تعادل| آن‌گونه که دکتر مسعود نیلی، استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف گفته است، اقتصاد ایران قربانی «کیفیت سیاستگذاری» است. به گفته او، مقام‌های سیاسی همیشه به‌دنبال یک «معیشت» ارزان‌قیمت برای مردم بوده‌اند و این رویه در همه دولت‌ها تکرار شده است. زندگی معیشتی، رفاه نیست؛ عدالت هم نیست. در واقع انگار می‌خواهید کف زندگی را تأمین کنید که مهم‌ترین ویژگی‌اش این است که کالا و خدمات اولیه مورد نیاز آنها به‌طور ارزان‌قیمت تأمین شود. در چنین شرایطی است که بهره‌برداری از منابع طبیعی (آب، محیط زیست و انرژی) به بدترین شکل ممکن صورت می‌گیرد. همچنین از منابع مالی کشور (صندوق‌های بازنشستگی و نظام بانکی) نیز برداشت می‌شود و در نهایت سرریز تمام این مشکلات به بودجه‌های سالانه تحمیل و در نهایت به عدم‌تعادل اقتصاد کلان تبدیل می‌شود. نتیجه این عدم‌تعادل‌ها هم اشتغال‌زایی پایین یا اشتغال با درآمد کم است. این استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگویی با ماهنامه «آینده نگر» از مصایب سیاستگذاری اقتصادی در ایران و پیامدهای منفی آن سخن گفته است. اظهارات دکتر نیلی را می‌خوانید.
زمانی که من با استفاده از واژه «ابرچالش» مسائلی را که بزرگ‌ترین مشکلات اقتصاد ایران هستند صورت‌بندی کردم، منطق و استدلالی پشت آن بود. منظورم این بود که جنس و عمق این مشکلات، با بقیه مشکلاتی که کشور دارد متفاوت است. در واقع بقیه مشکلات، در نهایت به این چند مشکلی که ابرچالش نام‌گذاری کرده‌ام، برمی‌گردد. اگر این استدلال من درست باشد که بقیه مشکلات ذیل چند ابرچالش تعریف می‌شوند باید به این سوال پاسخ داد که اساساً چرا این ابرچالش‌ها به وجود آمده‌اند و چه اتفاقی افتاده که به اینجا رسیده‌ایم؟ گاهی یک مساله مانند زلزله بزرگ‌مقیاس یا سیل مهیب دفعتاً اتفاق می‌افتد. این اتفاقی است که یک دفعه پیش می‌آید و شاید بتوان گفت که پیشینه‌ای نداشته است؛ ولی مشکلات اقتصادی در طول زمان و به‌تدریج شکل می‌گیرند. بنابراین، اینکه کشور همزمان با تعداد زیادی مشکل مواجه شده باشد و اگر ادعای من درست باشد که اینها خیلی بزرگ هستند، قاعدتاً پیشینه‌ای داشته و به‌تدریج شکل گرفته‌اند.
بخشی از ابرچالش‌ها به «نحوه بهره‌برداری ما از طبیعت» برمی‌گردد که نتیجه آن مسائل حوزه آب، محیط‌زیست و انرژی است. بخشی از آن هم به «نحوه استفاده از منابع مالی کشور» برمی‌گردد که شامل صندوق‌های بازنشستگی و نظام بانکی است و سرریز تمام این مسائل به بودجه تحمیل می‌شود و در نهایت به عدم‌تعادل اقتصاد کلان تبدیل می‌شود. نتیجه این عدم‌تعادل‌ها هم اشتغال‌زایی پایین یا اشتغال با درآمد کم است. اینها مجموعه ابرچالش‌های کشور است.
مشکلات ناشی از کیفیت سیاستگذاری هستند
همه این مشکلات به کیفیت سیاستگذاری در کشور ما برمی‌گردد؛ یعنی می‌توان گفت که حاصل تصمیمات خودمان بوده است. این طور بوده که تحت‌تأثیر تصمیمات سیاستگذاری به این ابرچالش‌ها رسیده‌ایم.مثلاً ممکن است سیاست‌گذاران در یک کشور دنبال این باشند که درآمد سرانه و رفاه مردم زیاد شود. اگر ادبیات سیاستگذار، مقامات سیاسی کشور و تصمیم‌گیرندگان را نه از اسناد سیاستگذاری-در اسناد رسمی تعارف زیاد است- که از درون بیاناتشان بررسی کنید و بخواهید از درون آن اهدافشان را استخراج کنید، می‌بینید که آنها همیشه به‌دنبال یک «معیشت» ارزان‌قیمت برای مردم بوده‌اند و این رویه در همه دولت‌ها تکرار شده است. من در بیان خودم از واژه «رفاه» و «عدالت» استفاده نکردم. به‌نظر من سیاست‌گذاران بیشتر به‌دنبال یک «زندگی معیشتی» برای مردم بوده‌اند. زندگی معیشتی، رفاه نیست؛ عدالت هم نیست. در واقع انگار می‌خواهید کف زندگی را تأمین کنید که مهم‌ترین ویژگی‌اش این است که کالا و خدمات اولیه مورد نیاز آنها به‌طور ارزان‌قیمت تأمین شود. دولت در کشور ما برخلاف دولت در جاهای دیگر دنیا که وظیفه‌اش عرضه کالای عمومی است و کالای خصوصی را بخش خصوصی تولید می‌کند، خودش را مسوول تأمین کالای مصرفی اولیه جامعه می‌داند نه کالای عمومی؛ بعد می‌خواهد خودش آن را عرضه کند و ارزان‌قیمت هم عرضه کند. این دلیل اصلی دولت‌ها و سیاست‌گذاران برای مالکیت بر واحدهای تولیدی بوده است. هر وقت که مسوولان درباره مسائل اقتصادی صحبت می‌کنند، راجع به مرغ، تخم‌مرغ، گوشت، نان، لبنیات و روغن است. به‌همین دلیل است که می‌بینیم استفاده از واژه «سفره» مرتب تکرار می‌شود و البته از آن فراتر نمی‌رود. این یعنی آنکه سیاستگذار همچنان دغدغه نیازهای اولیه معیشتی و نه چیزی فراتر از آن را دارد. در این چارچوب ترسیم افق‌های بزرگ و اینکه می‌خواهیم به این سطح از رفاه برسیم، دیگر موضوعیت پیدا نمی‌کند. دولت‌ها فکر می‌کنند که باید سبدی از کالاهای معیشتی را برای مردم فراهم کنند. ولی به‌دلایل مختلف، دنبال این نیستند که درآمد مردم افزایش پیدا کند. به‌دنبال این هستند که مردم از طریق دولت، سبدی از کالاها را با قیمت پایین سر سفره‌شان ببرند. این موضوع خیلی ساده است که وقتی تورم بالا می‌رود، کالاها گرانتر شود و تورم باید پایین بیاید تا کالا و خدمات بتواند با رشد درآمد هماهنگ شود. اما تصمیم‌گیرنده چنین نمی‌گوید. او معتقد است که خودش باید کالا را با قیمت پایین به در خانه مردم برساند. مراکزی را ایجاد کند تا مطمئن شود که این کالاها به دست مردم می‌رسد. نتیجه این سیاست این است‌که منابع طبیعی کشور را با تولیدات کشاورزی، مواد غذایی و صنعتی اولیه، به قیمت‌های نازل در اختیار مردم قرار می‌داده است. آب را با قیمت پایین و انرژی را ارزان عرضه می‌کرده است. منظور سیاستگذار این بوده که اینها عواملی هستند که می‌توانند زندگی ارزان‌قیمت را برای مردم فراهم کنند. اما توجه نکرده که اینها منابعی هستند که بالاخره به اتمام می‌رسند. وقتی از منابع طبیعی بیش از مقداری که احیا می‌شود، مصرف کنید، به اتمام می‌رسد. تصمیم‌گیری طبیعی را فدای تأمین ارزان‌قیمت کالاهای اولیه کرده است. نکته دیگر اینکه هیچگاه تمایلی وجود نداشته که فقط به بخشی از جامعه که سطح زندگی‌اش پایین‌تر است کمک شود؛ بلکه دولت‌ها تمام جمعیت کشور را همیشه تحت پوشش حمایت‌های خود قرار می‌داده‌اند. نتیجه آن مواجهه با کسری منابع مالی بوده است. برای برطرف کردن این کسری‌ها، سراغ ظرفیت‌های مالی کشور رفته‌اند. بخشی از این ظرفیت‌های مالی، مثل صندوق‌های بازنشستگی، صندوق تأمین اجتماعی منابع بین‌نسلی هستند و دولت به‌دلیل اینکه به منابع مالی احتیاج داشته، از اینها برداشت کرده است. زمانی صندوق‌های بازنشستگی ما با مازاد مواجه بودند. در آن زمان دولت اینها را مصرف کرده و الان از ورشکستگی صندوق‌ها می‌گوییم. بودجه هم همیشه دست خود دولت بوده است؛ از منابع بانکی هم می‌توانسته استفاده کند. حالا اتفاقی که در دهه ۹۰ برای ما افتاده و به‌تدریج هم ابعاد آن بزرگ‌تر شده، این است که آن منابع طبیعی به سطح نازلی رسیده؛ الان در آب و خاک و هوای سالم با مشکلات بزرگ مواجهیم. ظرفیت‌های مالی ما هم فقط با اتکای به بانک مرکزی می‌تواند مدل تأمین مالی گذشته را تکرار کند. لذا مشاهده می‌کنیم که این رویکرد، ضمن آنکه در بلندمدت باعث توقف اقتصاد شده، در کوتاه‌مدت هم نه قشر فقیر را راضی کرده و نه حتی خود سیاستگذار را!
نمونه‌ای از هدررفت منابع طبیعی
اگر به کسی بگویید کشوری داریم که رتبه اول منابع گاز دنیا را در اختیار دارد-ذخایر گاز ما از روسیه و قطر بیشتر است- اما نه‌تنها صادرکننده گاز نیست، بلکه در تأمین گاز موردنیاز خودش هم دچار استیصال است، خیلی تعجب می‌کند. این اتفاق نمونه‌ای است از اینکه ما منابع کشور را چگونه اداره کرده‌ایم. وقتی منابع طبیعی به اتمام می‌رسد، بازیابی آنها دیگر به این سادگی امکان‌پذیر نیست. شما نمی‌توانید بگویید الان متوجه شدم که اشتباه کردم و حالا می‌خواهم تصمیم بگیرم که اصلاح کنم پس حالا وضع آب یا خاک درست می‌شود. صندوق‌ها و نظام بانکی هم همین وضعیت را دارند. آنها هم وقتی ظرفیت‌های مالی‌شان از بین رفته، احتیاج دارند که منابع مالی تزریق شود و این منابع باید از یک جایی بیاید. تا حالا صندوق‌ها تأمین‌کننده کسری منابع بقیه جاها بودند، حالا باید از کجا برای تأمین منابع صندوق‌ها اقدام کنیم؟
گرفتاری امروز ما خیلی بزرگ است
تراز مالی کشور منفی خیلی بزرگی است و عواملی که قبل از دهه ۹۰ تأمین‌کننده حداقل رفاه بودند، الان دیگر کار نمی‌کنند. من و آقای خاوری‌نژاد مقاله‌ای در «کنفرانس اقتصاد ایران» در سال ۱۳۹۳ ارایه کردیم. در آنجا محاسبه‌ای انجام داده بودیم که نشان می‌داد رشد منفی‌ای که ما در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ داشتیم، از دو جزء تشکیل شده است: «تحریم و به‌پایان‌رسیدن منابع رشدی». نکته اصلی آن مقاله این بود که همه رشد منفی اقتصاد در دو سال ذکرشده ناشی از تحریم نبوده است بلکه بخشی از آن، بروز یک پدیده بلندمدت نگران‌کننده در اقتصاد ایران است. پدیده بلندمدتی که در آن مقاله به آن اشاره شد این بود که منابعی که قبلاً با استفاده از آن رشد اقتصادی داشتیم، دیگر در مقیاسی نیست که بتواند نقش قبلی را ایفا کند. البته آن موقع ما هنوز به این موقعیت امروز نرسیده بودیم که بگوییم در دهه ۹۰ کلاً رشد اقتصادی نداشته‌ایم. ما در آن مقاله تأکید کردیم که منبع تأمین‌کننده الگوی قبلی رشد کشور به اتمام رسیده و ما دیگر نمی‌توانیم با استراتژی قبلی به رشد برسیم. نشان دادیم که برای رشد ۲ درصدی احتیاج به رشد سرمایه‌گذاری ۱۲ درصد است و این حجم از سرمایه‌گذاری بسیار بالاست. ما نتوانستیم چنین رشدهایی را به‌صورت چند سال پشت سر هم محقق کنیم. بنابراین مساله‌ای که ما الان با آن مواجه هستیم، مساله‌ای بسیار جدی است. از این جهت که مسیر قبلی ما منجر به بروز ابرچالش‌ها شده است. ابرچالش‌ها برآمده از یک رویکرد سیاستگذاری نادرست بوده است. نادرست بودن آن هم در این بوده که یک رفاه معیشتی کوتاه‌مدت را مد نظر داشته است و نسبت به کورشدن مسیر بلندمدت در اثر این سیاستگذاری بی‌توجهی شده است. گرفتاری امروز ما گرفتاری خیلی بزرگی است. باید به این فکر کنیم که چگونه می‌خواهیم رفاه نسل امروز نه حتی فردا را فراهم کنیم که تا چند سال دیگر به میان‌سالی می‌رسد. این یک مساله فاجعه‌آمیز است و متأسفانه برای کشور ما در حال وقوع است.
رویکرد سیاسیون دیگر کارایی ندارد
مهم‌ترین موضوع این است که تصمیم‌گیرندگان ما توجه کنند که تأمین رفاه مدنظر آنان، یعنی همان «معیشت ارزان‌قیمت»، به‌شیوه‌ای که تا پایان دهه هشتاد عمل می‌شد دیگر امروز کارایی ندارد. به این معنی که دیگر نه طبیعت نای همراهی با این شیوه را دارد و نه نظام مالی کشور کشش آن سبک بهره‌کشی را داراست. تصمیم‌گیرندگان قبلی و فعلی ما در مجموع، هنوز متوجه این تغییر بزرگ در فروض اداره کشور نشده‌اند و بسیار دوست دارند که به همان شیوه قبل امور را پیش ببرند. هرچه تأخیر در درک این تغییر بزرگ بیشتر شود، عواقب آن بزرگ‌تر خواهد بود. به نظر من این وظیفه همه ما است که این پدیده را تبیین کنیم و توضیح دهیم که شرایط عمومی اداره اقتصاد با تغییری بزرگ در فروض اصلی آن مواجه شده است. من با طرح موضوع ابرچالش‌ها توجه به این پدیده را، هم در سطح تصمیم‌گیری و هم در سطح افکار عمومی شروع کردم. اما در سطح تصمیم‌گیری متأسفانه موفق نبودم. پارادایم اقتصاد ما عوض شده است. محیط بیرونی دیگر به ما اجازه ادامه آن پارادایم قبلی را نمی‌دهد و عدم درک این مساله خودش مشکل بزرگی است. یکی از نشانه‌های عدم درک این تغییر بزرگ این است که همچنان هر دولتی می‌آید فکر می‌کند اشکال از این بوده که قبلی‌ها مثلاً کوتاهی کرده‌اند. نمی‌خواهم بگویم چنین نقدهایی درست نیست بلکه منظورم این است که در تحلیل مشکلات گرفتار ساده‌انگاری هستیم.
جنس اصلاحات اقتصادی این روزها؟
از طرفی چیزی که الان مشاهده می‌کنیم، این است که تصمیم‌گیرنده دست به اصلاحاتی می‌زند، اما این‌طور نیست که فعالانه و مبتکرانه آن را انجام دهد؛ بلکه این اصلاح ناشی از واقعیت‌های کشور است که خود را تحمیل می‌کند. من ابرچالش‌ها را به سه دسته تقسیم کردم. ابرچالش‌های مرتبط با طبیعت، ابرچالش‌های مالی و ابرچالش بیکاری؛ یعنی همه مشکلات ختم می‌شود به رفاه مردم. مثالی از آن بخشی که به طبیعت برمی‌گردد، این است که می‌بینید که کشاورز اصفهانی می‌گوید من الان دیگر به‌دلیل بی‌آبی نمی‌توانم چیزی به‌کارم؛ ولی زندگی من با فروش همین محصولات تأمین می‌شده است. به دولت می‌گوید به من آب بده تا بتوانم کشاورزی را ادامه بدهم. اما دولت نمی‌تواند آب بدهد و آبی باید وجود داشته باشد که چنین کند. این مساله نتیجه همان استراتژی غلطی بوده که به اینجا رسیده است. نتیجه‌اش چه می‌شود؟ این می‌شود که دولت کمک مالی به کشاورز بدهد تا زندگی‌اش بچرخد تا کم‌تر سراغ مساله آب برود. یعنی مساله عدم‌تعادل طبیعت، وارد بخش مالی دولت و بودجه می‌شود. صندوق بازنشستگی باید حقوق بازنشسته‌ها را بدهد. به دولت می‌گوید من که پول ندارم، شما هم قبلاً از صندوق برداشت کرده‌ای و دولت مجبور است کسری بودجه صندوق‌ها را هم بپردازد؛ وضعیت تأمین اجتماعی هم به‌تدریج چنین خواهد شد. تمام این مشکلات در بودجه سالانه کشور سرریز می‌شود. تمام اینها به‌طور اجتناب‌ناپذیر وارد بودجه شده و تبدیل به کسری خیلی بزرگ در بودجه می‌شود. این کسری اینقدر بزرگ می‌شود که دیگر واردشدن منابع حاصل از صادرات نفت با رفع تحریم‌ها هم نتواند این شکاف بزرگ را پر کند. خلاصه آنکه صورت‌حساب هر جایی که منفی بوده است، در بودجه انعکاس می‌یابد.
جامعه ظرفیت مالیات بیشتر را ندارد
نتیجه این می‌شود که در حال حاضر دولت هم حقوق کارمندها را پرداخت می‌کند، هم حقوق بازنشسته‌ها را. انگار که چیزی به نام کسورات بازنشستگی که قرار بوده این نیاز را تأمین کند، وجود خارجی نداشته است. البته علت هم این است که دولت خودش در گذشته این منابع را برداشته و خرج کرده است. همه اینها تبدیل به کسری بودجه می‌شود. وقتی می‌بیند اینها با هم جور درنمی‌آید، می‌گوید من باید چه کار کنم؟ یا باید از بانک مرکزی قرض بگیرم که تبدیل به تورم می‌شود؛ البته الان هم تورم در جای خطرناکی قرار گرفته است، یا باید اوراق در مقیاس بزرگ به مردم بفروشم و از آنها پول بگیرم که نرخ بهره خیلی بالا می‌رود و اقتصاد را خیلی منقبض می‌کند؛ بنابراین در آنجا هم مشکل دارم. راه‌حل سوم مالیات‌ستانی است که آن هم نمی‌تواند جوابگوی جامعه باشد. ظرفیت جامعه در حدی نیست که دولت بخواهد مالیات را این اندازه بالا ببرد. یا باید حقوق‌ها و مخارج را کم کند که در این کار هم با فشارهای اجتماعی و سیاسی مواجه می‌شود. بنابراین خودبه‌خود به‌سمتی می‌آید که اصلاحاتی را انجام بدهد. مثلاً می‌گوید من مجبور هستم که ارز ۴۲۰۰ تومانی را حذف کنم. مجبور هستم در قیمت گازی که به صنایع می‌دهم، تجدیدنظر کنم. مجبور هستم نرخ ارز مبنای دولت را بالا ببرم. جبر روزگار دارد خودش را تحمیل می‌کند. بنابراین الان خود به خود این‌طور شده که یک اصلاحات تحمیلی و اجباری شکل می‌گیرد.
چوب ادب بودجه
محرک اصلی این نوع اصلاحات درکشور ما تقریباً (به‌جز برخی استثنائات) همواره چوب ادب بودجه بوده است. به این معنی که تصمیم‌گیرنده تا آنجا که «منابع حتی موقتی» اجازه می‌داده زیر بار «تعهدات هزینه‌ای بلندمدت» پوپولیستی می‌رفته و اسم آن را هم عدالت و حمایت رفاهی می‌گذاشته است. البته چرخه‌های انتخابات هم این نوع نگاه را تشدید می‌کرده است. در این مسیر، وقتی آن منبع موقتی-یعنی نفت- با کاهش مواجه می‌شده، سراغ ترکیبی از استقراض از بانک مرکزی و یک یا چند افزایش قیمت در ارز و انرژی می‌رفته است. این شیوه کار دو اشکال بزرگ دارد. اشکال اول این است که این‌کار به معنی واقعی کلمه اصلاح اقتصادی نبوده بلکه یک افزایش قیمت متناسب با میزان کسری سیاهه بودجه دولت بوده است. پس اصلاحی در سازوکار اشتباه قبلی صورت نمی‌گیرد بلکه فقط قیمت مثلاً ارز یا انرژی، یک پله بالا می‌آمده است. درحالی که اشکال اصلی در عدد قیمت نبوده -هرچند که آن هم بوده- بلکه اشکال اصلی در سازوکار تعیین قیمت بوده است. مثلاً چه قاعده‌ای بر تعیین نرخ ارز تحت مالکیت دولت حاکم باشد یا اینکه قیمت انرژی در کشور ما چگونه تعیین شود و چگونه تغییر کند، براساس چه معیاری افزایش پیدا کند و براساس چه معیاری ثابت باشد. ما این بحث‌ها را نداریم و نداشته‌ایم و اساساً اینها سوال‌های بدون پاسخند. فقط در اضطرار، این افزایش قیمت‌ها اتفاق می‌افتاده است. اشکال دوم هم این است که از آنجا که این تغییرات سیاستی اصیل نبوده و ناشی از کسری منابع بوده است، به‌محض اینکه بوی نفت بیشتر به مشام تصمیم‌گیرنده می‌رسیده آن‌چنان دچار سرمستی می‌شده که همه آن بحث‌های قبلی را فراموش می‌کرده است. اگر کسی که با اقتصاد ایران آشنا نیست به گذشته مدیریت اقتصاد کلان کشور نگاه کند، تعجب می‌کند که چرا این‌طور است. مثلاً می‌بیند نرخ ارز تحت مالکیت دولت، چندین سال ثابت بوده و بعد یک‌باره افزایش پیدا می‌کند. خب او این‌طور نتیجه می‌گیرد که ظاهراً این یادگیری اتفاق افتاده که ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز در شرایطی که تورم بالا است کار اشتباهی است و لذا انتظار دارد که پس از آن، تعدیل‌های پیوسته در این قیمت صورت گیرد. اما با کمال تعجب مشاهده می‌کند که این عدد دوباره ثابت ماند تا جهش بعدی! این حکایت غم‌انگیز مدیریت اقتصاد کلان در کشور ما است. الان هم یک‌سری از این نوع تغییرات صورت می‌گیرد تا برسیم به درآمدهای نفتی بیشتر. بهتر این بود که خود سیاستگذار متوجه می‌شد که نحوه سیاست‌گذاری‌اش اشتباه است و نباید این مسیر ادامه یابد. اصلاحات به معنای این است که شما یک انحراف داشتید و می‌خواهید آن را اصلاح کنید؛ یعنی باید متوجه آن انحراف هم بشوید. اما ما الان هم متوجه نشده‌ایم و در حالی که متوجه نشده‌ایم داریم سراغ اصلاحات می‌رویم، این بد است. سیاستمداران ما -فرقی نمی‌کند از کدام جناح باشند- باید بپذیرند که مسیر سیاست‌گذاری‌شان اشتباه بوده و الان باید کارهایی را انجام دهند. اگر این آگاهی رخ ندهد و به‌صورت منفعلانه سراغ اصلاحات برویم، با یک سرمایه اجتماعی پایین، انجام اصلاحات خیلی بزرگ خطرناک خواهد بود.
مصایب اصلاح اقتصادی با سرمایه اجتماعی اندک
با سرمایه اجتماعی پایین نه می‌توان برای مردم توضیح داد و نه آن پشتوانه وجود دارد که بتوان این اصلاحات را اعمال کرد، آن هم اصلاحاتی که می‌بایست به‌تدریج و در طی زمان صورت بگیرد. از طرفی وقتی همه اصلاح‌ها را یک‌باره و با هم اعمال کنید، فشاری که به جامعه وارد می‌شود قابل تحمل نخواهد بود. البته ظرفیت اجتماعی ما هم خیلی نحیف شده و برای اینکه مردم اصلاحات اقتصادی را پذیرا باشند، ظرفیت بسیار پایینی وجود دارد. از طرفی ظرفیت نظام اداری کشور هم که بتواند اصلاحات مورد نظر را طراحی کند خیلی پایین آمده است. انجام اصلاحات نیاز به طراحی دقیق در نظام بروکراسی دارد؛ تقدم و تأخر می‌خواهد و پیچیدگی‌های زیادی دارد.
درک سطحی از اقتصاد
متأسفانه باید بگویم که این طور نیست. من فکر می‌کنم که درک گروه‌های سیاسی ما نسبت به اقتصاد، فوق‌العاده سطحی است. وقتی به صحبت‌های سیاستمداران دیگر کشورها گوش بدهید، می‌بینید که ۹۰ درصد اقتصادی حرف می‌زنند، ۱۰ درصد از مسائل دیگر می‌گویند؛ آنها راجع به رفاه مردم صحبت می‌کنند و بعد هر کس می‌خواهد ثابت کند که خودش بهتر می‌تواند رفاه مردم را فراهم کند. اما در ضمیر ناخودآگاه سیاستمداران کشور ما همیشه این بوده که فقط کافی است که آنها به قدرت برسند و درآمد نفتی که وجود دارد را در اختیار بگیرند. آن وقت می‌توانند کشور را با آن به سادگی اداره کنند. در اینجا اقتصاد اصلا مساله نبوده و نیست. به نظر من سیاستمداران ما اکوسیستم جدید دهه ۹۰ را هنوز درک نکرده‌اند. عموما فکر می‌کنند که تحریم این مساله را به وجود آورده و اگر تحریم برداشته شود، مشکلات حل می‌شود. البته تحریم حتما باید برداشته شود؛ من همیشه نظرم این بوده و صراحتا هم اعلام کردم که تحریم باید برداشته شود و شرط لازم است؛ اما شرط کافی برای رشد اقتصادی بلندمدت کشور نیست. با برداشته شدن تحریم‌ها حتما یک بهبود نسبی در وضع اقتصادی کشور ایجاد خواهد شد، اما عملکرد بلندمدت ما در گروی اداره صحیح اقتصاد است. ما ۴ هزار میلیارد دلار به قیمت امروز نفت، هزینه کرده‌ایم، حالا اگر ۵۰ میلیارد هم به آن اضافه شود، شاید کمی بیشتر از قبل مشکل ما را حل کند اما نه همه مشکلات را. به بودجه ۱۴۰۱ دقت کنید. در این بودجه پیش‌بینی شده است که یک میلیون و خرده‌ای بشکه نفت صادر شود. حالا اگر حجم صادرات نفت حتی به ۲ میلیون بشکه برسد؛ این قدر این شکاف بزرگ شده که با این حجم صادرات نفت هم پر نمی‌شود.
نظام سیاستگذاری یاد نمی‌گیرد!
وقتی از سمت اقتصاد و از نگاه یک کارشناس اقتصادی به مشکلات کشور نگاه می‌کنیم، اگر گفته شود که ما اقتصادی داریم که دولت هر سال وقتی بودجه را تنظیم می‌کند، می‌داند کسری دارد و این کسری را می‌پوشاند؛ اگر چه در عمل این کسری بودجه خودش را نشان می‌دهد، حتما آن کارشناس می‌پرسد چند وقت است که شما این مشکل را دارید؟ و ما می‌گوییم از نیمه دهه ۴۰ ما مشکل کسری بودجه داریم. او می‌گوید، خیلی عجیب است و مشخص است که کسری بودجه در نبود ابزار تأمین مالی منجر به تورم می‌شود! اما چطور تصمیم‌گیرندگان شما به این مساله توجه نداشتند؟ معنایش این است که شما بیش از منابعی که دارید، خرج می‌کنید. این واضح است که شما دچار مشکل می‌شوید. کارشناس اقتصاد می‌پرسد پس چرا متوجه عمق مساله نیستند؟ تصمیم‌گیرنده ما چطور از نیمه دهه ۴۰ تا الان، این خطا را مدام تکرار می‌کند؟ قبل از انقلاب و بعد از آن، وضعیت این‌طور بوده است و حتی در سال ۱۳۵۳ و ۱۳۵۴ که اوج درآمدهای نفتی کشور ما بوده، کسری بودجه داشتیم. در اوج درآمدهای نفتی، یکی از بالاترین کسری بودجه‌ها را داشتیم. در واقع بودجه دولت در درآمدهای نفتی غوطه‌ور بوده؛ اما باز هم دولت کسری بودجه داشته و در آخر هم از بانک مرکزی تأمین منابع کرده است. مساله اصلی نظام سیاستگذاری ما این است که یادگیری وجود ندارد. انگار در حافظه تصمیم‌گیرندگان ما، چیزی ماندگار نیست. در انتخابات‌ها هم که مرتب برگزار می‌شود، کاندیداها می‌گویند مشکل از تصمیم‌گیران قبلی بوده و سراغ مسائل ریشه‌ای نمی‌روند. عده‌ای از اقتصاددان‌ها هم مرتب می‌گویند که اصلا کسری بودجه مساله نیست. دولت قیمت ارز را پایین نگه دارد، قیمت انرژی را زیاد نکند و... در این صورت مشکلات کشور حل می‌شود. تصمیم‌گیرنده هم بهانه خوبی به دست می‌آورد و می‌گوید این اقتصاددان‌هایی که از کسری بودجه، نقدینگی و اصلاحات اقتصادی حرف می‌زنند، نئولیبرال هستند. متأسفانه در کشور ما این طور شده است که فکر می‌کنند کسانی که حرف از تورم و مشکلات اقتصادی می‌زنند از مکتب خاصی هستند؛ یعنی حرف‌هایی که یک دانشجوی سال اول اقتصاد متوجه می‌شود و می‌گوید اینها اشتباه است، در کشور ما تبدیل شده به یک نحله فکری. فکر می‌کنند که این حرفها، حرف‌های علم اقتصاد نیست. متأسفانه حافظه نظام تصمیم‌گیری ما، به‌شدت کوتاه‌مدت است؛ یعنی امروز را که تمام کرد، حافظه را پاک می‌کند و می‌رود سراغ فردا. دوباره فردا که به شب رسید، حافظه را پاک می‌کند و می‌رود سراغ پس‌فردا. به عنوان مثال شما می‌دانید که ما در حوزه انرژی انواع و اقسام سیاست‌ها را دنبال کرده‌ایم؛ از سهمیه‌بندی تا جهش قیمت انرژی و تغییر قیمت سالانه. هر کاری که می‌شده است، انجام داده‌ایم. اما اگر همین الان از مسوولان کشور درباره مساله انرژی بپرسید که چکار باید کرد هیچ جوابی نخواهید گرفت؛ یعنی به جز سردرگمی هیچ چیز وجود ندارد؛ قطعا جوابی نمی‌شنوید. این عجیب نیست؟ راجع به نظام بانکی، ارز و هرکدام از مسائلی که سیاستگذاری در کشور ما با آن مواجه بوده، سیاستگذار از تجربه گذشته هیچ جمع‌بندی و نسبت به تصمیم‌های خود هیچ استدلالی ندارد. مثل مغازه‌داری که صبح می‌آید کرکره را بالا می‌کشد، کارش را شروع می‌کند و عصر مغازه را می‌بندد، می‌رود و فردا دوباره همین روند است؛ انگار هیچ چیز در جایی جمع نمی‌شود که ما دریابیم این همه مشکلاتی که داشتیم به چه علت بوده است.
هشدار به سیاستمداران
شاید افراد زیادی نباشند که به اندازه من با تصمیم‌گیرندگان و سیاستمداران سروکار داشته باشند. ویژگی من این است که هویت فکری خودم را فدای هیچ چیز نمی‌کنم؛ یعنی اگر با تصمیم‌گیرنده صحبت کردم، این طور نبوده است که بگویم آفرین، خیلی خوب داری کار می‌کنی و بعد بیایم بیرون و بگویم که دارد اشتباه می‌کند. همان جا هم همین حرفها را زده‌ام. آن زمانی هم که در سازمان برنامه و بودجه بودم، تلاش کردم که اسناد سیاستگذاری که میان‌مدتش می‌شود برنامه و کوتاه‌مدتش می‌شود بودجه، به اندازه بضاعت و سهم خودم، مسیر علمی را طی کند. بسیاری از اسناد سیاستگذاری ما را هم که نگاه کنید، آنهایی که خود من درگیرشان بودم، مثل برنامه اول و برنامه سوم توسعه که با جزییات می‌توانم بگویم و آنهایی را هم که درگیر نبوده‌ام حتی برنامه پنجم توسعه که در زمان آقای احمدی‌نژاد تهیه شده، حرف‌های خوبی زده شده، تصویب شده و دولت لایحه هم داده است. در زمان آقای احمدی‌نژاد که ما می‌گوییم کشور به شکل خیلی خاصی اداره می‌شده، به خود برنامه که نگاه می‌کنید، می‌بینید که به هر حال یک منطق در آنجا وجود دارد؛ یعنی این طور نیست که بگوییم برنامه توسعه هم مثل سخنرانی‌ها بوده است. به هر حال اصولی در این سند رعایت شده است. مثلا می‌گوید نرخ ارز به اندازه تفاوت تورم داخلی و خارجی باید تعدیل شود. این در برنامه پنجم توسعه و در زمان آقای احمدی‌نژاد تصویب شده است. صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم به این شکل درست شده است. مشکل سر کاغذ و اسناد نیست. تمام تلاش نظام کارشناسی و نظام برنامه‌ریزی در آخر ختم می‌شود به یک کتاب؛ اما این کتاب که به خودی خود معجزه نمی‌کند. مهم چیزی است که در ذهن تصمیم‌گیرنده می‌گذرد. باید ببینیم که ذهن تصمیم‌گیرنده تا چه اندازه از محتوای این کتاب تاثیر پذیرفته است. در تمام دنیا اگر بگردید، مطمئنا هیچ کشوری را پیدا نمی‌کنید که به اندازه ما اسناد بالادستی سیاستگذاری داشته باشد؛ انواع و اقسام اسناد را داریم. جایی هم پیدا نمی‌کنید که به اندازه ما سردرگمی در آن باشد. این تناقض است و با هم همخوانی ندارد. اگر اسناد سیاستگذاری را در اتاقی مثل محل کار من جمع کنید، فضا کم می‌آورید؛ ولی اگر بخواهید بگویید راجع به ارز می‌خواهید چه کار کنید؟ هیچ چیز نیست؛ بنابراین مساله این است که فضای فکری سیاستمداران ما، خیلی دور از واقعیت‌هاست.
سیاستمدار به دنبال «میان‌بر»
این پیش فرض که بگوییم سیاستمداران ما متکی به گروه‌های مشخصی از اقتصاددان‌ها هستند، پیش فرض درستی نیست. سیاستمداران آرزو‌های بزرگ و رویاهای بلندی دارند که طبیعتا دوست دارند قهرمانان آن رویاها باشند. وقتی اقتصاددان با محاسباتش این رویاها را خراب می‌کند و تلاش می‌کند سیاستمدار را روی زمین و در مواجهه با جدول منابع قرار دهد این پیوند به هم می‌خورد. قله‌ای که سیاستمداران ما در رویای خود ترسیم کرده‌اند، «ارزانی معیشتی» است. از منظر علم اقتصاد اسم این ارزانی معیشتی را می‌گذاریم «رفاه عادلانه» که البته الزاماتی سخت دارد. سیاستمدار اما به‌دنبال «میان‌بر» است. میان‌بری که از جاده کمربندی الزامات نمی‌گذرد. الزاماتِ رفاه عادلانه، حتما شامل حل مشکل کسری بودجه ساختاری، میدان دادن به بنگاه‌داری بخش خصوصی البته در فضای رقابتی، پیوند ساختار یافته با شرکای خارجی، برقراری یک نظام مالیاتی قدرتمند و به وجود آوردن یک نظام تأمین اجتماعی هدفمند و یک نظام تأمین مالی کارا است. اما مسیر رقیب که با آن رویاها سازگار است ضمن آنکه قهرمان را هم مطابق دل‌خواه معرفی می‌کند، این است که ارزانی را از طریق ارز سهمیه‌ای، انرژی و تسهیلات بانکی ارزان و... فراهم کند که ضرورتی به گردن نهادن به آن الزامات سخت هم نیست. سیاستمدار در انتخاب این میان‌بر از دو همراه کلیدی بهره می‌برد. گروه اول اقتصاددانانی هستند که مرتب به او پیام می‌دهند که این الزامات نشأت گرفته از سازمان‌های بین‌المللی و کپی‌برداری از نسخه‌های شکست خورده است و تو بهتر است همین راه میان‌بر خودت را دنبال کنی تا به قله ارزانی برسی. گروه دوم هم طبیعتا کسانی هستند که از ارز سهمیه‌ای، از تسهیلات ارزان‌قیمت بانکی، از انرژی ارزان و هزاران حمایت گلخانه‌ای دیگر کسب سود می‌کنند و از این طریق ثروت می‌اندوزند. آنچه گفتم واقعیت‌هایی است که سال‌ها مشاهده کرده‌ام. در آن صورت اقتصاددان می‌گوید، مجموعه‌ای که براساس مفروضات تصمیم‌گیر می‌توانم پیشنهاد بدهم، تهی است؛ یعنی از دل اینها سیاستی در نمی‌آید. من در زمان‌هایی که با تصمیم‌گیرندگان سروکار داشتم، تلاشم این بوده است که فروض آنها را تغییر بدهم، وگرنه با آن مفروضات اصلا نمی‌توانیم کاری بکنیم. اینکه بگویم کسری بودجه چیز بدی است، اداره انرژی به این صورت اشتباه است، نرخ ارز باید اصلاح شود و باید با دنیا مناسبات داشته باشید؛ اینها فروض اقتصاددان است. اگر بخواهیم واقعیت‌های سیاستمداران کشور را در نظر بگیریم، اکثر قریب به‌اتفاق آنها، از یک دنیای فرهنگی و سیاسی وارد عرصه سیاست شده‌اند؛ آنها بیشتر چهره‌های فرهنگی و سیاسی بوده‌اند و به طور معمول، هیچ گونه ارتباطی با اقتصاد نداشته‌اند. شاید تصمیم‌گیرنده‌ای که باید در خصوص صدها هزار میلیارد تومان تصمیم بگیرد، حتی در زندگی شخصی‌اش هیچ تجربه اقتصادی حتی کوچک هم نداشته باشد. تحصیلات دراین رشته هم که نداشته است. در مناسبات جهانی هم قرار نداشته که یادگیری بیرونی برایش حاصل شده باشد. لذا کاملا از مسئله اقتصاد دور بوده‌اند. بعد شما می‌خواهید راجع به نرخ ارز، نرخ سود بانکی، قیمت انرژی، کسری بودجه و تورم برای آنها توضیح بدهید به‌گونه‌ای که تصمیمات اساسی و جدی بگیرند. حتما توجه می‌کنید که کار خیلی سخت می‌شود. به‌خصوص که به‌طور طبیعی، هیچ تصمیم‌گیرنده‌ای که باید ریسک تصمیماتش را خودش بپذیرد، حق تصمیم‌گیری خود را واگذار نمی‌کند و می‌خواهد خودش به جمع‌بندی برسد. خب یک مسیر بسیار تدریجی و کند و آرامی را طی می‌کند تا می‌رسید به اینجا که چند سال بگذرد و توجیه شود، حالا زمانی شده که او رفته و یک نفر دیگر به جایش آمده است. باید دوباره از اول شروع کنی به توضیح دادن برای شخص جدید. او هم که می‌آید هدفش بیشتر این است که نفر قبلی را نفی کند تا اینکه خودش بخواهد کاری کند. بنابراین می‌خواهم بگویم، این طور نیست که بگوییم کشور ما تشکیل‌شده از یک سیاست. مثلا در کشورهای پیشرفته این گونه است که یک رییس‌جمهور که می‌آید، یک تیم تحصیلکرده و آکادمیک اقتصادی پشت او هستند و اینها با هم کار می‌کنند؛ ولی در کشور ما واقعا این گونه نیست؛ یعنی جوری نیست که ما بگوییم سیاستمدارانی هستند که اقتصاددان‌های شناخته شده و دانشگاهی پشت سر خود دارند.
پارادوکس جدی
در حال حاضر ما با یک پارادوکس جدی مواجه هستیم. در حوزه اقتصاد نیازمند اصلاحات عمیقی هستیم و این اصلاحات عمیق در کوتاه‌مدت عوارضی دارد. همراه‌کردن مردم در این روند کوتاه‌مدت کار بسیار دشواری است و سرمایه اجتماعی برای اصلاحات اقتصادی، چیزی است که حداقل در میان‌مدت می‌تواند شکل می‌گیرد. پارادوکس بزرگی که ما با آن مواجه هستیم، این است که تصمیم‌گیرنده اگر بگوید من دلار ۴۲۰۰ تومانی را هزار تومان می‌کنم، همه خیلی خوشحال می‌شوند که می‌خواهد برای جامعه ارزانی بیاورد. اقتصاددان می‌داند که این تصمیم به ضرر مردم است؛ با دلار هزار تومانی کسری بودجه بزرگ‌تر می‌شود. کسری بودجه منجر به تورم می‌شود و فشار آن هم اول بر خود مردم می‌آید؛ ولی مطالبه اجتماعی این است که سیاستگذار بگوید من بنزین را می‌کنم ۵۰۰ تومان؛ ولی هوا هم آلوده نباشد. یا ارز هزار تومان باشد ولی کسری تراز پرداخت‌ها هم نداشته باشیم و خیلی چیزهای دیگر؛ بنابراین سرمایه اجتماعی اگر بخواهد از اقتصاد در بیاید، فعلا به نظر نمی‌رسد که عملی باشد. غیر از اقتصاد هم در جای دیگر این سرمایه تولید نشده است.یک زمان دولت می‌تواند اصلاحات اقتصادی را فعالانه دنبال کند که بگوید منابع کافی در کشور وجود دارد ولی، اصلاحات اقتصادی را انجام می‌دهم. یک وقت هم اصلاحات را در زمانی که در کف منابع و مضیقه شدید هستید؛ انجام می‌دهید. این اتفاقی است که به صورت منفعلانه دارد انجام می‌شود و حتی می‌تواند خطرناک باشد. چون مردم تحت فشار هستند و با انجام اصلاحات اقتصادی فشار دیگری به آنها تحمیل می‌شود. مشکل ما این است که وقتی منابع زیاد داریم، تصمیم‌گیرنده از اصلاحات اقتصادی دور می‌شود و وقتی سراغ اصلاحات می‌آید که در مضیقه هستیم. در مضیقه هم به مردم فشار می‌آید. در نتیجه مردم به‌شدت مخالف اصلاحات اقتصادی هستند. بنابراین در پارادوکسی قرار داریم که اصلاحات اقتصادی در شرایط مضیقه منابع، خودش را تحمیل می‌کند و در مضیقه منابع مردم هم خودشان در سختی به سر می‌برند.
ذهنیت تصمیم‌گیرندگان باید اصلاح شود
تجربه من این را می‌گوید که مهم‌ترین مشکل، همان است که در ذهن تصمیم‌گیرندگان می‌گذرد. تا وقتی این اصلاح نشود، فقط اصلاحات جزئی خواهیم داشت. البته اصلاحات جزئی هم خوب است، ولی گره اصلی این نیست. مساله ما پارادایم‌های اصلی سیاستگذاری است که کارشناس بیشتر سفارش می‌گیرد به جای اینکه کار بنیادین کند. فروض کارشناس را تصمیم‌گیرنده معین می‌کند. می‌گوید برای من پیشنهادی نیاور که در آن، این و این و این مورد عنوان شود. کارشناس باید چیزی را بیاورد که مقبول تصمیم‌گیرنده باشد. چیزی مهم است که تصمیم‌گیر به آن توجه کند، آگاهانه دستور بدهد و بعد هم اجرا شود. خیلی وقت‌ها ما خیلی خوشحال می‌شدیم، چون می‌دیدیم یک پیشنهادی را دولت تصویب کرد، مجلس و بعد هم شورای نگهبان تصویب کرد. آن وقت‌ها فکر می‌کردیم که دیگر تمام شد و همه چیز خیلی عالی پیش می‌رود؛ ولی بعد می‌دیدیم که اصلا تصمیم این نیست.
مطالبات جامعه هم مشکل دارد
اقتصاد ما در عرصه تصمیم‌گیری مسیر سعی و خطای خاص خودش را افتان و خیزان طی خواهد کرد. برخی اصلاحات به صورت موردی و منفعلانه و درنتیجه جبر بودجه، به‌صورت ناقص یا نابجا و شاید هم صحیح طی زمان صورت خواهد گرفت. من فکر می‌کنم ما باید کاری کنیم که آموزه‌های علم اقتصاد تا حد ممکن ترویج شود. آگاهی راجع به مسائل اقتصادی را زیاد کنیم. چون مشکل سیاستگذار فقط مشکل خودش هم نیست. سیاست‌هایی هم که جامعه مطالبه می‌کند، ادامه همان سیاست‌ها است. یعنی سیاستمدار همان را انجام می‌دهد که جامعه می‌خواهد. هرچه بتوانیم فهم عمومی اقتصادی را بیشتر کنیم، به اصلاح نزدیک‌تر شده‌ایم. ممکن است مسیرمان خیلی طولانی باشد؛ ولی راهی جز این نیست. باید سعی کنیم علم اقتصاد به آن صورت که هست، ترویج شود.
