لایحه تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی به وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» که به بهانه چابک‌سازی دولت در حال بررسی است، مخالفان و موافقان بسیاری دارد که هر کدام از آنها استدلال‌هایی را برای مثبت یا منفی بودن این تصمیم مطرح می‌کنند. این لایحه در شرایطی به مجلس ارائه شده که در دی‌ماه سال 92 و با روی کارآمدن دولت یازدهم کارگروهی برای بررسی کارشناسی موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی در این وزارتخانه تشکیل شد، اما طی 4 سال، خبر خاصی درباره نتایج این جلسات رسانه‌یی نشد.
در این میان و با وجود اینکه بررسی لایحه دوفوریتی تفکیک وزارت راه و شهرسازی از سوی بهارستانی‌ها چندان مورد استقبال قرار نگرفت و به لایحه‌یی یک فوریتی تبدیل شد، اما این موضوع همچنان داغ است و احتمال تفکیک «راه» و «مسکن» وجود دارد. بنابراین بحث برای تصویب این لایحه و اجرایی شدن آن مهم تلقی می‌شود. زیرا براساس آیین‌نامه داخلی مجلس، طرح‌ها و لوایح یک فوریتى، پس از تصویب فوریت، به کمیسیون‌هاى اصلى و فرعى ارجاع شده و خارج از نوبت مورد بررسى و تصویب قرار می‌گیرند و پس از وصول گزارش کمیسیون مربوطه، خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار مىگیرند.
اما سوال این است که آیا نتیجه بررسی این لایحه در صحن علنی، تا زمان معرفی وزیران دولت جدید مشخص می‌شود یا نه؟ اگر نمایندگان مجلس تا آن زمان، بررسی این لایحه را در صحن مجلس به پایان برسانند و به تفکیک وزارتخانه‌ها رای دهند، رییس‌جمهور می‌تواند این تغییر ساختار را در کابینه اعمال کند و وزیران مربوطه (مسکن و شهرسازی و راه و ترابری) را به مجلس معرفی کند. در غیر این صورت، این امکان وجود ندارد و اجرای این مصوبه به دولت سیزدهم موکول می‌شود، پس در شرایط کنونی تصویب یا عدم تصویب این لایحه در هاله‌یی از ابهام قرار دارد.
اما در مقابل، کارشناسان حوزه حمل ونقل و مسکن فارغ از مثبت یا منفی خواندن انتزاع وزارتخانه، متفق القول هستند که اجرای تصمیمات و گام‌های جدید ضروری‌تر از تفکیک وزارتخانه می‌تواند به رشد حوزه‌ها کمک کند و تصمیم جدید دولت برای جداسازی وزارتخانه‌ها به تنهایی اثرگذار نیست و اقدامات مکملی برای افزایش اثرگذاری این تصمیم ضروری به نظر می‌رسد.
اهمیت بحث تفکیک وزارت راه و شهرسازی بهانه‌یی شد تا «تعادل» گفت‌وگوهایی را با کارشناسان و مسوولان حوزه حمل و نقل ترتیب دهد و دیدگاه آنها را درباره این تصمیم جویا شود.
حوزه هوایی، نیازمند بازنگری ساختاری
آرمان بیات کارشناس حوزه هوایی با اشاره به تصمیم دولت برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی به «تعادل» می‌گوید: نخستین نتیجه ملموسی که این انتزاع به همراه دارد، تسریع و افزایش دقت در فرآیندهای سازمانی مجموعه هواپیمایی کشور است.
زیرا با کاهش حجم فعالیت‌های هر وزارتخانه، تمرکز بر تصمیمات و وظایف هربخش افزایش می‌یابد، در واقع جداسازی حوزه حمل و نقل از مسکن می‌تواند اثرات مثبتی برای هر دو حوزه داشته باشد.
وی می‌افزاید: این تفکیک شرایط کنونی شرکت فرودگاه‌ها، شهر فرودگاهی امام خمینی(ره) و همچنین سازمان هواپیمایی کشور را به عنوان سیاست‌گذار حوزه هوایی تحت تاثیر قرارمی دهد و به تبع آن سرعت انجام فرآیندها و همچنین تصمیم‌گیری در حوزه هوایی را افزایش می‌دهد و از این طریق در صنعت هوایی به رشد چشمگیری در منطقه دست پیدا می‌کنیم.
بیات ادامه می‌دهد: زمانی که وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی تفکیک می‌شود، هر یک از حوزه‌ها به صورت تخصصی مورد توجه قرار می‌گیرد و شرایط نسبت به وضعیت کنونی بهبود می‌یابد.
به گفته این کارشناس حوزه هوایی، انتزاع وزارت راه وشهرسازی، به تنهایی کافی نیست و برای پیشرفت در این حوزه باید در نظام حاکمیت هوانوردی هم تغییراتی ایجاد شود. در واقع، این حوزه نیاز به بازنگری ساختاری دارد تا از این طریق رسالت وزارت راه وترابری جدید، سریع‌تر محقق شود.
وی اضافه می‌کند: سازمان هواپیمایی و شرکت فرودگاه‌ها درسال گذشته مشمول قانون خاص احکام توسعه کشور شدند که این تصمیم اقدام مثبتی در راستای رشد صنعت هوایی بود، اما برای دستیابی به رشد مناسب در حوزه هوایی نیاز به گام‌های بیشتری در این راستا وجود دارد.
بیات معتقد است: یکی از گام‌هایی که باید برای رشد صنعت هوایی کشور به موازات انتزاع وزارتخانه راه و شهرسازی برداشته شود، ارائه اساسنامه‌یی دقیق و تدوین شده به دولت است تا بر اساس آن، بخش‌های مرتبط با صنعت هوایی مدیریت شود.
این کارشناس حوزه هوایی به فاکتورهای مهم حوزه هوایی اشاره می‌کند و می‌گوید: در صنعت هوانوردی، سرعت، دقت و نظارت بسیار مهم و حیاتی است طی 6-5سال گذشته، تصمیمات اتخاذ شده در این حوزه ارتباط پیچیده‌یی با بدنه اداری داشتند و همین موضوع باعث شد که روند اجرای تصمیمات کند شود.
وی تصریح می‌کند: درحال حاضر، بار اصلی بر دوش وزیر است و درصورت توجه شخص وزیر به یک حوزه، شاهد اتفاقات مثبتی درآن حوزه هستیم و در غیر این صورت، شاهد اتفاقات ناگواری درآن حوزه خواهیم بود. البته طی سال‌های گذشته آخوندی، تعامل قابل قبولی با حوزه هوایی داشته و نسبت به وزیران دوره‌های گذشته، نظارت بیشتری بر این حوزه اعمال کرده است.
بیات می‌افزاید: درصورتی که شاهد جداسازی وزارت راه و شهرسازی باشیم و فرآیند تفکر سیستمی بر هر کدام از وزارتخانه‌های راه و ترابری و همچنین مسکن و شهرسازی حاکم شود، بار از دوش وزیر برداشته می‌شود. ضمن اینکه هر کدام از وزارتخانه‌ها به صورت تخصصی به موضوعات حوزه تحت نظارتش می‌پردازد و همین موضوع، سرعت تصمیم‌گیری و اجرا را افزایش می‌دهد.
این فعال حوزه هوایی تغییر و بازنگری ساختاری حوزه‌ها را از طریق ارائه سند راهبردی امکان پذیر می‌داند و می‌گوید: این اقدام می‌تواند به کاهش حجم کار هر وزارتخانه و تخصصی شدن فعالیت‌ها و همچنین توسعه بخش‌ها کمک کند.
وی ادامه می‌دهد: ادغام وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی در سال 90 اقدام مناسبی نبود، زیرا هنوز فضای دموکراتیک برحوزه حمل و نقل حاکم نشده است تا سیستم برای بخش‌های مختلف، تصمیم‌گیرنده باشد.
بیات می‌گوید: تفکیک موجب می‌شود که با کاهش حجم ساختاری و اداری، فرآیند تصمیم‌گیری و اجرا کاهش یابد ضمن اینکه روند رسیدگی به بخش‌ها هم سریع‌تر می‌شود و همچنین با توجه به اینکه دو حوزه راه و شهرسازی و حمل و نقل، نقش مهمی در دستیابی به توسعه پایدار اقتصادی دارند جداسازی وزارتخانه می‌تواند دستاوردهای بسیاری به همراه داشته باشد.
به گفته این کارشناس برخی منتقدان، تفکیک وزارتخانه حجیم شدن دولت را به همراه دارد درحالی که اینگونه نیست یعنی انتزاع وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی در کوچک یا بزرگ شدن دولت نقشی ندارد بلکه باید ساختار اداری وزارتخانه‌ها کوچک و پویا شود. این کارشناس بیان می‌کند: ممکن است تعداد وزارتخانه‌ها بسیار کمتر از شرایط فعلی باشد اما به دلیل نداشتن ساختار اداری مناسب شاهد حضور کارکنان بسیار در وزارتخانه‌ها باشیم پس برای کوچک‌سازی دولت باید به دنبال پویا‌سازی و کوچک‌سازی هر وزارتخانه باشیم.
بیات ادامه می‌دهد: یکی دیگر از انتقادهای وارده به لایحه تفکیک وزارت راه و شهرسازی، هزینه سرسام‌آور اجرای این تصمیم است.
درحالی که هر تغییر و اصلاحی هزینه‌یی به همراه دارد و تصحیح ساختار نامناسب وزارت راه و شهرسازی هم از این امر مستثنی نیست، البته منابع مالی که بابت این تغییر هزینه می‌شود نسبت به پیشرفتی که در این حوزه ایجاد می‌شود چندان قابل توجه نیست و اگرچه ممکن است این اقدام تا حدودی هزینه بر باشد اما امتیازات بسیاری برای حوزه هوایی دارد.
وی اضافه می‌کند: اگرچه اجرای این تصمیم ممکن است تا حدودی زمان‌بر باشد اما در مقابل امتیازات بسیاری دارد و در اینگونه تصمیم‌ها باید عاقبت‌اندیش و آینده نگر بود.
این فعال حوزه هوایی معتقد است: اگر وزیر آینده راه و ترابری، تجربه فعالیت در این حوزه را داشته باشد می‌تواند در کوتاه‌ترین زمان ممکن این تغییرات را انجام دهد و با قدرت تمام به انجام فعالیت‌ها بپردازد.
بیات اضافه می‌کند: و اگر وزیر جدید مصمم باشد کمتر از 6 ماه می‌تواند این تغییرات را اجرایی کند درحال حاضر هم معاونت‌های مربوط به مسکن و شهرسازی و حمل و نقل جدا است و مشترک نیست که تفکیک بتواند تاثیری در این زمینه داشته باشدو شاید کمتر از 4، 5 معاونت بین این حوزه‌ها مشترک است.
وی می‌افزاید: وزارت راه و شهرسازی، بیش از آنکه یک نهاد اجرایی باشد یک ستاد نظارتی است و درواقع یک ناظر محسوب می‌شود تا یک مجری و اعمال تغییر و ایجاد تفکیک در وزارتخانه راه و شهرسازی موجب کوچک شدن ستاد ناظر می‌شود و تاثیری در زیرمجموعه‌ها ندارد و اصلاح فرآیند سازمانی و تفکیک وزارتخانه می‌تواند ساختار چاق و تنبل کنونی را پویا کند ضمن اینکه باید ماهیت نظارتی وزارت راه و شهرسازی هم حفظ شود.
تفکیک، بی‌اثر بر حوزه راه
احمد خادمی مشاور معاون سازمان راهداری با اظهارات کارشناس حوزه هوایی موافق نیست و تفکیک وزارتخانه را ضروری نمی‌داند و به «تعادل» می‌گوید: ادغام یا تفکیک وزارت راه و شهرسازی تاثیری در حوزه راه و همچنین سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌یی ندارد و برهمین اساس به نظر می‌رسد تداوم شرایط کنونی مناسب‌تر باشد.
خادمی اضافه می‌کند: با توجه به اینکه وظایف و تکالیف سازمان راهداری تعریف شده است، این تفکیک در وزارتخانه نمی‌تواند تاثیری بر انجام وظایف و روند فعالیت‌های این سازمان داشته باشد.
وی ادامه می‌دهد: سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای، سازمانی است که وظایف آن به خوبی مشخص شده است و تفکیک یا ادغام در وزارت راه و شهرسازی در منابع مالی، اعتبارات و حجم کارکنان آن بی‌اثر است و برخلاف اظهارنظر برخی کارشناسان مبنی بر تسریع در فعالیت‌ها با تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، این اقدام انجام فعالیت‌های این حوزه را تسریع نمی‌کند.
به گفته این کارشناس حوزه راه، ادغام دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی اقدامی اشتباه بوده است و تفکیک دوباره آن، اقدامی اشتباه‌تر است. زیرا دولت برای این ادغام هزینه‌های بسیاری را متحمل شده است و بسیاری از ساختمان‌های وزارتخانه تغییر کاربری داشته‌اند و تفکیک دوباره هزینه‌های جدیدی را به دولت تحمیل می‌کند.
خادمی اظهار می‌کند: این انتزاع درصورتی بدون هزینه خواهد بود که نیروی انسانی جدیدی استخدام نشود و ساخت و ساز تازه‌یی انجام نشود که چنین اتفاقی غیرممکن است و می‌توان با همین نیروی انسانی و منابع و اعتبارات به اهداف تعریف شده سازمانی برسیم و تفکیک وزارتخانه چندان لازم و ضروری به نظر نمی‌رسد، در واقع از همان ابتدا و درسال 96 نباید ادغام صورت می‌گرفت و حالا که چنین اتفاقی رخ داده است نباید با تکرار دوباره اشتباه، موجب عقبگرد در فعالیت‌های سازمانی باشیم.
مشاور معاون سازمان راهداری، با اشاره به ایرادات تفکیک وزارتخانه می‌گوید: فصل کاری سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌یی از تیرماه آغاز می‌شود و تا آبان ماه ادامه می‌یابد که اجرایی شدن این تصمیم، روند اقدامات از جمله روکش آسفالت و... کند می‌کند و موجب می‌شود که سازمان راهداری نتواند از منابع و اعتبارات اختصاص یافته در سال 96، به درستی استفاده کند.
وی اضافه می‌کند: برخی منتقدان ادغام و موافقان تفکیک بر این عقیده هستند که با انتزاع وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، بخش مسکن مورد توجه قرار می‌گیرد و در حال حاضر این بخش در سایه حوزه حمل و نقل قرار گرفته است در حالی که این استدلال درست نیست و ادغام وزارتخانه‌ها تاثیری در حجم اعتبارات و نیروی انسانی فعال در این حوزه‌ها ندارد. بر همین اساس تفکیک آنها هم منابع و نیروی انسانی را افزایش نمی‌دهد و مسوولان باید به دنبال بهبود شرایط حوزه راه و مسکن با همین اعتبارات و نیروی انسانی و احیای دوباره بخش‌ها باشند.
انتزاع؛ سدی در مقابل شهرسازی ریل پایه
حسن موسوی‌نژاد مدیرعامل سابق رجا معتقد است که تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، بیش از سایر حوزه‌ها بر بخش مسکن اثرگذار است.
وی در گفت‌وگو با «تعادل» می‌گوید: مسکن، خصوصی‌ترین بخش وزارت راه و شهرسازی است و وظیفه دولت در این بخش تدوین استانداردها و سیاست‌های کلان است و دخالت و نفوذ دولت دراین بخش درراستای منافع این حوزه نیست.
موسوی‌نژاد اضافه می‌کند: دولت برای نخستین‌بار در طرح مسکن مهر وارد بخش مسکن شد و تعادل آن را بخش را برهم زد و درحال حاضر، انتزاع وزارت راه و شهرسازی، بهانه‌یی برای حضور پررنگ تردولت در این حوزه می‌شود که با توجه به خصوصی بودن این حوزه، این اقدام در تضاد با منافع بخش مسکن است.
این کارشناس حوزه ریلی بیان می‌کند: نگاهی به اهداف تعیین شده دولت در بخش مسکن براساس برنامه‌های توسعه نشان می‌دهد که نیاز به تشکیلات بزرگی برای اجرای این اهداف نیست و با توجه به اینکه وزارت راه نزدیک‌ترین اهداف را با بخش مسکن دارد این دو بخش می‌توانند در یک وزارتخانه جمع‌بندی شوند و وظیفه کنترل، نظارت و ارائه تسهیلات بخش مسکن توسط وزارت راه و شهرسازی انجام شود.
به گفته وی، قضاوت درباره اینکه ادغام یا تفکیک وزارت راه و شهرسازی چه نتایج و تبعاتی به همراه دارد نیازمند بررسی دقیق‌تر و موشکافانه‌تر است. اگرچه با توجه به تجربه‌های گذشته می‌توان به این نتیجه رسید که این تفکیک کمکی به بهبود بخش مسکن نمی‌کند ضمن اینکه پس از گذشت شش سال از ادغام وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، وزارتخانه جدید، در راستای بهبود امور حرکت می‌کند و تاحدودی موفق بوده است و بازگشت به عقب و تفکیک وزارتخانه پیشنهاد نمی‌شود.
موسوی‌نژاد ادامه داد: این انتزاع باعث ایجاد مشکلاتی در روند کنونی می‌شود و پیشنهاد می‌شود برای پیشرفت در حوزه راه و شهرسازی، نیاز به حضور مسوولان با تجربه‌تر در برخی معاونت‌ها احساس می‌شود. مدیرعامل سابق رجا با اشاره به تبعات منفی تفکیک وزارت راه و شهرسازی می‌گوید: این اقدام تنها برای حوزه مسکن مشکلاتی را ایجاد نمی‌کند بلکه برحوزه ریلی هم اثرگذار است.
وی اضافه می‌کند: مهم‌ترین گام دولت یازدهم در حوزه ریلی اجرای شهرسازی ریل پایه است که این سیاست، همکاری دو بخش ریلی و شهرسازی را می‌طلبد که جداسازی این وزارتخانه هم باعث بی‌نتیجه ماندن این سیاست
می‌شود.
این کارشناس حوزه ریلی تصریح می‌کند: اجرای سیاست شهرسازی ریل پایه، نیازمند یکپارچگی میان دوبخش شهرسازی و حمل و نقل ریلی است که با جداسازی وزارتخانه اجرای این هدف با اما و اگرهایی همراه می‌شود در حالی که در شرایط کنونی، اجرای این هدف امکان پذیر بوده و آسان‌تر است.
به گفته موسوی‌نژاد، با توجه به استدلال‌های مطرح شده، تفکیک وزارت راه و شهرسازی گامی به عقب است زیرا برخی حوزه‌های مرتبط را با مشکل مواجه می‌کند این درحالی است که برای پیشرفت و برداشتن گام‌هایی رو به جلو، ادامه راه فعلی و ایجاد تغییراتی در اهداف و رویه‌ها بهترین اقدام ممکن است ضمن اینکه در حال حاضر دولت به اندازه کافی بزرگ است و افزودن وزارتخانه‌یی دیگر به لیست وزارتخانه‌ها چندان به مصلحت کشور نیست.
وی بیان می‌کند: انتزاع وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، مانند اقدامی است که چند سال پیش برای افزودن چند استان به سایر استان‌های کشور رخ داد این اقدام کمکی به بهبود مدیریت نمی‌کند و تنها با حجیم ساختن دولت، نظارت و اجرای اهداف و تصمیمات را کند می‌کند ضمن اینکه مغایر با قانون کوچک‌سازی دولت است.
کوچک‌سازی؛ ارتباطی با تفکیک ندارد
هادی حق‌شناس، کارشناس حوزه بندری از جمله کارشناسانی است که با تفکیک وزارت راه و شهرسازی موافق است، حق شناس در این زمینه به «تعادل» می‌گوید: انتزاع یا ادغام در وزارت راه و شهرسازی تاثیری در حوزه بندری ندارد زیرا سازمان بنادر، سازمانی مستقل است و از جمله سازمان‌هایی است که برنامه و استرات‍ژی تدوین شده و مشخص دارد که تفکیک یا ادغام وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی اثری بر آن ندارد.
وی بیان می‌کند: در برنامه‌های توسعه کشور همواره به چابک‌سازی و چالاک‌سازی دستگاه‌های اجرایی اشاره شده است و فلسفه ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها در سال‌های گذشته، افزایش بهره وری در دستگاه‌های اجرایی بوده است همان‌گونه که شش سال پیش، دلیل ادغام وزارت راه وشهرسازی و صنعت و معدن افزایش بهره وری در این دستگاه‌ها اعلام شد.
این کارشناس بندری ادامه می‌دهد: کوچک‌سازی به معنای ادغام یا انتزاع دستگاه‌ها نیست بلکه به معنای کاهش کارکنان دستگاه‌های دولتی است زیرا هدف برنامه ششم توسعه این است که در پایان این برنامه تعداد کارکنان
15 درصد کاهش یابد.
حق‌شناس اضافه می‌کند: سوال این است که آیا کاهش یا افزایش تعداد دستگاه‌ها تاثیری در شرایط کنونی وزارتخانه‌ها دارد؟ به نظر می‌رسد که اینگونه نباشد و این موضوع اثرگذار نبوده و باید به این سوال پاسخ داده شود که در چه شرایطی می‌توان بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی را افزایش داد یا در چه صورتی هر دستگاه می‌تواند ماموریت‌های محول شده را به بهترین شکل ممکن انجام دهد؟
به گفته وی، وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی در سال 90 با یکدیگر ادغام شدند، زیرا دولت اینگونه تصور می‌کرد که در آن مقطع، این اقدام موجب شود که ماموریت‌ها به درستی انجام شود. اما هم‌اکنون دولت یازدهم به این جمع‌بندی رسیده که این ادغام، متناسب با ماموریت‌ها و اهداف نبوده است.
این کارشناس حوزه بندری معتقد است این لایحه باید مورد بررسی قرار گیرد و شرایط آتی تفکیک یا عدم تفکیک وزارتخانه‌ها سنجیده شود درواقع این لایحه پیش از تصویب یا عدم تصویب، نیاز به کار کارشناسی دارد.
حق‌شناس اضافه می‌کند: آنچه مسلم است در نظام دیوانسالاری ایران، اگر حجم وظایف واگذارشده به یک سازمان زیاد باشد این موضوع نتایج خوشی را درپی ندارد اما اگر تعداد کارهای محول شده به یک دستگاه کاهش یابد شاهد بهبود در عملکرد سازمان خواهیم بود البته با توجه به آنکه سازمان بنادر پس از تفکیک در مجموعه راه می‌ماند این تفکیک اثری در وظایف یا راندمان این سازمان ندارد.
