معصومه اشتیاقی
دانشجوی دکتری جامعه‌شناسی دانشگاه مازندران
مقدمه
بنا به برآوردهای رسمی بیش از 11 میلیون حاشیه‌نشین در کشور ساکن هستند. مرور 4 دهه تلاش برای حل این مشکل اجتماعی حاکی از آن است که نه‌تنها مساله حاشیه‌نشینی به سطحی قابل‌قبول نرسیده بلکه آمارها حاکی از شیوع و عمیق‌تر شدن آن در کشور است. این پژوهش قصد دارد به این سوال پاسخ دهد که چه قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌های مداخله‌یی در مواجهه با حاشیه‌نشینی دنبال شده‌اند. بر همین مبنا تلاش شده به قوانین، سیاست‌ها و اقدامات جهانی و ایرانی در این عرصه پرداخته شود. یافته‌ها حاکی از آن است که چندین استراتژی، برنامه و سیاست در ساماندهی حاشیه‌نشینی در دوره‌های مختلف به کار گرفته شده است.
در دوره پهلوی از سال 1347 به بعد، سیاست‌های کالبدی مدنظر قرار گرفت. در اوایل پیروزی انقلاب اسلامی سیاست حمایتی در قالب تعاونی‌های مسکن و در ادامه سیاست زمین شهری دنبال شد. پس از جنگ تحمیلی نیز سیاست‌های نظارتی به‌منظور بهبود اسکان غیررسمی و در دوران سازندگی نیز سیاست ایجاد شهرهای جدید دنبال شد. اما همزمان با تاسیس سازمان عمران و بهسازی شهری، سیاست بهسازی طی سال‌های 1382 اجرایی شد. اما درنهایت با توجه به تجربه‌های نه چندان موفق، دوره جدیدی در ساماندهی محلات حاشیه‌نشینی با سیاست توانمندسازی شکل گرفت و تا امروز به عنوان سیاست محوری راهنمای عمل برای تغییر وضعیت در دستور کار نهادها است، لیکن سیاست‌های چند دهه اخیر به دلایل چندگانه و پیچیده ساختاری طی زمان قادر نبودند کارآمدی لازم را در عمل به دنبال داشته باشند. روابط منطقی برآمده از پیامدهای سیاست‌ها و برنامه‌های اجراشده نشان می‌دهد که مکانیسم‌ها و فرآیندها در عمل چندان موفق نبوده‌اند و خروجی سیاست‌ها و برنامه‌ها در بستر زمان منجر به پایداری و کنترل حاشیه‌نشینی نشده است. مشارکت فعال ساکنان محلات حاشیه‌نشین در عمل برای مدیریت مناطق حاشیه‌نشین محقق نشده و ناپایداری در سطح نهادی و سازمانی در سیاست‌ها و برنامه‌های مداخلاتی از جمله برنامه‌های مسکن اجتماعی و توانمندسازی دیده شده است. بر همین مبنا برخی راهبردها و دلالت‌های سیاستی به لحاظ منطق نظری برای پر کردن این اختلافات ارائه خواهد شد.
طرح مساله
کمیسیون جهانی آینده شهرها در قرن 21 هشدار داده که به‌موازات رشد ابرشهرها، فقر شهری در کشورهای جنوب، افزایش یافته و بخش عمده‌ای از رشد شهرنشینی بر پایه اقتصاد غیررسمی و همراه با گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی صورت خواهد گرفت و این گرایش را غیررسمی شدن شهرنشینی نامیده است. از این رو، حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی، مساله‌یی گذرا و با ابعاد محدود نبوده و توافقی بر بقای بازتولید و بسط آن وجود دارد که حاکی از عدم‌کفایت راه‌حل‌ها و سیاست‌های متداول شهری است. «بنا بر برآورد برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد، بیش از 50 درصد ساکنان شهرهای کشورهای کم‌درآمد و
20 درصد کشورهای با درآمد متوسط، در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند که سنجه‌های سواد، تندرستی، درآمد و پیشرفت اجتماعی، از میانگین شهری در آن کشورها پایین‌تر است و شایسته شأن و کرامت انسانی نیست» و وجود بیش از یک‌هفتم جمعیت شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اهواز، بندرعباس، کرمانشاه، زاهدان و سنندج در سکونتگاه‌های غیررسمی و رشد سریع آن، هشداری برای اهتمام جدی به این مساله است (سند ملی ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی، 1382: 1 به نقل از پوراحمد و همکاران، 1389: 30) . مطالعه مرکز اسکان سازمان بشری سازمان ملل متحد نشان می‌دهد که در سال 1400، جمعیت شهری ایران نه‌تنها به دوبرابر خواهد رسید بلکه 10میلیون نفر از این ساکنان جدید در شمار گروه‌های کم‌درآمد شهری خواهند بود که حدود پنج تا هفت میلیون نفر از آنها در سکونتگاه‌های غیررسمی شهرهای بزرگ و نواحی مادرشهری ساکن خواهند شد (UN Habitat, 2008: 3به نقل از اصغری زمانی و همکاران، 1394 : 178).
در حال حاضر با مرور 4 دهه تلاش برای ساماندهی و مدیریت حاشیه‌نشینی، شاهد آن هستیم که نه‌تنها مساله حاشیه‌نشینی به سطحی قابل قبول نرسیده بلکه آمارها حاکی از شیوع و عمیق‌تر شدن آن در کشور است. این در حالی است که ضرورت‌هایی از قبیل، وضعیت نابسامان و نامطلوب کالبدی مسکن در سکونتگاه‌های غیررسمی و انعکاس این نابسامانی کالبدی در منظر شهری و آشفتگی و نابهنجاری آن، ناهنجاری‌های فیزیکی مسکن و مشکلات اجتماعی آن از قبیل زندگی چندین خانوار در یک واحد مسکونی و معضلات اجتماعی ناشی از آن، فشار گروه‌های کم‌درآمد شهری ساکن در سکونتگاه‌های مذکور که گاهی اوقات با فشارهای سیاسی در سطوح ملی و بین‌المللی همراه است، مشکلات مدیریتی و خدمات‌رسانی به این تیپ بافت‌ها و مقوله‌های مربوط به امنیت اجتماعی در شهرها و آمار وقوع جرم و جنایت در سکونتگاه‌های غیررسمی در شهرهای کشور، همواره مدیریت شهری و سایر دست‌ا‌‌ندرکاران حفظ نظم و امنیت شهر را به برنامه‌ریزی هدفمند در راستای ساماندهی به این قبیل بافت‌ها رهنمون شده است (پوراحمد و همکاران، 1389 : 31).
بر اساس آمارها، سهم بالایی از وقوع جرم و جرایم در کشور به حاشیه‌نشینان اختصاص یافته است. به دلیل عدم تطابق هنجاری و نائل نشدن به یک شناخت اجتماعی، حاشیه‌نشینان و همچنین سطح نازل معیشت اقتصادی این طبقه اجتماعی، یک نوع انحرافات نهادینه‌شده در کنش آنها به چشم می‌خورد، قاچاق مواد مخدر و جنایت‌های مبتنی بر هیچ‌انگاری ارزش‌های اجتماعی از موارد قابل‌ذکر هستند. فقر و ناتوانی یا عدم تمایل بازار رسمی اقتصاد شهر به جذب حاشیه‌نشینان، آنان را به بازار فعالیت‌های غیررسمی می‌کشاند؛ بازاری که بخشی از محصولات آن در زمره امور ممنوع و بزهکارانه مانند مواد مخدر، دزدی و... هستند (صالحی امیری، خدایی، 1389: 72-75) . به عبارتی حاشیه‌نشینی تنها یک معضل اجتماعی تلقی نمی‌شود بلکه عاملی است که خاصیت انباشتی داشته و بازتولید‌کننده انواع آسیب‌ها و مسائل اجتماعی است برون‌رفت از آن نیازمند ملاحظات پیچیده‌یی است. حال این سوال مطرح است که چه قوانین، سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌هایی برای مدیریت حاشیه‌نشینی در جهان و ایران تا به حال دنبال شده است و در ادامه مهم‌ترین سیاست و برنامه کشوری برای مدیریت حاشیه‌نشینی بررسی و راهبردهایی برای کاهش و مدیریت مساله حاشیه‌نشینی ارائه خواهد شد.
سیاست‌ها و برنامه‌های اجراشده
مربوط به حاشیه‌نشینی در جهان
تا ابتدای دهه 1970 تحت تاثیر نگرش لیبرالی، حداقل دخالت دولت در امر مسکن و سکونتگاه‌های غیررسمی دستور کار بسیاری از دولت‌ها بود. سیاست نادیده گرفتن در مواجهه با مساله حاشیه‌نشینی در این مقطع دنبال شد. لیکن به دنبال تشدید مساله فقر شهری و مسکن، «برنامه خانه‌سازی اجتماعی»، سیاست بسیاری از کشورها گردید. در این باره دولت به‌منظور کمک به افراد کم‌درآمد دولتی، واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت احداث می‌کند. این رویکرد، نگرشی از بالا و با بالاترین سطح مداخله دولت بوده است. این برنامه خیلی زود، به دلایلی چون کمبود منابع مالی، عدم در نظر گرفتن نیازها و سبک زندگی گروه‌های هدف در ارائه خدمات با شکست مواجه شد.
در دهه 1970، تحولی در سیاست‌های نفع مشارکت تهیدستان پدید آمد. لذا به‌جای احداث واحدهای مسکونی به ارائه زمین‌های سرویس داده شده پرداخته شد و تنها زمین‌های تفکیک و برنامه‌ریزی‌شده به اقشار فقیر واگذار می‌شد. طرح «زمین- خدمات» تطابق و انعطاف‌پذیری بیشتری را در ساخت‌وساز به وجود آورد و با ایجاد خودیاری از سوی افراد جامعه و کمک‌های مالی آنان، بخشی از هزینه‌ها تامین می‌شد. لیکن به دلیل مشکلات مالی جوامع فقیر در بازپرداخت وام‌ها و بدهی‌ها و نیاز به عرضه فراوان اراضی، در نهایت پروژه ناتمام باقی ماند و نتوانست در درازمدت موثر باشد.
در سال 1992 از سوی کنفرانسی که توسط سازمان ملل برگزار شد؛ ارتقای وضعیت سکونتگاه‌های غیرمتعارف و زاغه‌های شهری به عنوان یک راه‌حلی عملی و مناسب برای کمبود مسکن شهری مورد تاکید قرار گرفت. مهم‌ترین عامل در موفقیت برنامه‌های بهسازی، تعهد و الزام همه افراد جامعه است. در سال‌های پایانی 1980، سیاست توانمندسازی مناطق حاشیه‌نشین، به لزوم ایجاد تعامل بین بخش عمومی و خصوصی و نه تکیه یک‌جانبه بر یکی از آنها شکل گرفت. این سیاست، جمع‌بندی تجاربی بود که در مرکز اسکان بشر سازمان ملل متحد و برنامه توسعه سازمان ملل متحد، تکوین یافته و بانک جهانی نیز با آن هم‌داستان شده است (مهدوی و نجفی، 1390:7 به نقل از بزی و همکاران، 1394: 27) . در مجموع مهم‌ترین الگوها و در پی آن اقدامات و نتایج مربوط به مدیریت حاشیه‌نشینی در جدول زیر آمده است.
ماخذ: ایراندوست، 1386: 109 به نقل از کارگر و سرور، 1390: 307
نیمه دوم دهه 1370 را می‌توان سرآغاز مشارکت و توجه سازمان عمران و بهسازی شهری (وزارت مسکن و شهرسازی) به احیای بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و از جمله اسکان غیررسمی دانست. همکاری با بانک جهانی در چارچوب پروژه بهسازی شهری و اصلاحات ساختاری بخش مسکن تدوین شد که دارای دو بخش بهسازی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی و ظرفیت‌سازی برنامه راهبردی مسکن در سطح ملی است. در بخش بهسازی شهری اهدافی مانند بهسازی کالبدی، توانمندسازی محله و ساکنان مدنظر قرار گرفت و در بخش اصلاحات ساختاری تعدیل قوانین و مقررات بخش مسکن و تامین مالی و تخصیص یارانه‌ها هدف قرار گرفت.
در این میان نیمه اول دهه 1380 به دلیل ورود طرح‌های مرسوم به توانمندسازی به عرصه برنامه‌ریزی شهری، مهم‌ترین دوره در راستای مدیریت حاشیه‌نشینی در کشور است.
این طرح‌ها در شهرهای دارای مشکل اسکان غیررسمی توسط وزارت مسکن و شهرسازی و ستاد ملی و استانی توانمندسازی و بهسازی سکونتگاه‌های غیررسمی تهیه و با الگویی مشارکتی اجرا می‌شوند. این طرح‌ها با تاکید بر دیدگاه شهرنگر و برگرفته از طرح بانک جهانی تحت عنوان راهبرد توسعه شهری یا CDS است. به این معنا که باید تمام محله‌های فرودست شهری یا فقیرنشین در کل شهر و در ارتباط عملکردی با کل شهر تحلیل و شناسایی شوند. سپس بر اساس اولویت طرح‌های ساماندهی به‌مثابه بخشی از هدف عمومی نیل به شهری مولد و فراگیر، از جنبه‌های اقتصادی، اجتماعی و کالبدی تعریف شوند. در مجموع گزارش مطالعات امکان‌سنجی طرح‌های توانمندسازی و دیگر مطالعات موازی در یک دهه اخیر نشان‌دهنده بهبود نسبی محلات فقیرنشین شهری است؛ اما آنچه بسیار حایز اهمیت است، گسترش فقر نسبی و نابسامانی‌های اجتماعی در شهرهاست (همان: 308) . سیاست توانمندسازی به‌منظور ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی با رویکرد مشارکتی به سه راهبرد: توانمندسازی، نهادسازی و ظرفیت‌سازی متکی است. توانمندسازی، سیاست اخیر دولت در ساماندهی اسکان غیررسمی در شهرها محسوب می‌شود.
با هدف سیاست‌گذاری کلان در امر ساماندهی و بهسازی این سکونتگاه‌ها به پیشنهاد مشترک وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور سندی تحت عنوان «سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی» به هیات محترم دولت تقدیم شد. سند مذکور که متن آن در پی می‌آید در تاریخ 19/11/1382 به تصویب رسید. این سند نشانگر اصول و راهبردهای اساسی مداخله، هدایت‌کننده در توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی کشور است. به دنبال تصویب سند و در اجرای بند (2) مصوبه آن ستادی تحت عنوان ستاد ملی توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی در ابتدای سال 1383 شکل گرفت.
اجرای توانمندسازی و خوداتکایی اقشار و گروه‌های محروم و تحقق توسعه پایدار، موضوع سیاست‌های کلی برنامه ششم و همچنین تاکید بر ارتقای درآمد و نقش طبقات کم‌درآمد و متوسط در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در سال اول برنامه ششم توسعه مدنظر قرار گرفت. ستاد عالی توانمندسازی فقرا و محرومین به ریاست معاون اول رییس‌جمهور و دبیری رییس سازمان برای سیاست‌گذاری، هماهنگی، ایجاد وحدت، تجهیز و هدفمند کردن منابع دولتی و غیردولتی؛ تصویب برنامه‌ها، نظارت، پایش اقدامات و نیز مدیریت پیشگیرانه پیامدهای سیاست‌های کلان بر مناطق و خانوارهای فقیر و محروم و تصویب سندهای پشتیبان اجرایی برنامه‌ها تشکیل شد.
ارزیابی توانمندسازی به‌مثابه سیاست محوری مدیریت حاشیه‌نشینی در کشور
سیاست‌محوری که در یک دهه اخیر در مدیریت حاشیه‌نشینی در کشور دنبال می‌شود، برنامه توانمندسازی حاشیه‌نشینان و گروه‌های آسیب‌پذیر است. طرح‌های توانمندسازی دارای وجوه اجتماعی (ارتقای اجتماعی)، اقتصادی (توانمندسازی اقتصادی)، کالبدی (مشارکت برای ارتقای محیط کالبدی) است. راهبرد تحقق این اهداف؛ سازماندهی اجتماعی و مشارکت عمومی برای سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری، انتخاب راه‌حل‌های مختلف، ایجاد مدیریت درونی، فراهم کردن شرایط اجرا سیاست‌ها و تبدیل این خواسته‌ها به پروژه‌های اجتماعی، عمومی و اقتصادی، مدیریت، نهادسازی کالبدی، زیربنایی و محیطی است.
با مطالعه دقیق آیین‌نامه‌های مربوط به مساله حاشیه‌نشینی مشخص شد که آیین‌نامه‌های ستاد ملی و ستاد استانی توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی که امروزه سرلوحه اجرای سیاست توانمندسازی قرار دارند، از ضعف‌های اساسی در مقوله پیوند با مدیریت شهری رنج می‌برند که حاصل این ضعف‌ها به دور ماندن مدیریت شهری از چرخه سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی، برخلاف جایگاه و شأن واقعی این نهاد مردم محور است. این ضعف‌ها عبارتند از: عدم توجه به نقش مدیریت شهری، به‌ویژه شهرداری‌ها در سیاست‌گذاری، نظارت و اجرا هم در ستاد ملی و نیز ستاد استانی، دخالت ستاد ملی و ستاد استانی در برخی وظایف و شرح خدماتی که مدیریت شهری به‌خوبی و بهتر از نهادهای کلان‌نگر از عهده انجام آن برمی‌آیند، از قبیل ارتباط با NGOها و CBOها و مشارکت محلی و محله‌یی، تفویض اختیارات صرفا اجرایی به ستاد استانی توانمندسازی اسکان غیررسمی و عدم تفویض اختیارات سیاست‌گذاری منطقه‌یی و تدوین طرح و برنامه به ستاد مذکور که روح تمرکز را در برنامه‌ریزی‌های ستاد ملی به اثبات می‌رساند؛ عدم نظرخواهی جدی از مدیریت شهری در ارتباط با استخدام مشاور طرح که برخی اوقات منجر به انتخاب مشاورانی غیربومی و غیرآشنا با شرایط بومی منطقه می‌شود (اسکندری نودته، 1388: 109 به نقل از پوراحمد و همکاران، 1389: 43) .
برخلاف اهداف و خط‌مشی‌های مندرج در سند توانمندسازی، زمینه‌سازی برای تشکیل و رشد و توسعه نهادهای محلی به‌منظور حضور و مشارکت واقعی اهالی در امر انتقال دانش فنی، اجرای طرح‌های ساماندهی و خدمات‌رسانی و بسیج تشکل‌های غیردولتی در عمل دچار نقصان‌های جدی است که امکان مشارکت پایدار را دشوار کرده است. فرصت‌های شغلی پایدار با نگرش خرد جهت تقویت بنیان‌های اقتصادی خانوارهای ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی در عمل مغفول مانده است که این امر در بازتولید حاشیه‌نشینی نقش بسزایی دارد. سیاست مسکن و اخیرا سیاست مسکن اجتماعی دیگر سیاست‌محوری است که طی سال‌های مختلف برای مدیریت حاشیه‌نشینی در کشور پی گرفته شد. مسکن اجتماعی در کنار «مسکن آزاد» و «مسکن حمایتی» به‌عنوان یکی از برنامه‌های مطرح در ذیل برنامه پنج‌ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در بازه زمانی 1373- 77 مطرح شد. این سیاست نیز به دلیل مشکلات دولت در تامین مالی، شروط دشوار دریافت تسهیلات مسکن، در نظر گرفته نشدن ارزیابی زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی درنهایت منجر به تشدید مهاجرت، عدم پوشش همه اقشار فقیر و به‌مثابه منبعی برای تامین درآمد اقشار کم‌درآمد دریافت‌کننده این خدمات شده است.
بحث و نتیجه‌گیری
به‌طور کلی چندین سیاست و برنامه برای مدیریت حاشیه‌نشینی طی سال‌های اخیر به کار گرفته شد که محوری‌ترین سیاست در حال حاضر «ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی» است. از مهم‌ترین مشکلات و چالش‌های مربوط به این سیاست موارد زیر قابل‌ملاحظه است.
1. ضعف برنامه‌های کلان در زمینه آمایش سرزمین و مدیریت فعالیت و سکونت در سطح ملی،
2. عدم تدوین برنامه‌یی جامع و فراگیر در زمینه سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور،
3. عدم سازماندهی و طراحی نظام کارآمد مالی برای پشتیبانی مالی از برنامه‌های توانمندسازی،
4. بلااستفاده گذاشتن بسیاری از ظرفیت‌های انسانی و مالی دولتی، عمومی و خصوصی در کشور در ارتباط با اجرای پروژه‌های سکونتگاه‌های غیررسمی،
5. نبود مدیریت یکپارچه شهری و بخشی عمل کردن دستگاه‌ها و عدم حس مالکیت مسوولان ذی‌نفع نسبت به طرح‌ها،
6. ضعف همکاری دستگاه‌های محلی و ملی عدم وجود ظرفیت لازم در دستگاه‌های محلی و تغییر سریع مدیران محلی،
7. نبود ساختار تشکیلاتی متخصص در سطح محلی،
8. بخشی عمل کردن دستگاه‌های مدیریت شهری و عدم همکاری بین بخشی در اجرای برنامه‌ها.
بازنگری قوانین، توجه اساسی و محوری به آمایش سرزمینی که همان توجه به زمینه‌های اجتماعی و ظرفیت‌های متفاوت هر منطقه و ناحیه است در کنار به مشارکت گرفتن و بسیج مردمی در پیشبرد برنامه‌های مداخلاتی از اولویت‌هایی است که باید در شاکله سیاست‌گذاری اجتماعی مربوط به حاشیه‌نشینی مورد مداقه قرار گیرد. ستاد ملی توانمندسازی با همکاری 14 وزارتخانه، معاونان و مشاوران ریاست جمهور از ظرفیت بالایی برای بازآفرینی پایداری شهری و مدیریت حاشیه‌نشینی برخوردار است. در برنامه ششم توسعه نیز برنامه ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی در نظر گرفته شده است که امکان پیشبرد سند ملی توانمندسازی را به‌واسطه ظرفیت‌های قانونی تسهیل خواهد کرد. امید می‌رود با ارزیابی دقیق و شناسایی مجموعه قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌ها و تحلیل پیامدهای ناشی از این موارد در عمل، با توجه به زمینه‌های اجتماعی، زمینه اصلاح اشکالات و اتخاذ سیاست‌های کاراتر بر مبنای هر آنچه تاکنون پی گرفته شد، فراهم شود.
سیاست‌ها و برنامه‌های اجراشده
مربوط به حاشیه‌نشینی در ایران
سیاست‌ها و برنامه‌ها در حل مساله اسکان غیررسمی (حاشیه‌نشینی) در ایران طی دوره‌های زمانی همانند سیاست‌های جهانی دچار تغییراتی شده که در مجموع شاهد بیش از 7 رویکرد مداخلاتی هستیم که در جدول شماره 2 قابل مشاهده است.
منبع: شمس
