موضوع تولید، توزیع و مصرف برق در کشور از مواردی است که هر ساله وزارت نیرو با آن درگیر است. در حالی که این وزارتخانه با بدهی کلانی به پیمانکاران این صنعت مواجه است – بالغ بر 30 هزار میلیارد تومان – از طرف دیگر به‌دنبال ان است که بتواند مصرف برق را بهینه سازد – این در حالی است که هدر رفت برق در کشور به‌طور متوسط 15 درصد است.
در همین حال مجلس طرحی با عنوان «بخشودگی بهای برق مشترکان خانگی کم‌مصرف» در دست بررسی دارد. تصویب این طرح چه تبعاتی می‌تواند داشته باشد. در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص این طرح کار کارشناسی انجام داده که در آن دو سناریو هم برای هزینه برق داده است که به نظر می‌رسد این دوسناریو مهم‌تر از خود طرح باشد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس را در این خصوص بخوانید:
مقدمه
یکی از اثربخش‌ترین تصمیم‌ها برای اصلاح مصرف مشترکان و توزیع عادلانه یارانه ضمنی برق میان مشترکان و ازسویی دیگر تأمین هزینه‌های توسعه صنعت برق، تصمیم‌گیری برای اصلاح نرخ و تعرفه فروش برق است. در پیشنهاهایی که برای اصلاح نرخ فروش برق تدوین و ارایه می‌شود هر یک بخشی از اهداف فوق‌الذکر را مورد تأکید قرار می‌دهند که غالبا مبتنی بر اقتضای شرایط موجود است. درحال حاضر، تعرفه برق باید به گونه‌ای اصلاح شود که منجر به تشویق رعایت الگوی مصرف و توزیع منصفانه یارانه‌های ضمنی میان مصرف‌کنندگان شود. این مهم مورد توجه طرح پیشنهادی تحت عنوان «بخشودگی بهای برق مشترکان خانگی کم‌مصرف» قرار گرفته است. به موجب این طرح مقرر شده است، مشترکان خانگی که ماهیانه کمتر از 3۰۰ کیلووات ساعت برق مصرف می‌کنند، از پرداخت بهای برق مصرفی معاف شوند. همچنین مشترکانی که نتوانند سقف الگوی مصرف یاد شده را رعایت کنند تا ۵۰۰ کیلووات ساعت در ماه یک سوم بهای تمام شده و تا ۷۰۰ کیلووات ساعت یک دوم بهای تمام شده و بالاتر از ۷۰۰ کیلووات ساعت در ۱ ماه کل بهای تمام شده برق مصرف را پرداخت نمایند. در ادامه مفاد طرح « بخشودگی بهای برق مشترکان خانگی کم مصرف» از نظر شکلی، مالی و حقوقی مورد تحقیق و بررسی قرار گرفته شده است.
بررسی شکلی طرح
این طرح تفاوتی میان ماه‌های گرم و غیرگرم قائل نشده است.
واحد مصرف در متن به اشتباه «کیلووات» ذکر شده و باید به «کیلووات ساعت» اصلاح شود
به نظر می‌رسد، مفاد ماده واحده برای مصرف مشترکان در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم تدوین شده است. براساس تبصره «1» ماده واحده، وزارت نیرو باید الگوی مصرف برای مشترکان مناطق گرمسیری تعیین نماید
براساس تبصره «1» ماده واحده این طرح، وزارت نیرو صرفاً سقف الگوی مصرف را برای مناطق گرمسیری تعیین خواهد کرد، بنابراین نحوه تعیین نرخ برای هر یک از بازه‌های مصرف در آن مناطق محل ابهام است
بهای تمام شده برق با توجه به روش محاسبه آن شامل روش حسابداری، روش سازمان ملل یا روش هزینه نهایی، مقادیر متفاوتی خواهد داشت. ضمن اینکه تعیین مقادیر برخی پارامترها در هر یک از روش‌های مزبور محل ابهام است که در این میان می‌توان به نرخ تسعیر ارز اشاره کرد. گفتنی است، طبق تبصره ذیل بند «ج» ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب 15/10/1388، قیمت تمام شده برق مجموع هزینه‌های تبدیل انرژی، انتقال، توزیع و هزینه سوخت در نظر گرفته شده که می‌توان مرجع صحه‌گذاری بر آن را سازمان حسابرسی دانست. لذا با توجه به استناد قانونی، روش حسابداری برای تعیین قیمت تمام شده برای محاسبه بهای برق مصرفی مشترکان خانگی باید مبنا قرار گیرد
در بخشی از این طرح آمده است: «هزینه مابه التفاوت بودجه‌ای از طریق افزایش قیمت سایر مصرف‌کنندگان به صورت پلکانی تأمین خواهد شد» چنانچه منظور از «سایر مصرف‌کنندگان»، مشترکان خانگی با مصرف ماهیانه بالاتر از 3۰۰ کیلووات ساعت و همچنین مشترکان سایر تعرفه‌ها اعم از تجاری، عمومی، صنعتی، کشاورزی باشد، اصلاح قیمت برق برای تمامی مشترکان تا حدی که هزینه‌های اجرای این طرح را پوشش دهد، رقم خواهد خورد. ازسویی دیگر، چنانچه تأمین هزینه مابه التفاوت بودجه‌ای از طریق افزایش بهای برق سایر مشترکان خانگی باشد، نیاز به برقراری موازنه میان درآمدهای حاصل از مصرف مشترکان بالاتر از 3۰۰ کیلووات ساعت و هزینه ناشی از اعمال معافیت در پرداخت بهای برق توسط مشترکان خانگی است. بنابراین باید در این خصوص رفع ابهام صورت گیرد
نحوه تعیین بهای برق مصرفی مشترکان مبتنی بر طرح پیشنهاد شده مبهم است. برای مثال، فرض شود که مصرف مشترک ۶۰۰ کیلووات ساعت است، بهای برق مصرفی به دو صورت قابل تصور است. ۱-.بهای برق مصرفی تا 3۰۰ کیلووات ساعت، با نرخ صفر، 3۰۰ تا ۵۰۰ کیلووات ساعت در ماه با نرخ معادل یک‌سوم بهای تمام شده و مابقی آن با نرخ معادل یک دوم بهای تمام شده محاسبه شود 2- .بهای کل برق مصرفی براساس نرخ یک‌دوم بهای تمام شده محاسبه شود
با توجه به اهداف مورد اشاره در مقدمه «اهمیت الگوی مصرف و به منظور حفظ منابع و جلوگیری از اسراف...». یکی از مسائل از نظر طرح کنترل میزان مصرف برق مشترکان خانگی است. این درحالی است که به گفته مسئولان صنعت برق بیش از 8۵ درصد از مشترکان در الگوی مصرف، برق مصرف می‌کنند. با وجود این، مساله بدمصرفی مشترکان خانگی کماکان بی‌پاسخ مانده است. مفهوم بدمصرفی یا خوش مصرفی مستقل از میزان مصرف بوده و بیانگر میزان یکنواختی مصرف برق ازسوی مشترکان خانگی است. به عبارت دیگر، برق مصرفی مشترکان خانگی خلاف دیگر کالاهای مصرفی خانوارها نظیر بنزین صرفاً با اوصاف «کم» یا «زیاد» توصیف نمی‌شوند، بلکه بُعد دیگر مصرف آنان با اوصافی که نمایانگر میزان یکنواختی مصرف است، وصف می‌شود. بدمصرفی مشترکان عامل بروز بحران برق در تابستان بوده و موجب سرمایه‌گذاری برای تأمین برق برای بهره مندی در مدت زمان بسیار محدود سال (حدود 3۰۰ ساعت پیک مصرف برق در سال) می‌شود. لذا پرداختن به مساله خوش مصرفی و بدمصرفی مشترکان خانگی در اولویت بالاتری نسبت به میزان مطلق مصرف آنها قرار دارد.
بررسی ابعاد مالی طرح با توجه به ابهام های مطرح شده در بالا، سناریوهای مختلفی برای نتایج مالی اجرای این طرح قابل ذکر است. دو سناریو با توجه به نرخ در نظر گرفته شده برای قیمت تمام شده برق مورد تحقیق و بررسی قرار داده شده است. گفتنی است، با توجه به عدم تعیین مقادیر بازه‌های مصرف و نرخ فروش متناظر با آن، محاسبات صورت گرفته در این بخش محدود به ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم شده است. هرچند نتایج قابل تسری به سایر مناطق گرمسیری است. درحال حاضر، مصرف برق مشترکان برق خانگی در ماه‌های غیرگرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم در حدود ۵3 میلیارد کیلووات ساعت (معادل ۶۰ درصد از کل مصرف برق در بخش خانگی) است. در جدول ۱ وضعیت مصرف برق و مابه‌التفاوت درآمدی که در هر یک از بازه‌های مصرف عاید وزارت نیرو می‌شود نشان داده شده است. همچنین جدول 2 مجموع دریافتی صنعت برق از محل فروش برق به مشترکان را ارایه می‌دهد.
در بررسی سناریوی ۱ نکات ذیل حائز اهمیت است:
- در این سناریو، قیمت تمام شده براساس روش حسابداری مد نظر قرار گرفته شده که معادل 9۶۷ ریال در سال ۱39۷ بوده است
- درصورت اجرای طرح، درآمد حاصل از فروش برق در تمامی بازه‌های مصرف نسبت به وضع موجود معادل 33 هزار میلیارد ریال کاهش خواهد یافت. –
با توجه به کاهش بهای برق مصرفی مشترکان، می‌توان انتظار داشت که عوارض برق دریافتی از مشترکان برق خانگی در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم نیز کاهش خواهد یافت. این مهم به کاهش منابع برای توسعه و نگهداری شبکه برق روستایی و برق تجدیدپذیر منجر خواهد شد
- روش حسابداری مبتنی بر اقلام هزینه‌ای مانند هزینه سوخت است. مقدار نرخ سوخت در طول سال‌های اخیر مقداری ناچیز بوده است. لذا در نظر گرفتن مقدار قیمت تمام شده برق مبتنی بر این روش نیز به مثابه عدم تغییر در قیمت سوخت است. لذا در جدول 2 رقم متناظر با آن صفر منظور شده است. بررسی سناریوی 2 حاکی از نکات ذیل است
- در این سناریو، قیمت تمام شده برق براساس روش هزینه نهایی بلندمدت مد نظر قرار گرفته شده که مقدار آن براساس نرخ سوخت ۱۱ سنت دلار و نرخ تسعیر ارز ۱۱۰۰۰۰ ریال، معادل ۶۵۵۷ ریال در نظر گرفته شده است. - درصورت اجرای این طرح، درآمد حاصل از فروش برق در تمامی بازه‌های مصرف (به استثنای مصرف تا 3۰۰ کیلووات ساعت) نسبت به وضع موجود افزایش پیدا خواهد کرد. در این حالت مجموع دریافتی‌های صنعت برق بالغ بر 44۰۰ میلیارد تومان خواهد شد که حدود 4۱۰ میلیارد تومان بیشتر از وضع موجود است.
با توجه به اینکه در این روش بهای سوخت در تعرفه برق مشترکان منظور شده است، لذا انتظار می‌رود معادل آن به شرکت ملی گاز نیز پرداخت شود. با احتساب قیمت گاز ۱۱ سنت دلار به ازای هر مترمکعب و ۱۱۰ هزار ریال نرخ تسعیر ارز و با فرض اینکه با مصرف هر مترمکعب گاز حدود ۵/3 کیلووات ساعت برق تولید شود، وزارت نیرو باید برای هرکیلووات ساعت برق تولیدی معادل 34۵۷ ریال هزینه سوخت پرداخت کند. رقم پرداختی بابت بهای سوخت برای تأمین برق مشترکان برق خانگی در ماه‌های گرم مناطق عادی و ماه‌های غیرگرم بالغ بر ۱83 هزار میلیارد ریال خواهد شد
- درصورت پرداخت بهای سوخت، وزارت نیرو با کسری ۱39 هزار میلیارد ریالی مواجه خواهد شد، به عبارتی مرکز درآمد و هزینه وزارت نیرو منفی خواهد شد
مهم‌ترین آثار مترتب بر مشترکان خانگی از محل اجرای این طرح شامل موارد ذیل است: -
یکی از ذی‌نفعان اصلی اجرای این طرح، خانوارهایی هستند که مصارف آنان در میان بیش از دو کنتور تقسیم می‌شود (برای مثال خانوارهایی در طول ماه علاوه بر منزل مسکونی، بخشی از زمان خود را در ویلا سپری می‌کنند. مصارف این دسته از خانوارها بین دو یا سه دستگاه اندازه‌گیری (کنتور) توزیع می‌شود و منجر به تعیین مصرف کمتر از 3۰۰ کیلووات ساعت در ماه می‌شود. لذا با وجود توانایی پرداخت بالا و مصرف برق بالاتر از الگو (درصورتی که مصارف آنان تجمیع شود) هیچ هزینه‌ای بابت برق مصرفی خود پرداخت نخواهند کرد. در چنین شرایطی توزیع ناعادلانه یارانه رقم خواهد خورد که در تضاد با اهداف گفته شده در این طرح است
- درصورت اجرای این طرح و ایجاد انگیزه برای مشترکان برای کاهش مصرف خود در سال‌های بعد از اجرایی شدن آن، بخشی از مشترکان با مصارف بالای 3۰۰ کیلووات ساعت متحمل تأمین هزینه‌های مشترکان با مصارف کمتر از 3۰۰ کیلووات ساعت می‌شوند. برای مثال، مشترکینی که ۱۰ درصد برق را مصرف می‌کنند و مصارف ماهیانه آنان بالاتر از الگو قرار دارند، متحمل پرداخت هزینه‌های تأمین 90 درصد از برق مصرفی سایر مشترکان می‌شود. بنابراین، این شیوه توزیع هزینه برق میان مشترکان موجب تبعیض ناعادلانه خواهد شد.
در صورت لزوم اصلاح نرخ فروش برق در سال‌های پس از اجرای این طرح، تنها مشترکان بالاتر از الگوی مصرف مشمول افزایش نرخ خواهند شد که این امر موجب فشار مالی مضاعف بر مشترکان خواهد شد
- درصورتی‌که نرخ‌گذاری تبعیضی با احتساب هزینه سوخت در نظر گرفته شود، نیاز به اصلاح سازوکار مالی بین تولیدکنندگان برق، شرکت مادرتخصصی توانیر و شرکت ملی گاز خواهد شد. ایجاد چنین تغییرات گستردهای خارج از ظرفیت این طرح است.
بررسی حقوقی طرح
- با احتساب قیمت تمام شده برق مطابق تبصره بند «ج» ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، درآمد عمومی دولت کاهش خواهد یافت، لذا این طرح مغایر با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی است. به علاوه، طرح پیشنهادی صورتبندی اجرایی بند قانونی مزبور بوده که می‌توان عنوان آیین‌نامه اجرایی برای آن اطلاق نمود. در چنین شرایطی، وظیفه وضع آیین نامه که مطابق اصل یکصدوسی وهشتم برعهده هیات وزیران است، نقض می‌شود
- مفاد این طرح منطبق بر ماده (10) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب ۰4/۱2/۱389است. لذا نیازی به قانونگذاری مجدد برای تحقق اهداف مذکور در طرح وجود ندارد
- مطابق ماده (9) قانون سازمان برق ایران مصوب ۱9/۰4/۱34۶، قیمت‌گذاری برق برعهده «وزارت آب و برق» (بعدها به وزارت نیرو تغییر نام یافت) گذاشته شده است. قانون موخر برای این موضوع ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب مورخ 15/10/1388 است که در آن «دولت» مکلف به اصلاح «قیمت حامل‌های انرژی» شده است. لذا ورود مجلس شورای اسلامی به امر اصلاح نرخ و تعرفه حامل‌های انرژی مغایر با قوانین مزبور است.
- چنانچه قیمت تمام شده در این طرح مطابق روش ذکر شده در سناریوی 2 مد نظر قرار گیرد، مغایر تبصره بند «ج» ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها خواهد بود. ضمن اینکه هر روشی غیر از روش حسابداری مبنای تعیین هزینه تمام شده قرار گیرد، نیاز به نهاد تنظیم‌گر (رگولاتوری) بوده که تاکنون این نهاد در کشور ایجاد نشده است.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
اصولا استفاده از سازوکار قیمت‌گذاری پلکانی براساس میزان پرمصرف بودن و بهبود این روش متناسب با پیشرفت تجهیزات اندازه‌گیری مصرف برق، از منظر کارشناسی قابل دفاع است. اما برای سیاست‌گذاری در مورد یارانه، میزان اولویت مصرف برق برای بهره مندی از یارانه، حد مجاز بهره مندی از یارانه و نحوه اعمال سیاست یارانه‌ای محورهایی است که لازم است مورد توجه قرار گیرد. برای تصمیم‌گیری در مورد این مسائل علاوه بر بررسی کارشناسی حوزه انرژی، نیاز است که سیاست‌های حمایتی این حوزه با سایر سیاست‌های حمایتی برای حوزه‌های دیگر مقایسه و تصمیم‌گیری به صورت جامع انجام شود. در این پژوهش طرح پیشنهادی «بخشودگی برق مشترکان خانگی کم‌مصرف» از منظر «مالی» و «حقوقی» مورد تحقیق و بررسی قرار گرفت. بررسی‌ها نشان داد که اولا اجرای این طرح منجر به تشدید معضلات مالی صنعت برق خواهد شد بطوری که درآمد آن کاهش خواهد یافت که این مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی است. ثانیا به لحاظ شکلی طرح دارای ابهاماتی در محاسبه بهای برق مصرفی مشترکان و همچنین مقدار بهای تمام شده و مرجعی که بر آن صحه بگذارد، است. روش‌های متعددی وجود دارد که براساس آن بهای تمام شده برق تعیین می‌گردد. روش بیان شده برای تعیین بهای تمام شده مطابق تبصره بند «ج» ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، از روش حسابداری تبعیت می‌کند که مرجع صحه‌گذاری بر آن سازمان حسابرسی است. تبعیت از این روش در تعیین بهای تمام شده موجب کاهش درآمدهای وزارت نیرو می‌شود که مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی است. اتخاذ هر روش دیگری نیازمند مرجع مستقل (نهاد رگولاتوری) برای صحه‌گذاری بر مقدار بهای تمام شده است که درحال حاضر چنین نهادی در کشور وجود ندارد.
ثالثا چون وزارت نیرو در ماده (9) قانون سازمان برق ایران و همچنین دولت در ماده (1) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها متولی قیمت‌گذاری برق شده‌اند، ورود مجلس شورای اسلامی به امر قیمت‌گذاری مغایر با قوانین مزبور است
رابعا مفاد این طرح منطبق بر ماده (10) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی است و قانونگذاری مجدد تلقی می‌شود. بنابراین نظارت و ارزیابی بر حسن اجرای این قانون مطابق با اهداف مذکور در مقدمه توجیهی پیشنهاد می‌شود. اضافه می‌گردد، مفاد این طرح صورتبندی اجرایی برای قانون مزبور است، لذا می‌توان آن را به عنوان آیین نامه اجرایی برای ماده (10) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی اطلاق نمود. در چنین شرایطی وظیفه تدوین آیین نامه که مطابق اصل یکصدوسی وهشتم برعهده هیات وزیران است، نقض می‌شود.
خامسا در مقدمه طرح پیشنهادی «اهمیت الگوی مصرف و به منظور حفظ منابع و جلوگیری از اسراف...» مورد اشاره قرار گرفته شده است. به اذعان مسوولان صنعت برق بیش از 8۵ درصد از مشترکان برق در حد الگوی مصرف، برق مصرف می‌کنند. این درحالی است که بررسی مساله بدمصرفی و ارایه راهکار برای رفع آن بی‌پاسخ مانده است. بدمصرفی یا خوش مصرفی مشترکان مستقل از میزان مصرف آنان است. بدمصرفی مشترکان منجر به بروز بحران برق در تابستان شده و ایجاد ضرورت برای سرمایه‌گذاری برای تأمین برق برای مدت محدودی از سال (حدود 3۰۰ ساعت پیک مصرف برق در سال) می‌شود. بنابراین رسیدگی به مساله اصلاح بدمصرفی و تشویق به خوش مصرفی به عنوان یکی از راهکارهای مدیریت سمت تقاضا، در اولویت بالاتری نسبت به مساله مد نظر این طرح قرار دارد. بنابراین، تصویب این طرح با توجه به دلیل گفته شده قابل دفاع نیست و لذا پیشنهاد می‌شود، نظارت و ارزیابی بر حسن اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف و اتخاذ تدابیری برای مدیریت سمت تقاضا از طریق اصلاح رفتار بدمصرفی مشترکان خانگی مورد تأکید قرار می‌گیرد.
