مواجهه با چالش‌هایی که امروزه کشورهای درحال‌توسعه با آنها روبه رو هستند، مستلزم بازاندیشی در مورد فرآیندهایی است که بازیگران دولتی و غیردولتی از طریق آنها برای طراحی و اجرای سیاست‌ها با یکدیگر ارتباط برقرار می‌کنند. از این‌رو بانک جهانی در گزارشی با عنوان «گزارش توسعه جهانی 2017؛ درباره حکمرانی و قانون» (World Development Report; Governance and the Law) که مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری با ترجمه آن به بررسی این چالش‌ها پرداخته است.
مقدمه
جهان امروز با مداخلات عمیق برای توسعه، دستخوش تغییرات پی در پی است. نفوذ سریع تکنولوژی و دسترسی بیشتر به سرمایه و بازارهای جهانی، نرخ‌های رشد سالانه را ارتقا داده- به نرخ‌هایی که قبلا دست‌نیافتنی بودند- و همچنین کمک کرده که بیش از یک میلیارد نفر از جمعیت جهان از ورطه فقر نجات یابند، اما این جریان باعث افزایش نابرابری هم در داخل و هم بین کشورها و همچنین افزایش آسیب‌پذیری روندهای اقتصاد جهانی و بحران‌ها شده است. ایده‌ها، ارزش‌ها و هنجارها با سرعت زیاد بین کشورها منتشر شده و منجر به تغییر تقاضای شهروندان و سیاست‌های دولت می‌گردد. پیشرفت‌های تکنولوژیکی باعث تغییر طرق تقابل شهروندان با یکدیگر و دولت‌های شان شده است و چالش‌های جدید، از تغییرات اقلیمی تا جریان‌های غیرقانونی سرمایه، مستلزم واکنش‌های سیاستی فراملی و داخلی هستند.
بهبود حکمرانی برای مواجهه با چالش‌های امروزی توسعه
مواجهه با چالش‌هایی که امروزه کشورهای درحال توسعه با آنها روبرو هستند- خدمات مشتریان ضعیف، خشونت، رشد کند، فساد و نفرین منابع طبیعی چند مورد از آنهاست- مستلزم بازاندیشی در مورد فرآیندهایی است که بازیگران دولتی و غیردولتی از طریق آنها برای طراحی و اجرای سیاست‌ها با یکدیگر ارتباط برقرار می‌کنند و این همان چیزی است که در این گزارش «حکمرانی» نامیده می‌شود. موارد زیر را که اخیرا توجه جهانی را به سمت خود جلب کرده‌اند، در نظر بگیرید.
تقاضای خدمات بهتر در برزیل
در سال 2014 و با نزدیک شدن جام جهانی فوتبال، جهان شاهد تظاهرات مردم برزیل در خیابان‌ها در اعتراض به کیفیت خدمات عمومی از جمله حمل و نقل، آموزش و سلامت بود. برزیل 12 سال رشد فراگیر و ثابت را تجربه کرده بود که باعث خروج بیش از 30 میلیون نفر از مردم این کشور از فقر و همچنین تقویت طبقه متوسط برزیلی شده بود. اما همین طبقه متوسط که با مالیات‌های خود به ارایه این خدمات عمومی کمک کرده بودند، حال متقاضی کیفیت و پوشش بهتر از جمله «استانداردهای فدراسیون بین‌المللی فوتبال برای مدارس» هستند. چرا چنین تغییری اتفاق افتاد؟ قرارداد اجتماعی برزیل چند پاره شده بود: کیفیت پایین خدمات به تدریج طبقه متوسط به بالا را به سمت تقاضای خدمات خصوصی سوق داده و این باعث تضعیف میل و اراده آنها برای کمک به نظام مالی گردیده بود. تمرکز ثروت و شکاف بین خدمات خصوصی و عمومی باعث ادراک ناعدالتی توسط کسانی گردید که با توجه به کمک‌های خود، انتظار بیشتری از دولت داشتند.
رسانه، منازعه و خشونت در خلال بهار عربی
اعتراضاتی که در برزیل پیرامون جام جهانی رخ داد، نقش مهمی را نشان می‌دهد که اینترنت و شبکه‌های اجتماعی جدید در تسهیل اقدام جمعی ایفا می‌کنند. در سال 2011 در جهان عرب این تکنولوژی‌ها این امکان را ایجاد نمود که شکایات شهروندان به نقطه اوج و مخاطره‌آمیزی برسد. اعتراضات اجتماعی منجر به خشونت گردید زیرا برخی از افراد جامعه به خاطر دسترسی ناقص خود به این نهادها، منابع و خدمات دولتی عصبانی گردیدند. این رویدادها، محدودیت‌های رسانه اجتماعی را مشخص نمود، به گونه‌ای که در هماهنگی اعتراضات اثربخش بود اما نمی‌توانست نماینده پایدار منافع بوده و تغییر اجتماعی را ایجاد نماید. برای تبعیت از ترمینولوژی گزارش توسعه جهانی 2016 در مورد خدمات دیجیتال، مکمل‌های «آنالوگ» برای حداکثرسازی امکان استفاده از رسانه اجتماعی مورد نیاز است. عملکرد رشد و چالش‌های رشد چین، رکوردهای موفق چین در رشد اقتصادی معروف است. برای چهار دهه و با یکپارچگی فزاینده چین با اقتصاد جهانی، این کشور توانست با نرخ‌های دورقمی رشد کرده و بیش از 700 میلیون نفر از جمعیت خود را از فقر خارج کند. در حال حاضر و براساس بسیاری از شاخص‌های متعارف، محیط نهادی چین در خلال این دوره، ثابت مانده است. آیا این بدین معنی است که نهادها نقشی در رشد ندارند؟ خیر. بلکه درک عمیق‌تر توسعه چین نشان می‌دهد که تصمیمات سیاستی انطباقی و ظرفیت بالای دولت، دو رکن اساسی برای موفقیت اقتصادی بوده و از طریق تغییرات گسترده در مکانیزم‌های پاسخگویی و رهبری جمعی، تسهیل می‌گردند. تجربه چین، نیاز به توجه بیشتر به کارکرد نهادها و توجه کمتر به شکل خاصی که آنها می‌گیرند را مشخص می‌کند. در حال حاضر چین با کاهش نرخ رشد مواجه است. حفظ سرعت رشد و جلوگیری از «دام درآمد متوسط» مستلزم اراده سیاسی برای حرکت به سمت یک مدل رشد مبتنی بر ورود بنگاه‌ها، رقابت و نوآوری است. در بسیاری از کشورها با درآمد متوسط، بازیگرانی که از وضعیت رشد به شکل قبل منتفع می‌شوند و انگیزه‌ای برای پیوستن به ائتلاف برای اصلاحات بیشتر ندارند مانع این دگرگونی گردیده‌اند.
جریان‌های مالی غیرقانونی و اسناد پاناما
در اوایل بهار 2016 در روز 5/11 میلیون سند محرمانه از جانب یک بنگاه حقوقی پانامایی به خبر اول در سراسر دنیا تبدیل شد.
«اسناد پاناما» حاوی اطلاعاتی در خصوص دارایی‌های افراد ثروتمند در شرکت‌های خارجی در بیش از 40 کشور دنیا بود. بسیاری از دارایی‌ها به صورت قانونی به دست نیامده بودند یا به صورت غیرقانونی نگهداری می‌شدند و احساسات غالب جهانی، اجازه دادن به برگزیدگان و طبقه ممتاز برای مخفی کردن درآمد مشمول مالیات از مقامات داخلی را محکوم کردند. حجم جریانات مالی غیرقانونی در حال حاضر از کمک‌های توسعه‌ای رسمی در کشورهای در حال توسعه تجاوز کرده است، و این باعث محرومیت این کشورها از منابع ارزشمند و تشدید نابرابری‌های موجود می‌گردد. فرار مالیاتی، مشروعیت دولت را که مبتنی بر ارایه خدمات عمومی است تحلیل برده و ظرفیت بازیگران برای کناره‌گیری و مانع‌تراشی برای توسعه را افزایش می‌دهد. مقابله با جریان‌های مالی غیرقانونی یکی از اهداف مهم توسعه است، اما انجام موفقیت‌آمیز این کار مستلزم درک انگیزه‌های شبکه پیچیده بازیگران از قبیل نهادهای دولتی داخلی و خارجی، مقامات عمومی مفسد داخلی و خارجی، و نهادهای مالی خارجی است.
مواجهه با نفرین منابع در نیجریه
تنها یک سال پس از یک دهه درآمدهای بادآورده عظیم ناشی از قیمت بالای محصولات نفتی، نیجریه تقاضای پشتیبانی بودجه‌ای داشت. به جای پس‌انداز برای سرمایه‌گذاری در آینده، اکثر ثروت نفتی نیجریه بر باد رفته و تلف شده است. بر اساس اظهارات رییس سابق بانک مرکزی، بیش از 20 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی به واسطه فساد، ناپدید شد و این ضعف پاسخگویی را نشان می‌دهد.
بافت نهادی نیجریه ظرفیت تعهدی را برای پس‌انداز درآمدهای ناشی از استخراج منابع طبیعی به منظور پشتیبانی از توسعه بلندمدت و کاهش نوسانات مالی و حمایت از محیط اقتصاد کلان متمایل به سرمایه‌گذاری بلندمدت، مهیا نکرد. فساد، به جای مشکلی که می‌توانست به راحتی رفع شود، به جزئی از روابط دولت تبدیل شده بود. اگرچه بسیاری از کشورها نشان داده‌اند که می‌توان از طریق سیاست‌های اقتصادی و مالی کارا، از نفرین منابع- تناقضی مبنی بر اینکه کشورهای با منابع طبیعی فراوان ممکن است رشد کندتر و پیامدهای توسعه‌ای بدتری نسبت به کشورهای فاقد منابع طبیعی داشته باشند- جلوگیری نمود، اما این سیاست‌ها در نیجریه اتخاذ و اجرا نشد.
همانطور که این مثال‌ها نشان می‌دهند، پاسخ‌های فنی به مشکلاتی همچون بهبود ارایه خدمات، کنترل فساد، یا تحریک رشد اقتصادی، فراوان است؛ و هیچ کمبود منابعی هم وجود ندارد. بسیاری از سیاست‌هایی که باید در ایجاد پیامدهای توسعه‌ای مثبت، اثربخش باشند، غالبا یا اتخاذ نمی‌شوند یا به درستی اجرا نمی‌گردند. قوانین و نهادهای ضد فساد خیلی اوقات نمی‌توانند فساد را کنترل کنند. سیاست‌های مالی همواره باعث کاهش آسیب‌پذیری و سوق به سمت پس‌انداز بلندمدت نمی‌شوند، به‌خصوص در کشورهایی که غالب درآمد آنها ناشی از منابع طبیعی است. تمرکززدایی همیشه منتج به ارایه خدمات شهری بهتر و هدف‌گذاری در سطح ملی نمی‌گردد. بازتوزیع منابع همواره منتج به خشونت کمتر نمی‌شود. اگرچه جامعه توسعه بر آموزش سیاست‌ها و مداخلاتی که برای ایجاد پیامدهای بهتر مورد نیاز هستند تمرکز کرده، اما تمرکز بسیار کمتری بر تعلیم این موضوع داشته که چرا این رویکردها غالبا نمی‌توانند نتایج موفقیت‌آمیز را در شرایط مختلف ایجاد کنند.
هفتاد سال پس از برتون وودز، چگونگی اطمینان‌یابی از منجر شدن سیاست‌ها به پیامدهای توسعه پایدار، هنوز هم یک سوال باقی مانده است. این گزارش، بخشی از سه‌گانه گزارش‌های توسعه جهانی در کنار گزارش‌های خدمات دیجیتال (2016) و طرز فکر، جامعه و رفتار (2015) است که بررسی می‌کنند چگونه سیاست‌گذاران می‌توانند استفاده بهتری از ابزارهای رفتاری، تکنولوژیکی و نهادی به منظور بهبود اثربخشی برای توسعه داشته باشند. این گزارش نشان می‌دهد که به منظور درک اثربخشی سیاست، باید ابتدا درک شود که آن سیاست در یک زمینه خاص چگونه طراحی و اجرا شده است. سیاست‌ها در خلأ رخ نمی‌دهند. بلکه در یک محیط پیچیده سیاسی و اجتماعی انجام می‌شوند، بطوری که افراد و گروه‌ها با قدرت‌های چانه‌زنی نابرابر در قالب قواعد متغیر و به دنبال تضاد منافع با یکدیگر ارتباط و تقابل ایجاد می‌کنند.
این فرآیند ارتباطات متقابل- حکمرانی- برای مطالعه و اجرای توسعه، امری بنیادی است .اگر به دنبال غلبه بر شکاف‌های اجرا باشیم، باید حکمرانی جدی گرفته شود.
