معطل باقی مانده است ولی وظایف اجرایی و اداری آن با قوت و تمرکز تمام اعمال شده است. برخی از وظایف نظارتی شورای سرپرستی که بدون اجرا باقی مانده عبارتند از (ماده 16 قانون اساسنامه):
1- اصلاح خط مشی کلی و اساسنامه سازمان و اصول برنامه‌ها با رعایت اصل 14 قانون اساسی.
2- تصویب نمودار تشکیلاتی واحدها، معاونت‌ها و مدیریت‌های مندرج در این قانون و درج وظایف و مسوولیت‌های آن.
3- تعیین چهارچوب برنامه‌ها و تصویب طرح‌ها و برنامه‌های رادیوئی و تلویزیونی بر اساس خط‌مشی مصوب مجلس شورای اسلامی و ایجاد هماهنگی لازم در زمینه سیاست تبلیغاتی داخلی
و خارجی با مقامات مسوول کشور.
4- بررسی و تأیید بودجه سالانه پیشنهادی از سوی مدیرعامل؛
5- انتخاب بازرس (حسابرس) .
6- بررسی و تصویب آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی سازمان و شرکت‌های تابعه.
7- بررسی و تصویب گزارش سالانه عملیات، ترازنامه و حساب سود و زیان شرکت‌های تابعه.
8- بررسی و تصویب اساسنامه شرکت‌ها و موسسات تابعه.
بدین‌سان، در حال حاضر مشخص نیست که وظایف و اختیارات رییس سازمان چیست؟ آیا هم وظایف و اختیارات شورای سرپرستی را دارد و هم وظایف و اختیارات مدیرعامل را؟ اگر پاسخ مثبت است پس قواعد مختلف ناظر بر منع ذینفعی و تعارض منافع و پیشگیری از فساد و لزوم پاسخگویی، چه می‌شود؟ آیا رییس سازمان صرفاً بنا به آنچه در حکم رهبری (و در مقام انتصاب) به وی توصیه می‌شود عمل می‌کند؟ یا بر اساس همه موارد مذکور؟ این امر نیاز به توضیح ندارد که در جامعه‌ای که بر اساس قانون اداره می‌شود مستند وظایف و اختیارات نهادها و مقامات عمومی باید به‌طور شفاف و صریح در قوانین پیش‌بینی شده باشد و به‌طور علنی نیز در دسترس عموم قرار گیرد به نحوی که همه ناظران بیرونی بدانند تصمیمات و اقدامات نهادها و مقامات بر اساس کدام قاعده و قانون صورت می‌گیرد.
بند دوم: انحصار و تکصدایی
در کشورهای مختلف جهان، یکی از راهکارهای تضمین صحت اخبار و اطلاعات، احترام به حق انتخاب مخاطبان و افزایش مقبولیت تحلیل‌ها و تفسیرهای کارشناسان، تضمین اصل تکثر و رقابت در فعالیت‌های رسانه‌ای است. منظور از اصل تکثر در رسانه‌ها آن است که تعداد رسانه‌های متعلق به اشخاص مختلف و قابل دسترس برای مردم به اندازه‌ای باشد که مجموع فعالیت‌های آنها انعکاس‌دهنده افکار و دیدگاه‌های گوناگون جامعه باشد. انحصار یا تمرکز، نقطه مقابل تکثر قرار دارد که درصدد است مالکیت یا کنترل انحصاری یک رسانه را در اختیار حکومت یا شخص خاصی قرار دهد. تکثرگرایی در عرصه اطلاعات از جمله در حوزه رادیو و تلویزیون، موجب می‌شود تا اطلاعات گوناگون و تحلیل‌های رقیب در اختیار شهروندان قرار گیرد و فرصت‌های انتخاب آنها در حوزه‌های مختلف از جمله در حوزه اقتصاد ارتقا یابد؛ به اقلیت‌ها فرصت و امکان می‌دهد تا موجودیت و هویت خود را در دل اجتماعات بزرگ حفظ کنند و دچار اضمحلال نشوند؛ با افزایش امکان تفاهم و درک متقابل میان اعضای مختلف جامعه به کاهش بروز خشونت‌ها کمک و از صلح و امنیت پاسداری می‌کند؛ به تنوع فرهنگی جامعه کمک و از سیطره فرهنگی بیگانه بر فرهنگهای بومی جلوگیری می‌نماید و تغییرات اجتماعی و فرهنگی را تسهیل می‌کند.
برعکس، تمرکزگرایی به از میان رفتن تنوع محتوا، تحلیل‌های رقیب و تضارب دیدگاه‌ها منجر می‌شود. حق انتخاب مخاطبان را نادیده می‌گیرد و به مالک رسانه اجازه می‌دهد از روش‌های مستقیم و غیرمستقیم زیادی برای اعمال نفوذ خود بر رسانه‌ای که در اختیار دارد استفاده کند. برای مثال، در استفاده از نیروی کار و عقد قرارداد با عوامل رسانه‌ای خود، آنها را به موجب شروط قراردادی ملزم به پیروی از نظرهای خود سازد (روش‌های مستقیم) یا اینکه با به خدمت گرفتن افراد همفکر و همراه و با الزام عوامل رسانه‌ای خود به پخش و تولید برنامه‌ها و گزارش‌ها در مورد اشخاص حقیقی و حقوقی که تأمین‌کننده منافع مالی هستند بر تنوع محتوایی رسانه تحت تملک خود تأثیر بگذارند (روش‌های غیرمستقیم) .
قانون اساسی در زمان تصویب و بنا به واقعیت‌ها و رویکردهای موجود در آن زمان، مالکیت رادیو و تلویزیون را در انحصار دولت قرار داد. بررسی مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی و نیز مشروح مذاکرات شورای بازنگری در اصل 157 قانون اساسی نشان می‌دهد که در آن زمان اکثر اعضای تدوین‌کننده بر این باور بوده‌اند که سازمان صداوسیما یک ابزار تبلیغاتی و وسیله‌ای برای تسهیل پیشبرد سیاست‌های نظام و برنامه‌های دولت و رفع شبهات رسانه‌های خارجی قلمداد شده است. از آن زمان تاکنون، بیشتر کشورهای جهان، با توجه به تحولات مختلف در حوزه فناوری‌های ارتباطات، وضعیت مالکیت دولت بر رادیو و تلویزیون را اصلاح کرده‌اند و اکنون، ایران در زمره معدود کشورهایی است که همچنان، مالکیت انحصاری دولت بر رادیو و تلویزیون را نه‌تنها ادامه بلکه توسعه می‌دهد.
در این میان، شورای نگهبان در نظر تفسیری خود پس از التهابات سیاسی ناشی از حادثه کوی دانشگاه تهران و تصمیم این مجتمع به راه‌اندازی تلویزیون کابلی (در اعتراض به نحوه پوشش وقایع کوی دانشگاه از سوی صداوسیما) که از سوی یکی از اعضا و نیز رییس وقت سازمان صداوسیما درخواست شده بود دایره انحصار را با عبارت‌های مبهم بیش از پیش گسترش داد. این شورا در پاسخ به این پرسش که آیا عبارت «در صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تأمین گردد» که در صدر اصل یکصد و هفتاد و پنجم قانون اساسی آمده است، می‌تواند به وسیله قانون عادی تشریح و تعیین گردد؟ و همچنین آیا امکان ایجاد و راه‌اندازی شبکه‌های خصوصی رادیو و تلویزیون با توجه به اصل چهل و چهارم قانون اساسی وجود دارد یا خیر؟»
«مطابق اصل یکصد و هفتاد و پنجم قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران صداوسیما زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری است. بنابراین سیاستگذاری، هدایت و تدابیر لازم در همه ابعاد خصوصاً در راستای تحقق آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور در همه شؤون و مراتب که در صدر اصل مذکور به آن اشاره شده است از اختیارات اختصاصی آن مقام است» و «مطابق نص صریح اصل چهل و چهارم قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران رادیو و تلویزیون دولتی است و تأسیس و راه‌اندازی شبکه‌های خصوصی رادیویی و تلویزیونی به هر نحو، مغایر این اصل است. بدین جهت انتشار و پخش برنامه‌های صوتی و تصویری از طریق سیستم‌های فنی قابل انتشار فراگیر (همانند ماهواره، فرستنده، فیبر نوری و غیره) برای مردم در قالب امواج رادیویی و کابلی غیر از سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران خلاف اصل مذکور است.»
با توجه به اینکه تفسیرهای شورای نگهبان در حکم قانون اساسی است و این شورا، تنها مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی است از آن زمان تاکنون عبارت «انتشار و پخش برنامه‌های صوتی و تصویری از طریق سیستم‌های فنی قابل انتشار فراگیر» با شبهه‌های مفهومی و مصداقی بسیاری از ارتباطات دیجیتال آن هم با وسایل ارتباطی چندمنظوره، می‌تواند مستمسکی برای ایجاد انحصار در فضای مجازی قرار گیرد. بدین‌سان، در کشور ما هر چند طبق نص اصل 44 قانون اساسی، تنها «رادیو و تلویزیون» در انحصار دولت قرار گرفته است و متأسفانه، با وجود ظهور و بروز توالی فاسد ناشی از این انحصار، سازمان صداوسیما درصدد گسترش و تسری دامنه انحصار به حوزه فضای مجازی و پخش‌های ماهوارهای بر آمده است و به‌رغم هشدار کارشناسان مبنی بر لوث بودن و عدم امکان عملی چنین انحصاری، همچنان بر مواضع خود اصرار دارد. عبارت «صوت و تصویر فراگیر» متخذ از تفسیر شورای نگهبان، مستندی برای این اقدام صداوسیما واقع شده است. وجود ابتکارهای قانونی از سوی جناح‌های سیاسی مختلف که همگی در نفی انحصار در شکل فعلی آن از پخش‌های رادیو و تلویزیونی دارند اشتراک نظر دارند، تحولات فناورانه در حوزه وسایل ارسال و دریافت پیام‌های جمعی و تغییر مفهوم «پخش رادیو و تلویزیونی» پیدایش کراهت عمومی شدید نسبت به انحصار پخش‌های رادیو و تلویزیونی در کشورهای مختلف جهان از جمله در کشورهای مسلمان و همسایه منطقه و ضرورت اجتناب از عقب‌افتادگی و انزوا در این خصوص، همچنین، عدم وجود توجیه مشروع برای فعالیت‌های تجاری انحصارطلبانه سازمان صداوسیما با وجود سیاست‌های واگذاری امور تجاری و تصدی‌گرانه به بخش خصوصی، همگی دال بر ضرورت اصلاح وضع کنونی انحصار در حوزه پخش‌های رادیو تلویزیونی است.
در خصوص نحوه اصلاح این وضع، نظرهای مختلفی ارایه شده است که می‌توان آنها را در سه دسته قرار داد: برون‌سپاری، دادن مجوز به نهادهای عمومی (دولت، حوزه علمیه، سپاه، شهرداری و...) و دادن مجوز ایجاد شبکه‌های خصوصی.
خروج صداوسیما از انحصار با برون‌سپاری: برخی معتقد هستند که سازمان می‌تواند با برون‌سپاری تولید یا ساعت پخش یا شبکه‌های موجود (غیرحساس نظیر شبکه ورزش) یا شبکه‌های جدید خود (نظیر افق، آی‌فیلم، تماشا) انحصار موجود را از میان بردارد. در همین راستا، برخی نیز پیشنهاد خروج از انحصار با دادن مجوز به نهادهای عمومی (دولت، حوزه علمیه، سپاه، شهرداری و...) را طرح کرده‌اند. با وجود اینکه پیشنهاد مذکور حرکت در جهت تکثر رسانه‌ای است اما حداقل سطح ممکن را برای رفع انحصار از حوزه پخش‌های رادیویی و تلویزیونی ایجاد می‌کند.
در هر حال، در فرض برون‌سپاری، نظارت سازمان بر فرآیند یا محصولات سمعی و بصری وجود خواهد داشت و در نتیجه، خروجی این سیاست انحصارزدایی، برنامه‌هایی مشابه با برنامه‌های کنونی سازمان خواهد بود. درحالی که هدف اصلی از تکثرگرایی، متنوع ساختن محتوای برنامه‌ها است نه متکثر کردن تعداد شبکه‌ها یا روش تهیه و تولید برنامه‌ها.
روش دوم برای خروج از انحصار رادیو و تلویزیونی، دادن مجوز ایجاد شبکه‌های رادیو تلویزیونی به بخش غیردولتی یا خصوصی است. با توجه به اصل 44 قانون اساسی، برخی معتقدند که جهت پذیرفته شدن این پیشنهاد در نظام حقوقی ما دو راه وجود دارد: یا از طریق مجلس شورای اسلامی، طرح یا لایحه‌ای برای ایجاد رادیو و تلویزیون خصوصی تصویب شود و بعد از رد احتمالی این لایحه در شورای نگهبان به دلیل تعارض با قانون اساسی، مجلس بر نظر خود اصرار کرده و مصوبه مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود و در آنجا مورد تأیید قرار بگیرد. یا اینکه مقام رهبری همانند اقدامی که درباره اصل 44 قانون اساسی داشتند، در اینجا نیز «سیاست‌های کلی نظام در عرصه رسانه» را ابلاغ کرده و در آن امکان تأسیس شبکه خصوصی را پیش‌بینی کنند. با وجود این، به نظر می‌رسد امکان مدیریت فعالیت‌های شبکه‌های غیردولتی در چهارچوب قانون اساسی وجود دارد. مالکیت رادیو و تلویزیون که طبق اصل 44 قانون اساسی در انحصار دولت است و سازمان به نمایندگی از دولت می‌تواند در چهارچوب سیاست‌های مقام رهبری، حسب مورد نسبت به صدور مجوز تأسیس شبکه‌های غیردولتی و نظارت بر آنها، اقدام کند.
درواقع، تنظیم مقررات مربوط به پخش‌های رادیویی و تلویزیونی در انحصار سازمان باقی می‌ماند اما به منظور تمایز بین فعالیت‌های رادیویی و تلویزیونی تجاری و غیرتجاری و ایجاد فضای شفافیت و رقابت و تنوع در این حوزه، سازمان می‌تواند به واگذاری مدیریت برخی از شبکه‌های موجود به خارج از سازمان و صدور مجوز تأسیس شبکه‌های رادیویی و تلویزیونی به بخش‌های عمومی یا غیردولتی، اقدام کند. بنابراین، با تصویب قانون می‌توان صدور مجوز واگذاری مدیریت فعالیت‌های رادیویی و تلویزیونی و مجوز تأسیس شبکه‌های رادیویی و تلویزیونی از جمله در عرصه فضای مجازی یا از طریق ایستگاه‌های ماهوارهای یا شبکه‌های کابلی و نظارت بر عملکرد این شبکه‌ها را بر عهده سازمان قرار داد.
بند سوم: نبود حدود محتوایی
و نظام مسوولیت (کیفری، مدنی، اخلاقی)
در همه کشورهای جهان، اعمال و استیفای آزادی بیان و اطلاعات در رسانه‌های همگانی، از جمله رادیو و تلویزیون، محدود به رعایت حدودی است. با مطالعه تطبیقی قوانین و مقررات کشورهای مختلف جهان می‌توان نه (9) محدودیت اساسی برای آزادی بیان شناسایی کرد. این حدود در یک دسته‌بندی کلی، به حدود ناظر بر حمایت از حقوق و منافع افراد و حدود ناظر بر منافع و مصالح عمومی تقسیم می‌شوند. رعایت حریم خصوصی، حرمت اشخاص، مالکیت‌های فکری و حدود ناظر بر تبلیغات تجاری مهم‌ترین حدود ناظر بر حمایت از حقوق افراد و امنیت ملی، اسرار دولتی، مقدسات عمومی، اخلاق عمومی و نظم عمومی مهم‌ترین حدود ناظر بر حمایت از منافع و مصالح عمومی هستند.
در قوانین کنونی ناظر بر صداوسیما، تنها قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامه‌های سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران مصوب 1361 است که به حدود ناظر بر برنامه‌های رادیو تلویزیون توجه کرده است. در قانون مذکور حدود زیر برای فعالیت‌های رسانه‌ای پیش‌بینی شده است:
الف) ارج نهادن به حیثیت انسانی افراد و پرهیز از هتک حرمت آنان (ماده 6)
ب) ممنوعیت پخش مسائلی که:
1- جزو اسرار نظامی، سیاسی، اقتصادی کشور محسوب شود یا بر اثر انتشار مورد سوءاستفاده دشمن قرار گیرد.
2- تهمت به نهادها و ارگان‌های رسمی کشور و گروه‌ها و جمعیت‌ها و احزابی باشد که طبق قانون احزاب فعالیت آنها قانونی است.
3- پخش آن موجب فساد اخلاقی و هتک حرمت جامعه گردد.
4- انتشار آن موجب لطمه زدن به احساسات دینی، وحدت ملی و ایجاد تشنج در جامعه گردد.
5- برای گروه‌های منحرف و ضدانقلاب جنبه تبلیغی داشته باشد.
6- به روابط دوستانه با کشورهای برادر و دوست لطمه وارد کند یا موجب اخلال در روابط خارجی ایران گردد (ماده 19) .
همانطور که ملاحظه می‌شود در قانون مذکور، متأسفانه، اولاً برخی از حدود مهمی همچون رعایت حریم خصوصی یا حدود ناظر بر تبلیغات تجاری اصلاً پیش‌بینی نشده است و ثانیاً برخی از حدود نیز با عبارت‌های مبهم و کلی و غیرحقوقی پیش‌بینی شده‌اند که امکان تفسیرهای مختلف از آنها را فراهم می‌آورند. برای مثال «هتک حرمت جامعه» یا «تهمت به نهادها» چنین وضعیتی دارند و ثالثاً، ضمانت اجرای مشخصی برای نقض و عدم رعایت این حدود مشخص نشده است.
در سال 1388 با الحاق سازوکار حق پاسخ به قانون اساسنامه صداوسیما، صرفاً برای حمایت از حرمت اشخاص، ضمانت اجرایی مبهم پیش‌بینی شد. نظارت‌های شورای نظارت بر صداوسیما نیز برای تثبیت و تحکیم رعایت این حدود موثر نبوده است و بنابراین، در مورد همه حدود، همچنان ایراد ضمانت اجرا باقی است و تعرض به حقوق اشخاص و مصالح عمومی بلاجبران می‌ماند.
علاوه بر این، دولتی بودن سازمان و استناد آن به حاکمیتی بودن، منجر به عدم امکان توسل به قواعد نظام‌ها مسوولیت کیفری و مسوولیت مدنی در قبال نقر حدود مذکور از سوی سازمان یا کارکنان آن شده است.
بند چهارم: خلط کار ویژه‌های رادیو
و تلویزیون‌های عمومی و تجاری
دولت‌ها بنا به الزامات عقلی و نیز تعهدات بین‌المللی خود ملزم هستند تا تکثرگرایی رسانه‌ای را رعایت کنند. نخستین و مهم‌ترین ا ر این الزام آن است که اکنون در بسیاری از کشورهای جهان، دو نوع شبکه رادیو تلویزیونی وجود دارد: عمومی یا دولتی و خصوصی یا تجاری. هر کدام از این شبکه‌ها کار ویژه‌های خاصی دارند و از نظر اهداف و محتوا و نوع برنامه‌ها، تفاوت‌های اساسی با هم دارند که نباید خلط شوند. برای مثال، اعلامیه 27 سپتامبر 2006 کمیته وزرای شورای اروپا در مورد تضمین استقلال سازمان‌های پخش عمومی در کشورهای عضو، ضمن اشاره به تحولاتی که مرزهای این دو نوع شبکه‌ها را به هم نزدیک کرده، تصریح می‌کند که متمایز بودن کلی محتوای پخش عمومی از تجاری باید تضمین شود. در برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا، به دلیل مبهم و نامشخص بودن رسالت شبکه‌های خدمت عمومی، ارایه خدمات با کیفیت مورد نظر عموم، برای مثال، برنامه‌های خبری بی‌طرف و متوازن، آموزش و یادگیری، خبرنگاری تحقیقی، تضمین کثرت‌گرایی و تنوع در رسانه‌ها، برنامه‌های محلی و برنامه‌های اقلیت‌ها، ارایه سرگرمی‌های باکیفیت و ترویج خلاقیت را که سازمان‌های پخش عمومی را از سازمان‌های تجاری متمایز می‌کند تحت‌الشعاع قرار گرفته است.
در بسیاری از کشورهای جهان، کم و کیف پوشش اخبار و اطلاعات از سوی شبکه‌های خدمت عمومی یا دولتی به موجب قانون خاص، تعیین‌شده است. برای مثال، یکی از اصول حاکم بر این شبکه‌ها، اصل عمومیت و شمول همگانی است. اصل عمومیت بدان معناست که رادیو و تلویزیون عمومی باید از لحاظ جغرافیایی تمامی افراد جامعه را پوشش دهد. یعنی برنامه‌های این نوع رادیو و تلویزیون‌ها باید برای همه شهروندان یک کشور بدون توجه به موقعیت اجتماعی و درآمدشان قابل دسترس باشد و همچنین، هم اکثریت و هم اقلیت‌های مختلف جامعه چه از نظر نژاد، فرهنگ، جغرافیا و چه سبک زندگی را جذب نمایند و توسط بیشترین افراد ممکن دیده شوند. البته قابل دسترس بودن تنها به معنای دسترسی فنی نیست بلکه بدان معناست که برنامه‌ها برای تمام افراد قابل فهم و پیگیری باشد. آنها باید علایق و سلایق تمام گروه‌ها را مورد توجه قرار دهند و برای آنها فرصت‌هایی را نهفقط به عنوان مصرف‌کننده بلکه به معنای شهروند و تولیدکننده محتوا به وجود آورند. در همین جهت، رادیو و تلویزیون عمومی باید منابع مالی خود را برای ساخت رسانه‌ای جهت مخاطبان باسواد تأمین کند تا این مخاطبان توانایی شرکت فعالانه در توسعه، رشد و خدمات پایدار و همراهی با محتوای رسانه را داشته باشند. توجه به هویت و فرهنگ ملی، وظیفه دیگر رادیو و تلویزیون‌های خدمت عمومی است که دو بعد دارد: بعد اول آنکه رادیو و تلویزیون عمومی وظیفه ایجاد و حفظ شکل‌های جدید حیات اجتماعی را بر عهده دارند. حفظ هویت ملی و فرهنگسازی اصلی‌ترین وظیفه آنها است. برای مثال، حفاظت از زبان ملی، پوشش اخبار و اطلاعات راجع به میراث ملی، عوامل همبستگی و انسجام ملی از ماموریت‌های این شبکه‌ها است.
بعد دوم آن است که تولیدات داخلی رسانه‌ها در کنار تهیه برنامه‌های خارجی، قابل توجه باشد. به همین منظور، در شبکه‌های پخش عمومی برخی کشورها، برنامه‌های خریداری شده از سایر کشورها به مقدار محدودی قابلیت پخش دارند. درواقع، رادیو و تلویزیون عمومی تنها تهیه‌کننده به معنای خریدار برنامه نیست. اصول خاصی در رادیو و تلویزیون عمومی، حکم می‌کند که برنامه‌ها با توجه به اهداف این شبکه‌ها طراحی و تولید شوند. این رادیو و تلویزیون‌ها باید به محتوای ملی در برنامه‌های خود توجه نمایند و این بدان معنا نیست که تولیدات خارجی در پخش آنها جایی ندارد. آنها به عنوان رسانه عمومی، ابتدائاً باید ایده‌ها، عقاید و ارزش‌های موجود در جامعه خود را توسعه دهند. با این نگاه اولویت دادن به برنامه‌های ملی در درجه نخست اهمیت است.
در نقطه مقابل، شبکه‌های پخش تجاری از آزادی عمل در انتخاب پوشش جغرافیایی، انتخاب مخاطبان و تنظیم محتوا و نحوه دسترسی مخاطبان به پخش‌های خود برخوردارند.
در حال حاضر، سازمان صداوسیما در نتیجه وضعیت انحصاری خود و به‌رغم قانون خط مشی و اصول حاکم بر برنامه‌ها، به مرور زمان، متولی هر دو کار ویژه غیرقابل‌جمع و ناسازگار رادیو و تلویزیون‌های عمومی و تجاری شده است. این امر موجب گردیده تا جنبه خدمت عمومی سازمان تحت‌الشعاع ملاحظات و جنبه تجاری آن قرار گیرد و سازمان، حالت دوگانه شترمرغی پیدا کند:
تا آنجا که ممکن است از مزایای هر دو نوع رادیو و تلویزیون استفاده می‌کند و از پذیرش مسوولیت و پاسخگویی مرتبط با هر دو، طفره می‌رود.
