نشست «تنظیم‌گری و بازطراحی دولت»
سی و سومین نشست از گفت‌وگوهای راهبردی بود که در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری برگزار شد. در این نشست ابتدا محمدصادق امامیان و مرتضی زمانیان نتایج پژوهش صورت‌گرفته در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری را ارائه کردند و پس از آنها کیومرث اشتریان نکاتی را در این رابطه مطرح کرد.
به گزارش شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی، محمد صادق امامیان رییس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری وابسته به دانشگاه شریف نخستین سخنران این نشست بود. وی در سخنان خود به تشریحِ بخشی از نتایج پژوهشی پرداخت که با موضوعِ تنظیم‌گری و بازطراحی دولت در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری به انجام رسیده است. به گفته وی، این پژوهش به سفارشِ کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک و با حمایت مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به انجام رسیده است. امامیان در آغاز سخنانش دلایل و ضرورت‌های انجام چنین پژوهشی را شرح داد. از دیدگاه وی 4دسته دلیل را می‌توان برای این منظور از هم تفکیک کرد: دلایل خرد، دلایل ملی، دلایل بین‌المللی و دلایل علمی.
از دلایل خرد آن دسته از مشکلات جاری است که در بحث تنظیم‌گری برای نهادهای حاکمیت ایجاد می‌شده است. به گفته وی بیشترِ مجموعه‌هایی که در پی ایفای نقشِ تنظیم‌گری و گرفتن امتیاز آن از دولت بوده‌اند در جهتِ ایجاد انحصار گام برداشته‌اند و از سوی دیگر به نحو دموکراتیک پاسخگوی عملکردشان نبوده‌اند. در اصل این مجموعه‌ها به دنبال تضمین نفع عرضه‌کنندگان بوده‌اند و در نتیجه رفتارشان به تضمین نفع عمومی که هدفِ اصلی تنظیم‌گری است منتهی نشده است. رییس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در آخرین مورد از دلایل خرد انجام پژوهش به تشریح خلطی مفهومی پرداخت که در این میان رخ داده است. در اصل در عملکرد این مجموعه‌ها مفاهیمی همچون تسهیل‌گری، نمایندگی بخشِ خصوصی یا سازمانِ تخصصی با تنظیم‌گری خلط شده است. به عنوان نمونه یک صنف که نقش کاملا ویژه‌یی دارد نقش تنظیم‌گری را به عهده گرفته است و طبیعتا این امر به تضمین نفع عمومی منجر نشده است.
دسته دوم از دلایلی که اهمیت و ضرورت انجام چنین پژوهشی را آشکار می‌کند دلایل ملی است. امامیان به ذکر چند مورد از این دسته دلایل پرداخت که از جمله آنها می‌توان به عدمِ اجرای سیاست‌های دولت توسطِ بخش خصوصی و ضرورت بازطراحی نقشِ دولت، ضعف‌های موجود در سازمان‌های متولی تنظیم‌گری، سیاست‌های کوچک‌سازی دولت و همچنین ضرورت‌های پسابرجامی اشاره کرد. رییس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری همچنین دلایلی را نیز به عنوان دلایل بین‌المللی انجام این پژوهش طرح کرد. به گفته امامیان در سطح بین‌المللی در دهه‌های اخیر گرایشی عمومی به سوی دولت تنظیم‌گر ایجاد شده است و این گرایش پس از بحران مالی سالِ 2008 شدت گرفته است و همین امر لزوم توجه ما به این مساله را دوچندان می‌کند.
رییس اندیشکده مطالعاتِ حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامه به تشریح ادبیات نظری مبحث تنظیم‌گری پرداخت. وی مفهوم دولت تنظیم‌گر را در مقابل دولت‌های ارائه‌دهنده خدمت قرار داد. دولت‌های ارائه‌دهنده خدمت موظف به ارائه کالا و خدمات بوده‌اند و نقش بازتوزیعی را نیز برعهده داشتند؛ اما در دولتِ تنظیم‌گر نقش دولت تغییر می‌کند، ارائه خدمات به بخش خصوصی واگذار می‌شود و دولت نقشِ تنظیم‌گری را مدیریت می‌کند. محمدصادق امامیان سپس دو تعریف از تنظیم‌گری ارائه کرد که بر پایه یکی از آنها تنظیم‌گری مکانیسم ایجاد کنترل عمومی بر نهادهای ارائه‌کننده خدمات با هدف تامین منافع عمومی دانسته شده است. وی در ادامه چهار شأنی که عموما برای دولت در نظر گرفته می‌شود را اینچنین از هم تفکیک کرد: سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و ارائه خدمات. ایده واگذاری ارائه خدمات به بخشِ غیردولتی پیش از اینها پذیرفته شده است و وی بحث را بر واگذاری شأن تنظیم‌گذاری دولت متمرکز کرد. به گفته امامیان این امر به کوچک‌سازی دولت کمک می‌کند و می‌تواند ضامنِ اجرایی‌سازی سیاست‌های دولت و همچنین تضمین منافع عمومی که هدف اصلی تنظیم‌گری است، باشد.
محمدصادق امامیان در بخش بعدی به مرور تجربه کشور انگلستان پرداخت. وی مشخصا دو دوره از تاریخِ این کشور یعنی دوره نخست‌وزیری مارگارت تاچر و دوره نخست‌وزیری تونی بلر را مورد بررسی قرار داد. از اوایل دوران تاچر یعنی آغاز دهه 80 قرن بیستم سیاستِ مقررات‌زدایی و آزادسازی در دولت انگلستان پی گرفته و نگاه حداقلی به امر تنظیم‌گری حاکم شد. اما از آغاز دوران تونی بلر دولت تنظیم‌گر در انگلستان شکل گرفت. وی همچنین چارچوبی از نهادهای تنظیم‌گر در کشور انگلستان به تصویر کشید، ازجمله این مجموعه‌ها می‌توان به OFWAT که در مدیریت آب به تنظیم‌گری می‌پردازد و OFGEM که نقشِ تنظیم‌گری در حوزه انرژی را برعهده دارد اشاره کرد.
امامیان در بخش پایانی به این پرسش که تنظیم‌گری خوب چه ویژگی‌هایی دارد، گفت: تنظیم‌گری خوب 6 ویژگی دارد. این 6ویژگی عبارتند از: ساده بودن و حداقل مداخله، شفافیت و در دسترس بودن، بی‌طرفی، اقتدار (مالی، تخصصی، دانشی و...)، پاسخگویی، کارایی و اثربخشی. رییس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بر این اساس در چند مورد به مقایسه نگاه قدیمی و نگاه جدید در این حوزه پرداخت، به عنوانِ نمونه در نگاه قدیم رویکرد تنظیم‌زدا و رقابت‌محور حاکم بود اما در نگاه جدید سیاست و هدف‌گذاری اجتماعی دنبال می‌شود که به موجب آن تنظیم‌گری نیز اولویت پیدا می‌کند. همچنین رویکرد قدیمی رویکردی نظارت‌محور بود اما رویکرد جدید انگیزش‌محور و تسهیل‌گرانه است.
2 آفت تنظیم‌گری
سخنران دوم این نشست مرتضی زمانیان مدیر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بود که به تشریح بخش دیگری از نتایج پژوهش این اندیشکده پرداخت. وی انحراف اهداف و تسخیر تنظیم‌گری را دو آفتی دانست که در رابطه با طراحی یک تنظیم‌گری خوب مطرح است. مقصود از انحراف اهداف آن است که تنظیم‌گری به عهده سازمانی گذاشته شود که از همان آغاز روشن است نمی‌تواند هدف تنظیم‌گری یعنی تنظیمِ نفع عمومی را محقق کند. می‌توان اصناف را نمونه‌یی از چنین سازمان‌هایی دانست. اما آفت دوم تسخیر تنظیم‌گری است که ناشی از اقتدار بالای تنظیم‌گر است، اقتداری که طبیعتا می‌تواند به فساد بینجامد.
عمده بحث زمانیان به دو نوع تحلیل از یک نظامِ تنظیم‌گر اختصاص یافت: تحلیلِ کارکردی و تحلیلِ ساختاری. در تحلیلِ کارکردی پرسش اصلی آن است که چه کارکردهایی را از یک نظام تنظیم‌گر انتظار داریم؟ زمانی در پاسخ به این پرسش چهار کارکردِ اصلی را برای تنظیم‌گری برشمردند که عبارتند از: تبیینِ منافعِ عمومی، رصد و شفاف‌سازی، پایش و نظارت و همچنین اجرای تنظیم‌گری که این آخری یعنی اجرای تنظیم‌گری اموری همچون مقررات‌گذاری، طراحی بازار، اعمال مجازات‌ها و مشوق‌ها و امثالهم را دربرمی‌گیرد.
اما بخش اصلی تحلیل ساختاری زمانیان به بحث درباره این پرسش اختصاص یافت: جایگاه ساختاری تنظیم‌گر کجاست؟ بیرون حاکمیت یا درون آن؟ در پاسخ به این پرسش وی یک طیف را معرفی کرد که یک سرِ آن خودتنظیم‌گری مطلق و سرِ دیگرِ آن تنظیم‌گری حاکمیتی قرار دارد. خودتنظیم‌گری مطلق تماما از دولت مستقل است و تنظیم‌گری حاکمیتی تماما دولتی است. در میانه این طیف نیز انواعِ دیگری از تنظیم‌گری همچون تاییدی، تفویضی، بنگاهی و... قرار دارند. مدیر گروه اقتصاد اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامه این مساله را مطرح کرد که اساسا استقلالِ یک تنظیم‌گر امر قابلِ دفاعی است یا خیر؟ جمع‌بندی وی این بود که نه استقلالِ مطلق از دولت و نه وابستگی مطلق به آن هیچ یک قابل دفاع نیست. مرتضی زمانیان در بخش پایانی به نکاتی در موردِ اجزای ساختار نهاد تنظیم‌گر از جمله ساختارِ تصمیم‌گیری، نقش ذی‌نفعان، ترکیب اعضای موثر و از همه اینها مهم‌تر نظام تامین مالی در نهادهای تنظیم‌گر اشاره کرد.
در پایان محمدصادق امامیان به جمع‌بندی نتایج آن و همچنین پیشنهادهای ارائه شده مبتنی بر آن پرداخت. بر پایه این جمع‌بندی تنظیم‌گری باید به منزله تکمیل فرآیند خصوصی‌سازی، حلقه اجرایی‌ساز سیاست‌های کلان و دریچه‌یی به سوی واگذاری مسوولیت‌ها در غالب ساختارهای مشارکتی نگریسته شود. همچنین لزوم اصلاح شبه‌تنظیم‌گران، ایجادِ تنظیم‌گران فرابخشی و گذار به سمت بازطراحی در بلندمدت از اولویت‌های ما در این حوزه
به شمار می‌آید.
وی همچنین دو پیشنهادِ این پژوهش را ذیلِ عناوین راهکار کوتاه‌مدت و راهکارِ بلندمدت معرفی کرد. راهکار کوتاه‌مدت همان بخشِ لایحه خدمات کشوری است که به دولت نیز ارائه شده است. اما راهکار بلندمدت در 6 بند ارائه شد که عبارتند از: تقویت زیرساخت‌های علمی تنظیم‌گری، گفتمان‌سازی برای موضوع تنظیم‌گری، اصلاحِ وظایف و بازنگری نقشِ دولت، ایجاد سازمان توسعه تنظیم‌گری، ارائه نقشه راه و گذار به سمت دولت تنظیم‌گر و ایجاد کمیته راهبری توسعه نظامِ تنظیم‌گری.
شکل‌های تنظیم‌گری
کیومرث اشتریان عضو هیات علمی گروه سیاست‌گذاری دانشگاهِ تهران و دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت آخرین سخنرانِ این نشست بود. اشتریان سخنانِ خود را با تاکید بر شبکه‌یی بودنِ جامعه ایرانی آغاز کرد. به باورِ وی تنظیم‌گری هم می‌تواند شبکه‌یی باشد و می‌توان بر پایه آن اداره حاکمیت را در هر یک از بخش‌ها به یک سری شبکه سپرد، مثلا سازمان نظام پزشکی می‌تواند به‌گونه‌یی عمل کند که در حیطه خود هم کار مجلس، هم دولت و هم قوه قضاییه را با هم به انجام رساند، اما برای حرکت به این سمت آنچه نیاز امروز ماست توصیف شبکه‌های ارتباطی است، مثلا همین نظام پزشکی با نظام سلامت یا بخش‌های دیگرِ دولت یا قوه قضاییه و... چه ارتباطاتی دارد و چه شبکه‌یی را ایجاد می‌کند؟ به گفته اشتریان ما هیچ وقوفی به این شبکه‌ها که در اصل تنظیم‌گری هم می‌کنند نداریم. پس حکمرانی شبکه‌یی به خودی خود وجود دارد. به بیانِ دیگر این نحوه حکمرانی یک ضرورت است نه یک انتخاب؛ آنچه ما باید به سوی آن حرکت کنیم توصیف این شبکه‌هاست.
دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت در بخش دوم سخنان خود بحثی را در مورد شبکه‌های سیاستی بر پایه فصل بیستم تحلیل شبکه سیاستی ارائه کرد. بر پایه این سند تعریف شبکه‌های سیاستی عبارت است از: مجموعه‌یی از پیوندهای نهادین رسمی و غیررسمی که بین بازیگران دولتی و دیگر بازیگران حول اعتقادات و منافع مشترک در سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌های عمومی شکل گرفته‌اند.
کیومرث اشتریان 3 کاربرد توصیفی اصطلاح را اینچنین برشمرد: شبکه‌ها به عنوان واسطه منافع، شبکه‌ها به عنوانِ ابزارِ تحلیل بین‌سازمانی و شیوه حکمرانی مطرح هستند. وی در بخش پایانی سخنانش در مورد هر یک از این 3 کاربرد توضیحات کوتاهی را نیز ارائه کرد.
