افول صنعت ایران در یک دهه

تعادل|

ارزیابی تحولات صنعتی ایران براساس داده‌های یونیدو، نشان می‌دهد، در یک بازه زمانی 20ساله (2000 تا 2020 میلادی) و همزمان با سال‌های برنامه سوم و چهارم، سهم تولید صنعتی از کل ارزش افزوده، از 9 به 14درصد و سهم ارزش‌ افزوده صنایع با فناوری متوسط و پیشرفته ازکل ارزش ‌افزوده بخش صنعت از 41 به 45 درصد افزایش یافت، اما در فاصله سال‌های 2010 تا 2020 میلادی یعنی همزمان با سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه ساختار تولید صنعتی دچار پسرفت شد و سهم بخش صنعت در اقتصاد ملی به 12.9درصد و سهم صنایع با فناوری متوسط و پیشرفته به 44درصد کاهش یافت و ثابت شد. بنابر این گزارش که بازوی پژوهشی مجلس منتشر کرده، میزان ارزش افزوده بخش صنعت ایران در سال 2020 معادل 1399با ارزش‌افزوده صنعتی سال 2009 یعنی سال 1388 یکسان بوده که عمده‌ترین دلایل آن اشتباهات سیاستی و چالش‌های مدیریتی داخلی در پی تشدید تحریم‌های غرب طی سال‌های 91و 92خورشیدی و تداوم آن در سال‌های بعد و شرطی شدن اقتصاد ایران در نتیجه فضای برجامی و افت شدید سرمایه‌گذاری و منفی شدن آن است. از سوی دیگر، «جهش نرخ ارز به‌ویژه در اوایل سال 1397 همزمان با خروج امریکا از برجام، بی‌ثباتی در مقررات و بخشنامه‌های دولتی، مدیریت نشدن زنجیره تأمین مواداولیه مورد نیاز واحدهای تولیدی، مشکل تأمین مالی واحدهای تولیدی و در نهایت افزایش سنگین هزینه‌های مبادله» را می‌توان مهم‌ترین دلیل متوقف شدن موتور خلق ارزش در بخش صنعت ایران قلمداد کرد. این نهاد پژوهشی در گزارش دیگری نیز اعلام کرده که سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی کمتر از ۱۳ درصد است که کارشناسان یکی از مهم‌ترین دلایل کم دستاورد بودن و افول توسعه صنعتی ایران را فقدان استراتژی توسعه صنعتی عنوان کرده‌اند. 

   چرا صنعت ایران افول کرد؟ 

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی مطالعات اولویت‌بندی و پیشنهادهایی برای بهبود سیاست‌گذاری صنعتی پرداخته است. داده‌های این گزارش نشان می‌دهد، در دو دهه گذشته، بر اساس گزارش‌های مرکز ملی آمار ایران، به رغم تلاش‌های گوناگونی که برای توسعه صنعتی در کشور صورت گرفته، اما سهم بخش صنعت از ۱۴ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۰ به حدود ۲۰ درصد در سال ۱۳۸۹ رسیده و پس از آن با افول تدریجی، به کمتر از ۱۳ درصد در سال ۱۴۰۰ کاهش یافته است. این در حالی است که بخش صنعت در کشورهای موفق مانند کره جنوبی و چین، حداقل سهمی بیش از ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص می‌دهد. یکی از مهم‌ترین دلایل کم دستاورد بودن و افول توسعه صنعتی کشور را فقدان استراتژی توسعه صنعتی عنوان کرده‌اند. فقدان استراتژی توسعه صنعتی موجب شده تا تلاش‌ها و سیاست‌گذاری‌های صنعتی، منسجم، هماهنگ و هم افزا نباشند. برای غلبه بر این وضعیت، در دو دهه گذشته در سه برنامه چهارم (۱۳۸۸-۱۳۸۴)، پنجم (۱۳۹۴-۱۳۹۰) و ششم توسعه کشور (۱۴۰۰-۱۳۹۶)، احکامی جهت تأکید بر لزوم تدوین استراتژی توسعه صنعتی گنجانده شد. با این وجود، تدوین استراتژی توسعه صنعتی یا تهیه فهرست اولویت‌های صنعتی و معدنی، حکم اجرا نشده این برنامه‌هاست.

   سه سناریو برای وضعیت فعلی 

بر اساس نتایج به دست آمده نکات زیر را می‌توان برای بهبود سیاست‌گذاری صنعتی ارایه کرد. با وجود آنکه در دو دهه گذشته و در سه برنامه توسعه، احکام مربوط به اولویت‌بندی گنجانده شده و تلاش برای اولویت‌بندی در مطالعات مختلف تکرار شده است، این نتایج به دستاوردهای چندان متفاوتی از یکدیگر نرسیده‌اند. بنابراین باید این نکته را متذکر شد که صرف نظر از نوع نتایج، هر نوع مطالعه دیگری که با همین روش‌های گذشته نگر و مبتنی بر داده‌های موجود به بررسی توسعه صنعتی بپردازد، به نتایج مشابهی خواهد رسید و بنابراین، پیشنهاد مشخص گزارش حاضر این است که از تکرار این نوع مطالعات پرهیز شود. در مقابل وضعیت فعلی، سه سناریو «پذیرش اولویت‌های مشترک و تدوین برنامه عمل»، «تلاش مجدد برای تدوین اولویت‌ها با روش متفاوت» و «اتخاذ رویکرد دو مرحله‌ای به سیاست‌گذاری صنعتی هدفمند» پیش روی سیاست‌گذار قرار دارد. 

1. سناریوی اول پذیرش اولویت‌های مشترک و تدوین برنامه عمل با تأکید بیشتر بر رویکرد پیچیدگی و تنوع‌یابی محصول است. دولت می‌تواند به جای تکرار مطالعات اولویت بندی، در ظرف ۶ ماه برنامه عمل (Action Plan) حوزه‌های اولویت‌دار (۹ رشته فعالیت ذکر شده در بالا) را تهیه کرده و بر توسعه آن تمرکز کند. مخاطره این روش، امکان اشتباه در اولویت‌بندی و عدم دستیابی به هدف اولویت‌بندی یعنی تداوم بخشی به رشد سریع و دستیابی به تحول ساختاری است. با توجه به اینکه روش‌های مورد استفاده در مطالعات پیشین نقش رانت‌های دولت را در سودآوری صنایع (به ویژه صنایع منبع محور) در نظر نگرفته‌اند، این مخاطره جدی است. 

2. سناریوی دوم تلاش مجدد برای تدوین اولویت‌ها با روش متفاوت است. دولت می‌تواند مطالعات اولویت‌بندی را با روش متفاوت در دستور کار قرار دهد. این روش می‌تواند موجب غلبه بر کاستی روش‌های گذشته شود. با این وجود سناریوی فعلی هم با سه مخاطره رو به رو است که عبارتند از نیاز به مطالعات عمیق کارشناسی برای انجام این مطالعه، فقدان نظام آماری بهنگام و مناسب برای مطالعات عمیق و بی‌توجهی به اهمیت و فوریت سیاست‌گذاری صنعتی. 

3. سناریوی سوم اتخاذ رویکرد دو مرحله‌ای به سیاست‌گذاری صنعتی هدفمند است. مخاطره راهکار اول، بی‌توجهی به اقتضائات سیاست‌گذاری صنعتی میان مدت و بلندمدت و مخاطره راهکار دوم، بی‌توجهی به نیازهای یک مطالعه اولویت‌بندی موفق و نیز ضرورت‌های اولویت‌بندی در کوتاه‌مدت است. در اینجا پیشنهاد می‌شود که در کوتاه‌مدت، اولویت‌های مشترک بالا مبنای تدوین برنامه عمل قرار گرفته و در دوره میان مدت (سه تا پنج سال) یک مطالعه اولویت‌بندی با رویکردهای نوین صورت گیرد.

در این رویکرد، برای هم راستایی اولویت‌های کوتاه‌مدت و میان مدت، پیشنهاد می‌شود با محدود کردن اولویت‌ها به سه تا پنج اولویت از میان اولویت‌های مشترک بالا، این اولویت‌ها از میان صنایع ساخت محور انتخاب شوند. به عبارت دیگر با توجه به اینکه صنایع منبع محور نمی‌توانند منبع پایداری برای استمراربخشی به رشد باشند، جهت دهی حمایت‌ها به سمت صنایع ساخت محور می‌تواند زمینه‌ای برای رشد سریع‌تر و پایدارتر فراهم سازد. در کوتاه‌مدت، برای توسعه این صنایع، سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت صمت و سایر وزارتخانه‌های موثر بر امور تولیدی (وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، نفت، بهداشت، راه و مسکن و شهرسازی و دفاع) مکلف شود تا برنامه عمل توسعه صنایع پیش گفته را با ملاحظه اقتضائات بخشی و فرابخشی و با تأکید بر توسعه زنجیره ارزش و با بهره‌گیری از رویکرد پیچیدگی (مبتنی بر تحلیل فضای محصولی) تهیه کند. با توجه به ظرفیت‌های رویکرد پیچیدگی برای استفاده از قابلیت‌های موجود در جهت تنوع یابی و افزایش ظرفیت‌های تولیدی و با توجه به اینکه مطالعات این رویکرد بر کدهای محصولی (HS) یا کدهای ۶ و ۸ رقمی آیسیک صورت می‌گیرد، می‌توان با تمرکز بر حوزه‌های صنعتی پیش گفته و بررسی‌های مبتنی بر فضای محصولی در این حوزه‌ها، استراتژی تنوع یابی را با استفاده از رویکرد یاد شده در این دوره پیگیری کرد. دست آخر، این برنامه عمل باید همراه با تعیین وظایف نهادهای متولی و به ویژه استفاده از ظرفیت‌های سازمان‌های توسعه‌ای و ماموریت گرا ساختن آنها و نیز ایجاد انسجام سیاستی به ویژه در زیر حوزه‌های سیاست‌های صنعتی (یعنی ازجمله سیاست‌های مالیاتی، سیاست‌های تجاری و سیاست‌های اعتباری (تأمین مالی) باشد. در میان مدت، سازمان برنامه و وزارت صمت، ضمن طراحی برنامه‌های اصلاح نظام آماری، تربیت کارشناسان و طراحی پروژه‌های مطالعاتی ذیل تدوین استراتژی را بر مبنای ترکیبی از رویکردهای نوین اولویت‌بندی (با محوریت رویکردهای آینده نگر و مبتنی بر زنجیره ارزش) مورد توجه قرار دهند.

   کارنامه ضعیف رقابت‌پذیری صنعتی

این مرکز پژوهش دیگری، با ارزیابی تحولات در ساختار تولید و تجارت بخش صنعتی ایران در یک بازه زمانی 20ساله بین سال‌های 2000 تا 2020 میلادی اعلام کرده که در فاصله سال‌های 2000 تا 2010 همزمان با سال‌های برنامه سوم و چهارم سهم تولید صنعتی از کل ارزش افزوده از حدود 9 به 14درصد و سهم ارزش‌ افزوده صنایع با فناوری متوسط و پیشرفته از کل ارزش ‌افزوده بخش صنعت از 41 به 45 درصد افزایش یافت. این درحالی است که در فاصله سال‌های 2010 تا 2020 میلادی یعنی همزمان با سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه ساختار تولید صنعتی دچار پسرفت شد و سهم بخش صنعت در اقتصاد ملی به 12.9درصد و سهم صنایع با فناوری متوسط و پیشرفته به 44درصد کاهش یافت و ثابت شد.  این نهاد تحقیقاتی با بررسی گزارش سازمان توسعه صنعتی سازمان ملل (یونیدو) از وضع رقابت‌پذیری عملکرد رقابت صنعتی در 3بخش ظرفیت تولید و صادرات محصولات کارخانه‌ای، تعمیق و ارتقای فناوری و شاخص‌های اثرگذاری جهانی می‌افزاید: ایران در سال 2020 میلادی در رتبه 55 دنیا قرار گرفته درحالی‌ که کشورهای آلمان، چین، ایرلند، ژاپن، کره‌ جنوبی و امریکا در رتبه‌های اول تا ششم جای گرفته‌‌اند. بازوی پژوهشی مجلس با اشاره به عملکرد ایران پایین‌تر از متوسط جهانی در شاخص رقابت‌‌پذیری صنعتی می‌افزاید: ترکیه در رتبه 28، امارات متحده عربی در رتبه 41، عربستان در رتبه 41، بحرین در رتبه 48 و قطر در رتبه 51 قرار گرفته است. طبق این گزارش، بررسی سطح فناوری محصولات صنعتی یا کارخانه‌ای ایران در سال 2020 حاکی از آن است که در بخش خروجی بخش صنعت، 54 درصد محصولات منابع ‌محور و بیشتر از مشتقات نفتی، منابع نفتی و مواد خام هستند و 32.5درصد سهم محصولات دارای فناوری با سطح متوسط و 9.12درصد محصولات دارای فناوری با سطح پایین و فقط 5دهم سهم محصولات صنعتی ایران از نوع های‌تک یا دارای سطح فناوری پیشرفته بوده که نسبت به سال 2017دچار پسرفت شده است.بررسی داده‌های سری زمانی یونیدو نشان می‌دهد روند بلندمدت ارزش افزوده صنعتی ایران طی دوره 20ساله 1990 تا 2010 صعودی بود و از 12میلیارد دلار به قیمت ثابت 2015در سال شروع این دوره، به 20میلیارد دلار در سال 2000 و با ادامه این روند به حدود 63میلیارد دلار در سال 2010 رسید، اما از سال 2010تا 2020 میزان خلق ارزش در بخش صنعت ایران به‌طور میانگین 60میلیارد دلار در نوسان بوده و تقریبا ثابت مانده است.  جزییات گزارش این مرکز پژوهشی حاکی از این است که میزان ارزش افزوده بخش صنعت ایران در سال 2020معادل 1399با ارزش‌افزوده صنعتی سال 2009 یعنی سال 1388 یکسان بوده که دلایل مختلفی دارد ازجمله عمده‌ترین دلایل آن اشتباهات سیاستی و چالش‌های مدیریتی داخلی در پی تشدید تحریم‌های غرب طی سال‌های 91و 92خورشیدی و تداوم آن در سال‌های بعد و شرطی شدن اقتصاد ایران درنتیجه فضای برجامی و افت شدید سرمایه‌گذاری و منفی شدن آن است.  مرکز پژوهش‌های مجلس با استناد به ‌نظرات فعالان اقتصادی و نتایج به ‌دست آمده از مطالعات پایش محیط کسب‌وکار اتاق‌های بازرگانی و وزارت اقتصاد، مرکز پژوهش‌های مجلس نتیجه می‌گیرد: جهش نرخ ارز به‌ویژه در اوایل سال 1397 همزمان با خروج امریکا از برجام، بی‌ثباتی در مقررات و بخشنامه‌های دولتی، مدیریت نشدن زنجیره تأمین مواداولیه مورد نیاز واحدهای تولیدی، مشکل تأمین مالی واحدهای تولیدی و درنهایت افزایش سنگین هزینه‌های مبادله می‌تواند مهم‌ترین دلیل متوقف شدن موتور خلق ارزش در بخش صنعت ایران قلمداد شود. به گزارش این نهاد پژوهشی، عمده چالش رقابت‌پذیری صنعتی ایران در سال‌های اخیر از محل افت تولید محصولات صنعتی نشأت می‌گیرد که از اوایل سال 1397 همزمان با تحولات متغیرهای کلان اقتصادی مانند نرخ ارز و تبعات بعدی آن در اقتصاد ایران به وقوع پیوست. افزون بر اینکه سهم پایین محصولات صنعتی با سطح فناوری پیشرفته و پسرفت آن در سال‌های اخیر در اقتصاد ایران و نرخ رشد منفی سرمایه‌گذاری به‌دلیل وجود شرایط نااطمینانی فضای برجامی حاکم بر اقتصاد کشور ضرورت این موضوع را نمایان می‌سازد که باید در سیاست‌گذاری‌های انتخابی دولت در قالب استراتژی توسعه صنعتی و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به‌خصوص برنامه هفتم توسعه پیش روی، امکان افزایش رقابت‌پذیری صنعتی در صنایع پیشران را عمدتا در وهله اول از طریق گسترش تولید صنعتی و در مراحل بعدی با ارتقای کیفیت یا محتوای فناوری محصولات تولیدی فراهم ساخت. بازوی تحقیقاتی مجلس تأکید می‌کند: روند بلندمدت سهم بخش صنعت در اقتصاد ایران حاکی از روند صعودی خلق ارزش از سال 2000 تا 2010 است و از شروع دهه 90جایگاه بخش صنعت در اقتصاد کشور دچار افول شد و در این سال‌ها رشد صنعتی پرنوسان و عمدتا منفی بوده است. سال‌های برنامه سوم و چهارم توسعه نقطه عطف شکوفایی و رشد صنعتی ایران بود و رشد صنعتی در این سال‌هادر محدوده 5تا 15درصد در نوسان بود و به‌رغم نوسانی بودن رشد حداقلی مثبت 5درصد را تجربه کرد این در حالی است که دامنه نوسان نرخ رشد اقتصادی و صنعتی در 10سال اخیر به مثبت 7.5درصد و منفی 7.5درصد بوده است. البته این گزارش می‌افزاید: افت شدید 20پله‌ای رتبه ایران در سال 2009 یعنی از 73 به 55 در مقابل صعود تقریبا 30پله‌ای امتیاز کشور حکایت از آن دارد که هرچند در فضای داخلی اقتصاد با پیشرفت خوبی در بخش صنعت مواجه بوده‌ایم اما در مقایسه نسبی با کشورهای مختلف دنیا تنزل داشته‌ایم.