تنبلی ایرانی‌ها مانع رشد صندوق‌های بازنشستگی است

از هر 10 ایرانی 3.7 نفر تمایل به کار دارند در حالی که در کانادا این نسبت 6.6 است

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به موضوع صندوق‌های بازنشستگی و طرحی که جدیدا در مجلس مطرح شده پرداخته است.

در گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده است که مساله تامین اجتماعی و اجرای آن ازسوی صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یک ضرورت در وظایف دولت‌ها به‌شمار می‌آید. وجود ساختاری هدفمند و متعادل در ورودی و خروجی‌های صندوق‌ها دستیابی آنها را به هدف کلان تامین اجتماعی برای جمعیت تحت پوشش میسر خواهد ساخت، اما امروزه کاهش نرخ مشارکت اقتصادی و نسبت شاغلان به بازنشستگان از یک‌سو و وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت از سویی دیگر، ضرورت اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی را بیش از هر چیز به لحاظ اهمیت تامین آتیه گروه‌های مختلف مردم به مساله مهم مبدل کرده است. بر این اساس طرح کارآمدسازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی با تاکید بر رفع مشکلات پیشروی صندوق‌ها طی سالیان آینده، کارآمدسازی را در این صندوق‌ها مبنا قرار داده و درصدد است که با ارائه مواد مطروحه آن را اصلاح کند. بررسی هفت ماده طرح مذکور نشان می‌دهد که اندیشه حاکم بر این طرح گویای آن است که اگر نظارت بیشتر و بهتری بر نحوه عمل این صندوق‌ها اعمال شود (ماده (1))، سرمایه‌گذاری آنها از طریق تبدیل دارایی‌های فعلی به دارایی‌های مالی بهبود یابد (ماده (2))، بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی به یک‌باره تادیه شود (ماده 3))، هزینه‌های مدیریت صندوق‌ها از طریق ادغام آنها کاهش یابد (ماده 4)) و بار مالی این صندوق‌ها در حمایت از افراد برخوردار به بیمه‌های تکمیلی منتقل شود (مواد (5)) و (6))، آنگاه مشکلات این صندوق‌ها مرتفع خواهد شد. بر این اساس می‌توان گفت که طراحان به سازوکارهای جاری صندوق‌ها برای مدیریت سرمایه‌ها اطمینان نداشته و سعی کرده‌اند تا با این طرح بهره‌وری را در این فرآیند تضمین کنند.

همچنین در مواد مندرج در طرح به موضوعات سهم سرمایه‌گذاری از میزان حق بیمه‌های دریافتی، کفایت مزایای ارائه شده ازسوی صندوق‌ها، مدیریت ریسک در صندوق‌ها و مهم‌تر از آن زمینه‌های اقتصادی لازم برای پیاده‌سازی این طرح و... ورود نکرده‌اند.

به‌علاوه، باید در نظر داشت که: الف) دولت توان پرداخت تعهدات جاری خود را به یک صندوق تامین اجتماعی نداشته، لذا انتظار تادیه یک‌جای بدهی به کلیه صندوق‌ها قابل حصول نیست؛ ب) توانایی بازارهای مالی ایران در جذب سرمایه‌های این صندوق‌ها، در پیشنهاد به تغییر رویه صندوق‌ها از بنگاهداری به سمت دارایی‌های مالی در نظر گرفته نشده است؛ و ج) میزان سهم قابل سرمایه‌گذاری از حق بیمه‌ها به بازارهای مالی در این طرح دیده نشده است.

در ادامه این گزارش با اشاره به این نکته که باید خاطرنشان کرد که براساس قوانین موجود و اسناد بالادستی، برخی از مفاد مندرج در طرح مذکور با قوانین موجود مغایرت داشته و در برخی موارد نیز در قوانین فعلی موجود است آمده است: ازجمله ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون اصلاح ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری، مواد ((1)، (17) و (14)) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، بندهای («40» و «42») سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، ماده (81) قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران.

در پایان با توجه به مطالب گفته شده طرح پیشنهادی اگرچه به موضوعات حساس و مهمی در زمره فعالیت‌های صندوق‌های بازنشستگی اشاره کرده، لکن پایدارسازی صندوق‌های بازنشستگی را صرفا در قالب ارتقای بهره‌وری صندوق‌ها مطرح کرده و از ورود به مباحث زمینه‌یی که مسبب ایجاد وضعیت حاضر هستند، غفلت ورزیده است.

 مقدمه

در مقدمه این گزارش آمده است که مطابق ادبیات تامین اجتماعی، خدمات این حوزه جزو مقوم‌های توسعه محسوب می‌شود، اما امروز صندوق‌های بازنشستگی به یکی از چالش‌های پیشروی توسعه در کشور ایران تبدیل شده است. در این راستا، گزارش‌های کارشناسی متعددی ازسوی دستگاه‌های ذی‌ربط ارائه شده و به تشریح مشکلات و مسائل در حوزه تامین اجتماعی، بخصوص صندوق‌های بازنشستگی پرداخته است. در این راستا، پیش از این مرکز پژوهش‌های مجلس نیز، واکاوی این دغدغه‌ها را در قالب گزارش‌های مستقل یا در خلال گزارش‌های مرتبط منتشر کرده است.

طرح کارآمدسازی صندوق‌های بازنشستگی همچنان که در طول این گزارش مشخص می‌شود، ارتقای کارآیی صندوق‌ها را راهحل وضعیت موجود میداند و پنج راهکار عمده، اصلاح نظارت بر صندوق‌ها از طریق تشکیل هیات نظارت؛ اصلاح مدیریت سرمایه‌های صندوق‌های بازنشستگی؛ پیشنهاد تادیه فوری بدهی‌های دولت به بیمه‌های اجتماعی؛ اصلاح و تجدید ساختار صندوق‌ها و در صورت لزوم ادغام آنها و پیشنهاد تاسیس صندوق‌های بازنشستگی مکمل ازسوی سازمان بورس و اوراق بهادار، را در این خصوص پیشنهاد داده است و درصدد است که با ارائه مواد مطروحه ارتقای کارآیی را عملی سازد.

در این گزارش ابتدا به بررسی رویکرد برای حل مشکلات صندوق‌ها پرداخته و سپس توانایی راه‌حل‌ها برای نیل به هدف طرح که همان ارتقای کارآمدی صندوق است، خواهیم پرداخت. در ابتدا، یک تبیین ساده از محتوای طرح به دست خواهیم داد سپس نقد طرح از منظر اصول بیمه‌ای، اصول قانون اساسی، انجام شده و هماهنگی آن با اسناد بالادستی انجام خواهد شد. در نهایت، راه‌حل‌های پنجگانه مورد نظر طراحان، به تفکیک مورد نقد و بررسی قرار خواهد گرفت.

 تبیین طرح

مطابق مقدمه‌یی که طراحان در دلایل توجیهی و مقدمه طرح آورده‌اند: جمعیت ایران درحال پیر شدن است و شاید به سبب نرخ مشارکت پایین اقتصادی، نسبت جمعیت شاغل به بازنشسته زودتر از موعد مورد انتظار به نسبت دو به یک برسد. تحت آن شرایط هزینه سلامت و کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی نیازمند چاره‌اندیشی است که حرکت بهسوی طرح‌های مبتنی بر مشارکت (Contribution Defined) توسعه یافته است. از این‌رو برای حل مشکلات این صندوق‌ها و در راستای اقتصاد مقاومتی، طرح کارآمدسازی و ارتقای صندوق‌های بازنشستگی ارائه شده است.

مقدمه این طرح نشان می‌دهد که طراحان اولا وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی را نگران‌کننده می‌دانند و معتقدند که تا چند سال آینده حدود نیمی از بودجه جاری کشور باید برای پوشش مزایای بازنشستگان به این صندوق‌ها تزریق شود؛ ثانیا تغییر سیستم از مزایای معین (Defined Benefit) به مشارکت معین (DC) را در راستای نیل به اهداف اقتصاد مقاومتی دانسته و حلال مشکلات امروز و آینده صندوق‌های بازنشستگی کشور می‌دانند. با این دیدگاه، طرحی در هفت ماده به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

بررسی مواد طرح نشان می‌دهد که طراحان سعی داشته‌اند که با افزایش نظارت، بهبود سرمایه‌گذاری‌ها، ادغام صندوق‌ها، تادیه بدهی‌های دولت به صندوق‌ها و ایجاد صندوق‌های بازنشستگی تکمیلی از طریق حساب‌های انفرادی بر ارتقای بهره‌وری در صندوق‌ها را تضمین کنند. به‌عبارتی دیگر، اندیشه حاکم بر این طرح می‌گوید که اگر هزینه‌های مدیریت صندوق‌ها از طریق ادغام آنها کاهش یابد (ماده (4)) و سرمایه‌گذاری آنها از طریق تبدیل دارایی‌های فعلی به دارایی‌های مالی بهبود یابد (ماده (2)) و بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی به یک‌باره تادیه شود (ماده 3)) و نظارت بیشتر و بهتری بر نحوه عمل این صندوق‌ها اعمال شود (ماده (1))، بار مالی این صندوق‌ها در حمایت از افراد برخوردار به بیمه‌های تکمیلی منتقل شود (مواد (5) و (6))، آنگاه مشکلات این صندوق‌ها مرتفع خواهد شد.

نخستین سوالی که در مقابل این گزاره پیش می‌آید این است که آیا مساله به‌درستی تبیین شده است؟ آیا چالش اصلی ما در صندوق‌های بازنشستگی بهره‌وری پایین آنهاست؟ و اگر به‌واقع چنین است، آیا راهکارهای مطروحه در این طرح می‌تواند این ارتقای بهره‌وری را تضمین کند؟ در ادامه گزارش به این موارد پاسخ خواهیم گفت.

 مساله‌شناسی بازنشستگی در ایران

این مرکز در ادامه به مهم‌ترین موضوع گزارش که مساله بازنشستگی است می‌پردازد و می‌افزاید: امروز با توجه به نشست‌های متعدد کارشناسی و سخنرانی‌های متعددی که ازسوی سیاست‌گذاران و فعالان حوزه بازنشستگی صورت می‌گیرد، موضوع بازنشستگی در ایران، به عنوان یک چالش بزرگ مطرح شده است که البته این چالش بیش از آنکه ناظر به کاستی‌های نظام تامین اجتماعی در حمایت از بازنشستگان باشد، ناظر به حفظ وضع موجود صندوق‌ها و پایدار کردن آنهاست. چکیده نقطه‌نظرات در این حوزه، ناظر بر عدم توانایی صندوق‌ها برای ایفای تعهدات‌شان در قبال جامعه تحت پوشش‌شان است؛ به‌علاوه اینکه دولت هم دیگر توان پوشش کاستی‌های فزاینده این صندوق‌ها در آینده را نداشته و نمی‌تواند سهم بیشتری از بودجه جاری کشور را برای کمک به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص دهد.

در این میان مهم‌ترین موضوعی که از دیدگاه اجرایی قانون اساسی به عنوان میثاق بین دولت و ملت مغفول مانده است، گسترش پوشش خدمات به جمعیت فاقد پوشش و همچنین افزایش کفایت مزایای ارائه شده است. این دو موضوع هیچ‌یک در مباحث مربوط به صندوق‌های بازنشستگی مورد توجه قرار نمی‌گیرد. طرح‌های اخیری که درخصوص صندوق‌های بازنشستگی ارائه شده است، بیش از آنکه بر این دو مورد تاکید داشته باشند، پایدارسازی وضعیت فعلی صندوق‌ها را مدنظر قرار داده‌اند، اما راهکارهای ارائه شده صرفا در چارچوب مدیریت صندوق‌ها دیده شده و راهکاری برای اصلاح عواملی که زمینه‌ساز بروز این وضعیت در صندوق‌هاست ارائه نشده است.

طی دو دهه گذشته، قوانینی مصوب شده است که بیش از آنکه بر گسترش بیمه‌های اجتماعی به جمعیت بدون پوشش متمرکز باشد، بر گسترش بازنشستگی در بین جمعیت تحت پوشش تمرکز داشته‌اند. آثار هزینه‌یی این گسترش بازنشستگی در بین مشمولین طرح‌های بیمه‌یی در کنار نبود سیاست و قوانین مشخص در حوزه سرمایه‌گذاری‌ها و همچنین عدم تناسب مزایای ارائه شده با منابع دریافت شده، باعث شده که امروز صندوق‌ها در شرایط ناپایدار قرار گیرند.

بنابراین برای اصلاح پایداری صندوق‌ها اگرچه اصلاح نحوه مدیریت منابع و نظارت بر این مدیریت اهمیتی حیاتی دارد، اما به‌تنهایی نمی‌تواند وظیفه پایدار کردن صندوق‌ها را برعهده داشته باشد؛ ضمن اینکه همچنان چالش اصلی حاکمیت، درخصوص گسترش بیمه‌های اجتماعی به جمعیت بدون پوشش و همچنین افزایش کفایت مزایا و اصلاح نحوه توزیع خدمات بین خدمت‌گیرندگان برجای خود باقی می‌ماند.

در نگاه اول مهم‌ترین چالش مرتبط با حمایت از افراد سالمند در مقابل مخاطرات اقتصادی، وجود منابع در دسترس و معتبر است، اما درواقع این منابع در نتیجه سازوکارهایی باید به‌وجود‌ آید که امروز به‌طور جدی دچار اختلال است.

در ایران امروز درصد کمی از جمعیت در سن اشتغال، فعال اقتصادی محسوب می‌شود. به‌عبارتی از هر 10 ایرانی در سن اشتغال کمتر از 4 نفر (7/3 نفر) تمایل به کار کردن دارد؛ در حالی که این رقم در کشوری مانند کانادا 6/6 نفر و برای اسلواکی 7/8 نفر است. تمایل کم برای ورود به بازار کار و فعالیت اقتصادی یکی از چالش‌های جدی پیش‌روی رشد اقتصاد ایران و به تبع آن رشد منابع در دسترس برای ارتقای کفایت مزایای ایام بازنشستگی است و بیش از آنکه نیازمند مداخلات در حوزه بیمه‌های اجتماعی باشد، نیازمند مداخلات فرابخشی است.

موضوع دیگر، تمایل بسیار زیاد شاغلین ایرانی برای خروج از اشتغال و ورود به بازنشستگی است. تقاضاهای مکرر جوامع کارگری و صنوف مختلف برای ایجاد تسهیلات جهت بازنشستگی زودهنگام گواهی بر این موضوع است. امروز سن متوسط بازنشستگی در حدود 51سال است. این سن، 14 سال از سن معیار برای سالمندی کمتر است و تنها 23 سال از میانگین سن ورود به بازار کار (حدود 28 سال) بیشتر است؛ همچنین 21 سال از متوسط امید به زندگی مردان کمتر است.

به‌عبارتی هر ایرانی مایل به اشتغال، به‌طور متوسط در طول زندگی خود 23 سال کار می‌کند و حدود 30سال خود و بازماندگانش مستمری دریافت می‌کنند. بنابراین آنچه پیش از همه مساله‌ساز است، کم‌کاری ایرانی‌ها در فضای اشتغال و کسب‌وکار است. زیرا رشد اقتصادی در سایه کار کردن می‌تواند افزایش یابد و از این رهگذر درآمد دولت نیز افزایش یافته و می‌تواند مزایای بیشتری را به مرحله اجرا گذارد.

به‌عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت که ریشه مسائل و مشکلات در حوزه رفاه و تامین اجتماعی بطور عمومی و بازنشستگی بطور اخص در فرهنگ کار و اشتغال و اصلاحات کل نظام اقتصادی ریشه دارد و نمی‌توان آنها را به‌طور مجرد از این زمینه‌ها اصلاح کرد.

 بررسی چارچوب راهکارهای ارائه شده در طرح

این گزارش در ادامه می‌افزاید: همچنان‌که در تبیین طرح پیش از این اشاره شد، طراحان معتقدند که با تادیه کامل و یک‌باره بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی و نظارت چندوجهی (هیات نظارت، وزارت رفاه، سازمان بورس و سازوکارهای بازار) و همچنین کاهش هزینه‌های اجرایی صندوق‌ها از طریق تجدید ساختار می‌توان کارآمدی صندوق‌ها را تضمین کرد.

در بررسی این ایده، می‌توان گفت که سنگ‌بنای این نظر را عدم اطمینان طراحان به سازوکارهای جاری صندوق‌ها برای مدیریت سرمایه‌هایشان تشکیل می‌دهد. به‌عبارتی تمامی راهکارهای ارائه شده را می‌توان در چارچوب بهبود مدیریت سرمایه‌گذاری صندوق‌ها تحلیل کرد.

این درحالی است که طراحان به سهم سرمایه‌گذاری از میزان حق بیمه‌های دریافتی، کفایت مزایای ارائه شده ازسوی صندوق، مدیریت ریسک در صندوق و مسائل متنوع دیگری که در حوزه صندوق‌های بیمه اجتماعی مطرح است، کلا ورود نکرده‌اند. همچنین زمینه‌های اقتصادی و ظرفیت‌های بازار سرمایه بررسی خلق ارزش آن بخش از منابع مالی که به‌موجب این طرح وارد چرخه مالی کشور می‌شود مورد توجه قرار نگرفته است، زیرا درحال حاضر، دولت حتی توان پرداخت تعهدات جاری خود را به صندوقی نظیر تامین اجتماعی ندارد، از این‌رو انتظار تحقق تادیه یک‌جای بدهی‌ها به کل صندوق‌ها قابل حصول نیست.

همین‌طور با وجود پیشنهاد به تغییر رویه صندوق‌ها از بنگاهداری به سمت دارایی‌های مالی، توانایی بازارهای مالی ایران در جذب سرمایه‌های این صندوق‌ها مورد توجه قرار نگرفته است. به‌علاوه همانطور که پیش از این اشاره شد، مشخص نیست که چه سهمی از حق بیمه‌ها قرار است که در قالب سرمایه‌گذاری به این بازارها تزریق شود و این موارد نیز در هیچ‌یک از مواد مورد توجه قرار نگرفته است.

 بررسی طرح از منظر قوانین موجود

درحال حاضر در کشور 20 صندوق بیمه اجتماعی در کشور وجود دارد که از این میان 17صندوق به‌طور کامل وابسته به دستگاه‌های اجرایی و بخشی از تشکیلات اجرایی آنان هستند به‌گونه‌یی که وزیر یا عالی‌ترین مقام دستگاه، رییس مجمع آن صندوق است.

بنابراین تنها سه صندوق که عبارتند از: صندوق تامین اجتماعی، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، صندوق بازنشستگی کشوری؛ وابسته به دستگاه اجرایی خاصی نبوده و تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعالیت می‌کنند و توسط هیات امنای مقرر در قانون اصلاح ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری اداره می‌شوند.

بررسی طرح «کارآمدسازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» نشان می‌دهد که اجرای عمده موارد مطروحه نیاز به تصویب قانون جدید ندارد، زیرا درحال حاضر قوانین زیر در کشور وجود داشته اما به عرصه اجرا نرسیده است.