اغلبِ سیاست‌های شفاف‌سازی، زیانهای زیادی را بر دوش منتشرکنندگان اطلاعات -که تعداد آنها اندک است- می‌گذارند. در طول زمان، رابطه بین سود و زیانهای کاربران و منتشرکنندگان اطلاعات، تعیین می‌کند که تا چه حد، بهبودِ سیاستِ شفاف‌سازی، امکان‌پذیر است. در مقاله حاضر، استدلال می‌شود که سیاست‌های شفاف‌سازی، بدون توجه و حمایت عموم مردم، پایدار نخواهند بود.
مقدمه
این مقاله به کندوکاو پیرامون پویایی‌های شفافیت (dynamics of transparency) می‌پردازد و این پرسش را مطرح می‌کند که چرا برخی از سیاست‌های شفاف‌سازی، در طول زمان بهبود می‌یابند و برخی دیگر، دچار رکود شده و تبدیل به تشریفات اداری پرخرج می‌شوند؟ به نظر نویسندگان این مقاله که در شبکه مطالعات سیاستگذاری عمومی منتشر شده، اگرچه شفافیت به عنوان یک اصل، عموماً مورد استقبال قرار گرفته است، اما اغلب، پیاده‌سازی آن در یک مورد خاص، با ارزش‌ها و منفعت‌های شخصی و سیاسی افراد و گروه‌ها، در تضاد قرار می‌گیرد.بطور مثال آشکارسازی اطلاعات، ممکن است با امنیت عمومی، حفظ اطلاعات شخصی و حریم خصوصی افراد، تعارض پیدا کند، یا ممکن است آشکارسازی اطلاعات، در تضاد با اهداف اقتصادی و سیاسی یک سازمان، قرار بگیرد و در نتیجه، آن سازمان، سیاستِ شفاف‌سازی را تهدیدی برای شهرت، وضعیت مالی و نفوذ سیاسی خود، بداند. در عین‌حال، فوایدِ شفاف‌سازی، اغلب، غیرمتمرکز هستند. ذی‌نفعان شفافیت ممکن است، مشتریان، سرمایه‌گذاران، کارکنان و اجتماع محلی باشند، که از سازمان‌یافتگی بسیار اندکی، برای حمایت از سیاستِ شفاف‌سازی و نظارت بر آن، برخوردار هستند. بنابراین، با در نظر گرفتن این شرایط (تمرکز هزینه‌ها و پراکندگی ذی‌نفعان)، در بلندمدت، اُفت سیاستِ شفاف‌سازی طراحی شده، در مقایسه با بهبود آن، محتمل‌تر است. در سویی دیگر، ضروری است که سیاست‌های شفاف‌سازی، در طول زمان، بهبود یابند؛ چرا که اگر نتوانند همگام با تغییرات بازار، تکنولوژی و اولویت‌های عمومی، تغییر کنند و نقاط ضعف خود را برطرف سازند، نامرتبط یا ناکارآمد خواهند شد. از این‌رو، برای اینکه یک سیاست شفاف‌سازی، به یک سیاستِ پایدار (Sustainable) تبدیل گردد، ضروری است که در طول زمان، دامنه شمولیت، میزان اطلاعات منتشرشونده، صحّت و دقت اطلاعات، و تعداد کاربران آن، افزایش یابند.
با عطف به نکات فوق، مقاله پیش رو، می‌کوشد تا اصولی را شناسایی کند که باعث پایدارسازی سیاست‌های شفاف‌سازی، می‌شوند. بدین منظور، در این پژوهش، شش سیاستِ شفاف‌سازی در امریکا، به صورت موردی، بررسی شده‌اند (اطلاعات تکمیلی و نقاط ضعف و قوت هر یک از این سیاست‌ها، در جدول پایین، آورده شده است):
آشکارسازی مالی با هدف کاهش مخاطرات سرمایه‌گذاری برای عموم مردم؛
گزارش‌دهی بانک‌ها در مورد وام‌های مسکن، با هدف کاهش تبعیض‌های جنسیتی و قومی؛
شفاف‌سازی برچسب‌های موادغذایی برای کاهش مضرات؛
آشکارسازی انتشار موادشیمیایی با هدف کاهش آلودگی؛
ارایه گزارش‌های مالی از سوی اتحادیه‌های کارگری با هدف کاهش فساد؛
و تلاش‌ها برای ایجاد سیاست شفاف‌سازی برای پیگیری اشتباهات پزشکی در بیمارستان‌ها (تصویب نشد) .
سود و زیانهای سیاسی و اقتصادی شفاف‌سازی
سه بُعد مهم برای بهبود یک سیاستِ شفاف‌سازی، وجود دارد:
افزایش میزان استفاده مشتریان، سرمایه‌گذاران، کارکنان، فعالان سیاسی، رای‌دهندگان و غیره، از اطلاعات منتشرشده؛
افزایش صحّت و کیفیت اطلاعات منتشرشده؛
افزایش دامنه اطلاعات نسبت به دامنه مساله مورد نظر.
اگرچه ممکن است که برخی سیاست‌های شفاف‌سازی، با وجود دارا‌بودن سه بُعد مذکور، در دست‌یابی به اهداف تعیین‌شده، ناموفق باشند، اما سیاست‌هایی که نتوانند در طول زمان، در ابعاد سه‌گانه فوق، بهبود یابند، شانس اندکی برای کارآمدی در طول زمان، دارند. بنابراین، بهبودِ پایدار، یک شرط ضروری و نه کافی، برای موفقیت سیاست‌های شفاف‌سازی است.
زمینه سیاسی سیاست‌های شفاف‌سازی
از منظر سیاسی، دو مساله، پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی را تهدید می‌کند. نخست اینکه، توجه به شفاف‌سازی عموماً تحت تأثیر بحران‌ها و رسوایی‌های مالی، صورت می‌گیرد، بطوری‌که، این بحران‌ها و رسوایی‌ها، پرده از شکاف‌های قانونی و سیاستی موجود، برمی‌دارند. سیاست‌مدارانِ فعّال و نوآور
(Political entrepreneurs)، ممکن است در برخی موارد، از حمایت کافی برای تبدیل راه‌حل‌های خود، به قوانین و مقررات، برخوردار باشند، اما وابستگی سیاست‌های شفاف‌سازی به توجه آنی عموم مردم، آن را در معرض آسیب قرار می‌دهد. چراکه به محض گذار از بحران، حمایت سیاسی نیز از بین می‌رود. دوم اینکه، توزیع سود و زیانهای سیاست‌های شفاف‌سازی، اغلب، این امکان را برای مخالفان آن فراهم می‌آورد که مانع بهبود آن شوند. همان‌گونه که پیشتر نیز ذکر گردید، معمولاً شفافیت، با این امید که بتواند نفع عمومی را برای کاربران متعدد و متکثرِ اطلاعات، به ارمغان بیاورد، زیانهای زیادی را بر دوش گروه کوچکی از منتشرکنندگان اطلاعات، می‌گذارد. برای مثال، برچسب‌زنی بر روی موادغذایی، تولیدکنندگان موادغذایی را مجبور می‌کند تا اطلاعات مربوط به محصول تولید‌شده را، در اختیار میلیون‌ها مشتری قرار بدهند، و ارایه اطلاعات پیرامون موادسمّی انتشاریافته از سوی کارخانه‌ها، آنها را وادار می‌کند تا به نفع میلیون‌ها شهروند، اطلاعات موادسمّی منتشرشده در فرایند تولید را ارایه کنند. تمرکز زیان‌ها و پراکندگی ذی‌نفعان، شرایطی را به وجود می‌آورد که در آن، افراد و گروه‌های متضرّر، در جهتِ تضعیفِ سیاستِ طراحی‌شده، سازمان‌یابی کنند. این عدمِ توازن سیاسی را می‌توان از طریق تقویتِ گروه‌های واسط متعادل کرد (هم برای منتشرکنندگان اطلاعات و هم کاربران اطلاعات) . نویسندگان مقاله بر این باور هستند که سیاست‌های شفاف‌سازی، بدون توجه و حمایت عموم مردم، پایدار نخواهند بود. به دلیل پراکندگی کاربرانِ عمومی اطلاعات (مشتریان، اجتماع محلی، عموم مردم و غیره) و سازمان‌یافتگی منتشرکنندگانِ اطلاعات (کارخانه‌ها، بانک‌ها، سازمان‌های دولتی و غیره) و همچنین احتمال عدم استقبال و بی‌علاقگی عموم مردم به پیگیری و رصد اطلاعات منتشرشده، سیاست‌های شفاف‌سازی، در معرض تهدید، قرار دارند. بنابراین، پایداری سیاستِ شفاف‌سازی، نیازمند افراد یا گروه‌های واسطی (نظیر سازمان‌های مردم‌نهاد، برخی سیاستمداران فعال و غیره) است که دایماً بر عملکردِ سیاستِ شفاف‌سازی طراحی‌شده، شیوه‌های آشکارسازی اطلاعات، صحت اطلاعات منتشرشده و غیره، نظارت داشته باشند و منافع عموم کاربران را نمایندگی کنند. بنابراین، در طراحی سیاست‌های شفاف‌سازی، باید به اصلِ «تمرکز زیان‌ها و پراکندگی سودها» توجه کرد. بحران‌ها معمولاً قدرت سیاسی منتشرکنندگان اطلاعات را تضعیف می‌کنند، اما آن را از بین نمی‌برند. دلایلی وجود دارد که ممکن است برخی از منتشرکنندگان اطلاعات را، در طول زمان، به این جمع‌بندی برسانند که شفافیت هم‌سو با منافع آنها است: عوامل رقابتی (Competitive factors) در بازار اقتصادی، ممکن است برخی از منتشرکنندگان اطلاعات را به این نتیجه‌گیری سوق دهند که شفاف‌سازی به نفع آنها است. سیاست‌های شفاف‌سازی، ممکن است شرایط قانونی‌ای به وجود بیاورند که برخی از گروه‌ها و افراد، به بهای زیان دیگران، سود نسبی کسب کنند. عوامل اجتماعی و سیاسی ممکن است نفع نامتعارفی را برای برخی از منتشرکنندگان اطلاعات، به‌همراه داشته باشند، از قبیل کسب شهرت یا اعتبار بطور مثال، به دلیل پیشگامی در انتشار اطلاعات و غیره . در مقابل، برخی عوامل، ممکن است باعث شوند که کاربرانِ اطلاعات، برای آشکارسازی بیشتر، متحد شوند و آن را تبدیل به یک مطالبه عمومی کنند: بحران‌های جدید ممکن است فشارها برای بهبود و بازبینی سیاستِ شفاف‌سازی را بیشتر کنند. حمایت کاربران ممکن است منجر به ایجاد سازمان‌هایی گردد که فشار مداومی را برای بهبود سیاست‌های شفاف‌سازی وارد کنند (منظور سازمان‌های مردم نهاد و غیره است) .
سیاستمداران فعّال و نوآور (Political entrepreneurs)، ممکن است تبدیل به نماینده منافع کاربران اطلاعات شوند و با هدف کسب سود سیاسی، از بهبود سیاست‌های شفاف‌سازی حمایت کنند.
بنابراین باید گفت، اگر در سیاست‌های شفاف‌سازی، صرفاً بر منافع کاربران اطلاعات تمرکز شود، بدون آنکه متحدین احتمالی آنها از بین انتشاردهندگان اطلاعات (گروه‌هایی که نفع مشترک با کاربران دارند)، شناسایی شده باشند، در آن‌صورت، سیاست‌های شفاف‌سازی، تبدیل به کشمکش بین گروه‌های ذی‌نفع ]کاربران اطلاعات در یک‌سو و منتشرکنندگان اطلاعات در سویی دیگر[ می‌شوند. در چنین وضعیتی، پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی، به توازن مداوم بین قدرت و سود، بستگی دارد. زمانی‌که عموم مردم، به یک مساله خاص، توجه ویژه کنند، یا هنگامی که سیاستمداران و نخبگان اجرایی، بطور مستقل، از آن مساله، حمایت کنند، می‌توان انتظار داشت که تقاضا برای تصویب قوانین شفاف‌سازی، افزایش یابد. در سویی دیگر، سیاست‌های شفاف‌سازی‌ای که فاقد حمایت کافی از سوی کاربران سازمان‌یافته یا بخشی از منتشرکنندگان اطلاعات باشند، از چشم‌انداز روشنی برای بهبود در طول زمان برخوردار نیستند.
سود و زیانهای منتشرکنندگان اطلاعات
و کاربران آنها در طول زمان
دامنه، صحّت و کاربرد اطلاعات آشکارشده، ممکن است در طول زمان، در نتیجه رابطه بین سود و زیان کاربران و منتشرکنندگان، تغییر یابند. لازم به ذکر است که تغییرات در سود و زیان، ممکن است بدونِ دستکاری تعمدی قواعد و قوانین شفاف‌سازی، رخ دهند. تکامل ساختارهای بازار، افزایش قدرت سازمان‌های ثالث منظور سازمان‌های واسطی هستند که نماینده منافع کاربران یا منتشرکنندگان اطلاعات هستند، پیشرفت تکنولوژی‌های ارتباطی و سایر تغییرات، ممکن است بطور چشمگیری، بر سود و زیانهای کاربران و منتشرکنندگان اطلاعات اثر بگذارند و آنها را تغییر دهند. منشأ هر چه که باشد، در یک سیاست شفاف‌سازی، تغییر در مشوق‌های موجود برای منتشرکنندگان اطلاعات، ممکن است تغییراتی در اطلاعات منتشرشده، به همراه داشته باشد. بطور کلی، دو مولفه‌های اساسی در پویایی سود و زیانهای منتشرکنندگان اطلاعات وجود دارد:
با افزایش میزان، دامنه و سطح جزییات اطلاعات منتشرشونده، زیان منتشرکنندگان اطلاعات، بیشتر می‌شود. سود منتشرکنندگان اطلاعات، با افزایش میزان (amount) اطلاعات منتشرشونده، کاهش می‌یابد.
کاربران نیز همانند منتشرکنندگان اطلاعات، سود و زیانهای خود، از اطلاعات ارایه شده را، متعادل می‌کنند. اگر سود ناشی از اطلاعات منتشرشده در طول زمان افزایش یابد (بطور مثال، مشتریان نسبت به مخاطرات آگاهی بیشتری کسب کنند) یا زیانهای ناشی از کسب اطلاعات، کاهش یابد (مثلاً به واسطه سهولت دسترسی به اطلاعات از طریق اینترنت)، احتمال بهبود سیاست شفاف‌سازی در طول زمان، افزایش می‌یابد. کاربران از افزایش اطلاعات جانبی سود می‌برند، هرچند ممکن است سطحی وجود داشته باشد که ارایه اطلاعات فراتر از آن، سود مضاعفی برای کاربران به همراه نداشته باشد. ممکن است با ارایه اطلاعات جانبی، زیان منتشرکنندگان افزایش یا کاهش یابد یا ثابت بماند.
با توجه به ابعاد عمومی اطلاعات منتشرشده (چرا که اطلاعات به بیش از یک مشتری عرضه می‌شود)، ممکن است، مادامی که یک شخص یا گروه ثالث واسطه‌ها به مثابه یک عامل واسطه‌گر، گروه کاربران را در گردآوری، تفسیر و انتشار اطلاعات، یاری نکند/یا نکنند، کاربران، هیچ توجهی به داده‌های منتشرشده نکنند و مصرف نامکفی (under-consume) به وجود بیاید به تعبیری ممکن است اطلاعات منتشرشده، از سوی کاربران، مورد استفاده قرار نگیرند. این مساله ممکن است از فقدان انگیزه، تخصص یا موارد مشابه، ناشی گردد.
بنابراین، در طول زمان، رابطه بین سود و زیانهای کاربران و منتشرکنندگان اطلاعات، تعیین می‌کند که تا چه حد، بهبودِ سیاستِ شفاف‌سازی، امکان‌پذیر است. اگر در یک سیاستِ شفاف‌سازی، تقاضا‌ی کاربران برای اطلاعات، بسیار بیشتر از میزان اطلاعاتی باشد که منتشرکنندگان به میل خود و با در نظر گرفتن سود و زیان، منتشر می‌کنند، در آن صورت، آن سیاست، می‌تواند در طول زمان بهبود یابد. در سویی دیگر، اگر کاربران علاقه‌ای به استفاده از اطلاعات منتشرشده نداشته باشند، دلیل زیادی وجود ندارد که سیاست طراحی شده، در طول زمان، بهبود یابد.
نتیجه‌گیری:
لزوم تدوین سیاست‌های شفاف‌سازی کارآمد
اغلبِ سیاست‌های شفاف‌سازی، زیانهای زیادی را بر دوش منتشرکنندگان اطلاعات -که تعداد آنها اندک است- می‌گذارند. شفافیت زمانی کارآمد است که عملکردِ سازمان مورد نظر (سازمانی که مکلف به آشکارسازی اطلاعات است)، را با هدف سیاست شفاف‌سازی، هم‌سو کند. اگرچه بهبود در کیفیت، دامنه و کاربران، برای یک سیاستِ شفاف‌سازی، شروط ضروری محسوب می‌شوند، اما برای کارآمدی آن، کافی نیستند. سیاست‌هایی که نتوانند همگام با تغییرات بازار و اولویت‌های عموم، تغییر کنند، ناکارآمد خواهند بود. یک سیاستِ شفاف‌سازی کارآمد، باید بر آن‌دسته از حوزه‌های سیاسی‌ای متمرکز باشد که دارای سه ویژگی عام هستند:
۱- حوزه‌هایی که میانجی‌گران سیاسی قوی‌ای دارند که می‌توانند نماینده عموم کاربران اطلاعات منتشرشده باشند. سیاست‌های شفاف‌سازی، زمانی پایدارتر هستند که گروه‌های حامی یا سیاستمداران فعال و نوآور (Political entrepreneurs)، که منافع کاربران اطلاعات را نمایندگی می‌کنند، بتوانند مشارکت مستمری در امر سیاستگذاری داشته باشند.
۲- حوزه‌هایی که دارای اطلاعات جامع هستند: سیاست‌های شفاف‌سازی، باید الزاماتی برای ارایه اطلاعات، طراحی کنند، بطوری که اطلاعات، به سادگی قابل فهم و تفسیر باشند. بدین منظور، اطلاعات ارایه‌شده، باید از چهار ویژگی برخوردار باشند:
شاخص‌های سنجش می‌بایست مورد توافق اکثریت متخصصین آن حوزه باشند؛
اطلاعات می‌بایست در فرمت‌های ساده تهیه و منتشر گردند؛
کاربران اطلاعات باید امکان پاسخ‌دهی (یا واکنش) به اطلاعات منتشرشده را داشته باشند؛
اطلاعات ارایه‌شده، باید قابل مقایسه با سایر منابع باشند (یعنی کاربران بتوانند به سادگی اطلاعات منتشرشده از سوی یک سازمان را، با اطلاعات منتشرشده از سوی یک سازمان دیگر، مقایسه کنند) .
۳- حوزه‌هایی که برخی از منتشرکنندگان اطلاعات، از سیاست شفاف‌سازی طراحی شده، سود می‌برند. در یک سیاستِ شفاف‌سازی، به میزانی که بخش زیادی از منتشرکنندگان اطلاعات، از انتشار اطلاعات سود ببرند، به همان میزان باید انتظار بهبود آن سیاست را داشت.
پیشنهادها جهت افزایش پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی
تقویت میانجی‌گران کاربران اطلاعات: سیاست‌گذاران می‌بایست، سیاستِ شفاف‌سازی را به گونه‌ای طراحی کنند که، واسطه‌هایی که کاربران عام اطلاعات را نمایندگی می‌کنند، به نظارت بر سیاستِ طراحی‌شده، تشویق شوند. بطور مثال از طریق: ایجاد بسترهای لازم برای مشارکت کاربران عمومی و تشویق آنها به مشارکت، کاهش هزینه‌های دسترسی به اطلاعات، تعیین جایگاه برای کاربران [یا نماینده آنها] در شورای مشورتی یا ممیزی، و نهایتاً تدارک بودجه لازم برای تحلیل و مشارکت عموم مردم. اجرای کارآمد (Effective Enforcement): نظارت بر اجرای سیاستِ شفاف‌سازی، اصل بسیار مهمی تلقی می‌شود. از منظر اقتصادی، سازمان‌هایی که مکلف به انتشار اطلاعات خود هستند، ممکن است سود و زیان انتشار و عدم انتشارِ اطلاعات را بسنجند و بر این اساس تصمیم‌گیری نمایند. همین مساله باعث می‌شود که آنها، دایماً در حال تصمیم‌گیری برای انتشار یا عدم‌انتشار و شیوه‌های آن، قرار بگیرند. بطور مثال، ممکن است منتشرکنندگان، اطلاعات غلط و گمراه‌کننده، منتشر کنند. بنابراین، نظارت مستمر بر چگونگی اجرای سیاستِ شفاف‌سازی، برای بهبود آن، ضروری است.
بهره‌گیری از هم‌افزایی‌های قانونی: تأثیرگذاری سیاست‌های شفاف‌سازی به واسطه هم‌افزایی با سیاست‌ها و قوانین مشابه و مرتبط، تقویت می‌شود و در نتیجه همین مساله به بهبود آنها در طول زمان، کمک می‌کند.
