گروه راه و شهرسازی|
اتاقی رو به خیابان که با اندکی دستکاری تبدیل به مغازه شده است، زیرپله‌ای کوچک که ناگهان رو به خیابان باز می‌شود و پارکینگ‌هایی که تبدیل به محلی برای خرید و فروش می‌شوند، بخشی از تغییر کاربری‌های غیرقانونی شهروندان به شمار می‌روند. علاوه بر این، واحدهای مسکونی که تبدیل به شرکت شده‌اند یا برخی آرایشگاه‌های زنانه بدون تابلو در مجتمع‌های مسکونی از نمونه‌های دیگر تغییر کاربری هستند. این تغییر کاربری‌ها که برخی افراد سعی در مخفی کردن آن دارند، قوانین خاص خودش را دارد و پروسه‌ای که باید طی شود.
در واقع یکی از مصادیق ایجاد نظم در یک جامعه شهری، جداسازی واحدهای مسکونی از واحدهای اداری، تجاری و صنعتی است. طبیعتا جایی که برای سکونت اختصاص داده می‌شود، باید از یک آرامش نسبی برخوردار باشد تا بتوان از این آرامش برای استراحت و در کنار خانواده بودن استفاده کرد. اما طبیعت اماکن تجاری و اداری و صنعتی رفت و آمدهای بسیار، سر و صدا، شلوغی و... است که به هیچ عنوان با اماکن مسکونی سنخیت ندارد. به همین خاطر، یکی از وظایف شهرداری به عنوان متولی مدیریت شهری، تعیین واحدهایی برای سکونت و واحدهایی برای کسب و کار است. در همین خصوص شهرداری هنگامی که برای ساخت یک بنا پروانه و مجوز ساخت می‌دهد در پروانه صادره نوع کاربری ساختمان را قید می‌کند.
کامبیز مصطفی پور درباره تغییرکاربری‌ها به «تعادل» می‌گوید: در طرح تفضیلی، تغییر کاربری‌ها مشخص شده است. گاهی اوقات نیاز است که کاربری یک زمین تغییر کند که پرونده آن به کمیسیون ماده 5 ارسال می‌شود. اما گاهی اوقات ممکن است مشخصات یک کاربری مسکونی به اداری نزدیک باشد. یعنی در خیابانی که تمام واحدها تجاری و اداری هستند می‌توان تغییر کاربری به اداری را برای آن منظور کرد. بنابراین مالک با توافق با شهرداری و پرداخت مابه‌التفاوت آن، ملک را تبدیل به اداری می‌کند.
او با بیان اینکه در شهرداری‌های دنیای مدرن نیز اختلاف کاربری یکی از ویژگی‌های مثبت به شمار می‌رود، تصریح می‌کند: بدین معنا شهروندان در مکانی که زندگی می‌کنند باید همه نوع امکانات را در کنار خود داشته باشند و راسته بازارهای قبلی دیگر جوابگوی زندگی جوامع مدرن نیست. خیابانی که محدود به یک صنف باشد، شب‌ها تبدیل به گذر بی‌دفاع شهری می‌شود که زندگی در آن جریان ندارد. مانند میدان فردوسی که هم روز و هم شب برای زندگی مناسب نیست.بنابراین دیگر، تغییر کاربری به این شکل در شهرهای پیشرفته جریان ندارد و در یک گذر واحدهای مسکونی، تجاری و اداری در کنار هم دیده می‌شوند.
گام به گام در مسیر تغییر کاربری
اما اینکه شهروندان چطور می‌توانند ملک خود را تغییر کاربری دهند موضوعی که در ادامه گزارش به آن اشاره شده است. ابتدا باید درباره پروانه ساختمانی بدانیم. پروانه ساختمانی مجوزی قانونی است که از طرف شهرداری برای هرگونه ساخت‌وساز از سوی صاحبان املاک صادر می‌شود. مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، همه مالکان املاک و اراضی واقع در شهر مکلف شده‌اند قبل از هرگونه عملیات ساختمانی از شهرداری محل، پروانه ساختمان اخذ کنند و بر اساس تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، شهرداری‌ها، مکلفند نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌های صادره قید و مدام به آن نظارت کنند تا تخلفی از نحوه استفاده از ساختمان صورت نگیرد. همچنین قانون شهرداری، تغییر در نحوه استفاده از ساختمان و نقض ضوابط مربوط به کاربری را ممنوع کرده و کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری را مرجع رسیدگی به اینگونه تخلفات دانسته است.
نوع و استفاده از زمین و ساختمان که در طرح‌های شهری و پروانه‌های صادره از شهرداری لحاظ می‌شود، کاربری نامیده می‌شود. انواع مختلفی از کاربری در طرح‌های تفصیلی شهرها پیش‌بینی می‌شود اما مهم‌ترین انواع کاربری‌ها را می‌توان به سه نوع اداری، تجاری و مسکونی محدود کرد. در قوانین موجود تعریف دقیقی از انواع مختلف کاربری ارایه نشده است اما با توجه به ضمانت‌اجراهای سنگینی که برای تغییر کاربری پیش‌بینی شده و حتی در صورت عدم تمکین به رای کمیسیون ماده 100، ممکن است منتهی به صدور حکم حبس شود.
تغییر کاربری عبارت است از استفاده از ساختمان بعد از احداث به نوعی غیر از آنچه در محتوای طرح‌ها و پروانه ساختمان قید شده است. با این توضیح معلوم می‌شود همیشه تخلف تغییر کاربری مربوط به نوع مذکور در پروانه بنا نیست. بلکه ممکن است ساختمانی بدون پروانه احداث شود و نیز بعد از احداث برخلاف نوع کاربری تعیین شده در طرح‌های شهرسازی مربوط به منطقه وقوع ساختمان مورد بهره‌برداری قرار گیرد.
رایج‌ترین این تخلف‌ها مربوط است به دایر کردن واحدهای تجاری در منطقه غیرتجاری و بهره‌برداری از ساختمان‌های مسکونی به صورت اداری است. طبق آمارهای اعلام شده، استفاده از املاک در غیر از آن چیزی که در کاربری قید شده است، بالاترین تخلفات ساختمانی است. آنچه بسیار شایع است، از واحدهای با کاربری مسکونی که طبیعتا قیمت آنها بسیار پایین‌تر از سایر کاربری‌ها است، استفاده اداری یا تجاری می‌شود بر اساس قانون از هر واحد ساختمانی فقط باید طبق کاربری مذکور در پروانه ساخت استفاده شود. در صورتی که از این ضابطه تخلفی صورت گیرد، شهرداری موظف است نسبت به برخورد قانونی با متخلف اقدام کند. اما تصمیم‌گیری برای تغییر کاربری اراضی در کمیسیون ماده ۵ به ریاست شخص استاندار و معاونت امور عمرانی استانداری انجام می‌شود .اعضای این کمیسیون شامل مدیرکل راه و شهرسازی استان به عنوان دبیر جلسه، شهرداری، رییس سازمان جهاد کشاورزی استان و رییس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری است که در خواست تغییرکاربری را در جلسات خود مورد بررسی قرار می‌دهند.در این جلسات درخواست‌هایی که از طریق شهرداری به دبیرخانه ارسال شده مورد بررسی قرار می‌گیرد و در نهایت برای آنها تصمیم‌گیری می‌شود. مطابق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تعیین کاربری املاک در طرح تفصیلی و تغییر آن، در صلاحیت کمسیون مقرر در همان ماده است. البته پیشنهاد تغییر کاربری املاک باید از سوی شهرداری‌ها صورت پذیرد و با وجود صلاحیت کمسیون ماده 5 قانون مذکور در تغییر کاربری املاک، شهرداری‌ها به جهت ارسال پرونده‌ها به کمسیون مذکور و ارایه پیشنهاد تغییر کاربری املاک، شهروندان را مجبور به واگذاری قسمتی از اراضی خود به صورت رایگان به عنوان عوارض تغییر کاربری می‌کنند.
هزینه بالای خرید یا اجاره املاک با کاربری تجاری سبب شده است که تعداد قابل توجهی از املاک مسکونی به استفاده غیرمسکونی اعم از اداری یا تجاری اختصاص پیدا کند. این وضعیت، رواج کاربرد اصطلاح «موقعیت اداری» را به دنبال داشته است. از سوی دیگر قوانین، تغییر کاربری را ممنوع کرده‌اند و کمیسیون ماده 100 شهرداری‌ها در صورت اطلاع با آن برخورد می‌کند.
چند استثنا برای واحدهای مسکونی
هر چند اصل بر این است که نمی‌توان کاربری مندرج در پروانه ملک را تغییر داد و استفاده‌ای خلاف کاربری ملک کرد، اما استثناهای متعددی در قوانین پیش‌بینی شده است برخی از استثناهای استفاده غیرمسکونی از ملک مسکونی به شرح زیر هستند:
دائر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی مستند به تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، استفاده برای مشاغل خانگی مستند به ماده ۲ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 22 اردیبهشت 1389، تأسیس دفتر مطبوعات مستند به ماده ۳ آیین‌نامه محل تأسیس دفاتر مطبوعات مصوب27 خرداد 1380 و فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف و وابسته مستند به قانون محل مطب پزشکان مصوب 20 دی 1366.هر کدام از این استثناها نیازمند وجود شرایطی است که باید به صورت جداگانه بررسی شود. اما آنچه می‌توان به عنوان برآیند این یادداشت بر آن تاکید کرد، لزوم تعریف قانونی از انواع کاربری‌ها و بیان ارکان تخلف تغییر کاربری برای حفظ حقوق شهروندان است.
مشخصات واحدهای اداری؟
واحدهای اداری عبارتند از تمام ساختمان‌هایی دولتی یا نهادهای انقلاب اسلامی. سایر ساختمان‌هایی که شمول ساختمان‌های تجاری-مسکونی و صنعتی خارج باشند، مشمول تعریف واحد اداری می‌شوند؛ بنابراین محلی که در آنجا افراد حقیقی یا حقوقی مشغول به کار باشند و کارهای خدماتی مربوط به دولت و بخش خصوصی انجام می‌شود «کاربری اداری» محسوب خواهد شد. تبصره ۱ ماده ۸ قانون موجر و مستاجر ۱۳۶۲ که دلیلی برای نسخ آن نیز وجود ندارد، مقرر کرده است: «در صورتی که عین مستأجره برای مقصودی غیر از کسب یا پیشه یا تجارت به اجاره داده شود از هر حیث تابع مقررات مربوط به اجاره محل سکنی است.»مستند به این تبصره، می‌توان گفت در صورتی که کاربری ملک به‌شکل عملیات تجاری نباشد، اصل بر این است که ملک، کاربری مسکونی دارد. در نتیجه کاربری اداری جنبه استثنایی خواهد داشت.
شرایط فعالیت اداری در ملک مسکونی
بر اساس تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، وظیفه‌ای خطیر به عهده شهرداری‌ها گذاشته است. «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده، مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌های ساختمانی، نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در‌کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده 100 این قانون مطرح می‌کند و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر، با تعیین مهلت مناسب که نباید از 2 ماه تجاوز کند، در مورد تعطیلی محل کسب یا پیشه یا تجارت ظرف مدت یک ماه تصمیم می‌گیرد. این تصمیم به وسیله ماموران شهرداری اجرا می‌شود و کسی که عالما از محل مزبور پس از تعطیلی برای کسب و پیشه یا تجارت استفاده کند، به حبس‌جنحه‌ای از 6 ماه تا 2 سال و جزای خواهد شد و محل کسب نیز دوباره تعطیل می‌شود.
