گروه اقتصاد کلان|
«ارزیابی فرآیند تدارکات عمومی» نماگر کم‌وبیش جدیدی است که بانک جهانی برای ارزیابی چگونگی تدارکات بخش عمومی در کشورهای مختلف دنیا طراحی کرده و در سال 2016 آن را در 77 کشور دنیا سنجیده است، همچنین در فاز توسعه، افزایش تعداد کشورهای تحت پوشش به 189 کشور هدفگذاری شده است. این نماگر که از نظر روش‌شناسی در چارچوب نماگرهای «اجرای کسب‌وکار» بانک جهانی قرار می‌گیرد، «چگونگی فروش به دولت» را از 2منظر بررسی می‌کند؛ یکی اینکه فرآیندها، زمان و هزینه چرخه عمر هر مناقصه چگونه است و دیگر اینکه آیا امکان اعتراض و شکایت نسبت به نتایج مناقصه وجود دارد و فرآیندهای آن چه شرایطی دارد؟
به گزارش «تعادل» و به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس نتایج گزارش سال 2016 به‌طور خلاصه حاکی از آن است که در اکثر کشورهای مورد بررسی اولا شفافیت قوانین و مقررات تدارکات عمومی هنوز با وضعیت بهینه فاصله بسیار زیادی دارد. همچنین در تدارکات عمومی میان اجرا و مقررات نیز شکاف قابل توجهی وجود دارد و حتی در مواردی که قوانین و مقررات مدرن و شفاف هستند، اجرای تدارکات عمومی منطبق بر این مقررات نیست و فاصله زیادی بین اجرا و مقررات وضع‌شده مشاهده می‌شود. ضمن اینکه هزینه‌های مبادله نظیر هزینه استخدام مشاور حقوقی یا تامین تضامین در فرآیند تدارکات عمومی زیاد است و این هزینه‌ها مخصوصا برای شرکت‌های کوچک و متوسط، بسیار بازدارنده است.
50 درصد بودجه صرف تدارکات می‌شود
با ملاحظه اینکه کشور ایران نیز در سال 2017 به بعد از این حیث بررسی و گزارش خواهدشد، عملیاتی کردن مولفه‌های یادشده از طریق جامعیت دامنه شمول «قانون برگزاری مناقصات» در فرآیندهای برگزاری مناقصات و نیز رسیدگی به شکایات مناقصات، البته همراه با بهبود این فرآیندها، به بهبود رتبه ایران در شاخص اجرای کسب‌وکار کمک خواهد کرد.
دولت‌ها در سراسر جهان برای اداره خود و تامین برخی از زیرساخت‌های اساسی مخارج چشمگیری را متحمل می‌شوند. دولت‌ها برای تامین ملزومات اداری و مبلمان دفتری خود، همچنین تعمیر و نگهداری ساختمان‌ها و تجهیزات دولتی اقدام به خرید انواع کالاها و خدمات می‌کنند. دولت‌ها برای درک بهتر امور واقع و اتخاذ سیاست‌ها و برنامه‌های هدفمند از مشاوره بخش خصوصی سود می‌برند و همچنین برای احداث ساختمان‌ها و بنای تاسیسات، ایجاد زیرساخت‌ها و توسعه زیربناها و در برخی کشورها برای تامین آب، برق، گاز و مخابرات اقدام به انعقاد قرارداد پیمانکاری می‌کنند. مجموع این معاملات دولتی شامل خرید کالا و انواع خدمات ازجمله خدمات مشاوره و اقسام خدمات پیمانکاری تحت عنوان کلی «تدارکات عمومی» دسته‌بندی می‌شود.
تدارکات عمومی سهم قابل توجهی در اقتصاد هر کشور دارد. برای مثال، هزینه تدارکات بخش عمومی هر سال در کل دنیا بالغ بر 20 درصد تولید ناخالص جهانی می‌شود. وقتی این رقم را برحسب بودجه عمومی محاسبه می‌کنیم، متوجه می‌شویم در کشورهای در حال توسعه سهم مخارج مربوط به خریدهای دولتی از بودجه عمومی دولت، بالغ بر 50 درصد می‌شود. این سهم اگرچه در کشورهای توسعه یافته کمتر است، اما همچنان حدود 30 درصد از بودجه عمومی دولت‌ها را به خود اختصاص می‌دهد.
طبیعی است که اگر این تدارکات با هزینه کم و کیفیت بالا انجام شود برای دولت، مردم، بخش خصوصی و توسعه ملی کشور مفید است. برای دولت مفید است؛ چراکه نشان از کارآمدی دولت دارد و در مدیریت کسری بودجه دولت نقش بسزایی ایفا می‌کند و مسوولان دولتی را شایسته انتخاب مجدد می‌کند. برای مردم مفید است زیرا به‌ازای هر سطح از مالیاتی که می‌پردازند خدمات بهتر و بیشتری دریافت می‌کنند. برای بخش خصوصی مفید است زیرا فروش به دولت رقابتی‌تر و کم‌هزینه‌تر می‌شود. اگر نقش دولت در سیاست‌گذاری یا تامین زیرساخت‌های اقتصادی را در نظر بگیریم، ارتقای کیفیت آنها بی‌گمان در تسهیل توسعه اقتصادی تاثیرگذار است.
موانع حضور فعال در معاملات دولتی
«ارزیابی تدارکات عمومی» از سال 2013 و بر مبنای درخواست کارگروه ضدفساد کشورهای عضو گروه 20 آغاز شد. ارزیابی تدارکات عمومی بر پایه مجموعه‌یی از اصول و تجربیات بنا شده است و هدف آن، از یکسو رفع موانع ورود بخش خصوصی (مخصوصا بنگاه‌های کوچک و متوسط) به بازار معاملات عمومی است و از سوی دیگر، به دنبال ایجاد معیاری عینی برای درک و بهبود زیست‌بوم قانونی و مقرراتی تدارکات عمومی در اقصا نقاط دنیاست. مهم‌ترین ملاحظه در توسعه این نماگر، نگریستن به موضوع از دید هر تامین‌کننده بالقوه و به‌طور خاص درک موانع حضور وی در معاملات دولتی و ارزیابی اعتمادش به سیستم تدارکات عمومی است.
برای آنکه کشورها بتوانند سازوکارهای تدارکات عمومی خود را ارزیابی کنند، جایگاه خود را در مقیاس جهانی بشناسند و بفهمند که برای بهبود بیشتر چه گام‌های دیگری باید بردارند، بانک جهانی از سال 2014 اقدام به «ارزیابی تدارکات عمومی» در کشورهای مختلف کرده است. در این مسیر به طراحی یک نماگر جدید پرداخته که دارای مولفه‌هایی به‌منظور ارزیابی فرآیند برگزاری مناقصات تدارکات عمومی و امکان اعتراض به فرآیند مناقصات است. در سال 2014 این نماگر در 11 کشور دنیا سنجش شد و در سال‌های 2015 و 2016 این کار برای 77 کشور دنیا انجام شد.
در سال جاری میلادی این نماگر برای 189 کشور ازجمله ایران سنجش و گزارش خواهد شد. این نماگر اطلاعاتی برای ارزیابی کیفیت حکمرانی دولت‌ها ارائه می‌دهد و مهم‌ترین ملاحظه در توسعه این نماگر، نگریستن به موضوع از دید هر تامین‌کننده بالقوه و به‌طور خاص درک موانع حضور وی در معاملات دولتی و ارزیابی اعتمادش به سیستم تدارکات عمومی است. البته باید توجه کرد که دولت در این ادبیات، شامل همه نهادهای عمومی کشور اعم از وزارتخانه‌ها، موسسات عمومی، شرکت‌های دولتی، نهادهای زیرمجموعه قوه قضاییه و نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌هاست.
سنجش تدارکات عمومی در این چارچوب براساس 2محور زیر طراحی شده است. یکی محور چرخه عمر تدارکات عمومی با 4مرحله یا مولفه اصلی: آماده‌سازی پیشنهاد شامل تمام اقداماتی که مناقصه‌گزار پیش از دریافت پیشنهادها اجرا می‌کند. تسلیم پیشنهاد که آسانی تسلیم پیشنهادها را اندازه‌گیری می‌کند. ارزیابی پیشنهادها که آیا فرآیند ارزیابی پیشنهادها باز، منصفانه و شفاف است؟ واگذاری و اجرای قراردادها که آیا قرارداد شفاف واگذار می‌شود و آیا مناقصه‌گرانی که برنده نشده‌اند به نحو مقتضی از تصمیم مناقصه‌گزار مطلع می‌شوند؟
محور سازوکارهای دادخواهی و گزارش‌دهی که آسانی اعتراض و گزارش رفتارهای نادرست و تعارض منافع را می‌سنجد، شامل مولفه‌های زیر است: در دسترس بودن سازوکارهای شکایت و گزارش‌دهی. فرآیند رسیدگی نخستین که معترض باید طی کند تا نظر هیات رسیدگی نخستین را أخذ کند. فرآیند تجدیدنظر که آیا معترض (شاکی) می‌تواند در برابر یک هیات تجدیدنظر درخواست تجدیدنظر بدهد؟
شکاف میان اجرا و مقررات
بررسی 77 کشور جهان براساس مولفه‌های یادشده نشان می‌دهد که شفافیت قوانین و مقررات تدارکات عمومی هنوز با وضعیت بهینه فاصله زیادی دارد. علاوه بر این در تدارکات عمومی میان «اجرا» و «مقررات» نیز شکاف قابل توجهی وجود دارد و حتی در مواردی که مقررات مدرن و شفاف هستند، اجرای تدارکات عمومی منطبق بر مقررات نیست و فاصله زیادی بین اجرا و مقررات وضع‌شده مشاهده
می‌شود. ازجمله هزینه‌های مبادله نظیر هزینه استخدام مشاور حقوقی یا تامین تضامین در فرآیند تدارکات عمومی زیاد است و این هزینه‌ها مخصوصا برای شرکت‌های کوچک و متوسط، بسیار بازدارنده است. سرانجام اینکه در تدارکات عمومی جهتگیری و ضرورت بسیار روشنی در استفاده از ابزارهای الکترونیک در سراسر جهان مشاهده می‌شود. با توجه به اینکه ایران نیز در آستانه ورود به این ارزیابی است، باید توجه کرد که هرچند فرآیند تشکیل معاملات در بخش عمومی کشورمان دارای سازوکار باسابقه و متداول مناقصه است اما برای برگزاری مناقصات، رویه‌های متعدد و متنوعی در کشور در جریان است. قانون برگزاری مناقصات به عنوان جدیدترین قانون این حوزه سعی کرده است سازوکارهای منسجم و کارآمدی را برای آن طراحی و تدوین کند. مکانیسم مناقصات مقرر در قانون برگزاری مناقصات، با مولفه‌های هفتگانه نماگر جهانی فروش به دولت، سازگار است و در صورت تمرکز و توجه به این قانون رتبه ایران از این حیث در سطح جهان بهبود خواهد یافت. کشورهای دیگر نیز همزمان به بهبود شرایط خود اقدام می‌کنند. زمینه‌های اقدام در محور نخست عبارتند از: بهبود مراحل تهیه پیشنهاد، ارسال پیشنهاد، ارزیابی پیشنهاد،
انعقاد قرارداد و اجرای آن. دومین محور کلیدی سنجش فرآیند، امکان اعتراض (شکایت) نسبت به نتایج مناقصه است که برای نخستین‌بار در نظم حقوقی کشور، طی «قانون برگزاری مناقصات» و قانون متمم آن تاسیس شده است.
البته اقدامات اجرایی دولت، پیگیری و نظارت مجلس برای رفع شکاف میان «اجرا» و «مقررات» نیز کاملا ضرورت دارد. بخشی از رفع این شکاف نیز در گرو بسترسازی مشترک برای برگزاری مناقصات الکترونیک است. مجموعه این اقدامات را باید به‌عنوان یک پروژه چندوجهی فنی، حقوقی، اداری، فرهنگی و آموزشی دید که بخش عمده‌ای از آن در گرو همین آموزش و ترویج مفاهیم و فرهنگ مناقصات شفاف، رقابتی و قابل اعتراض است و تصویب، اصلاح قوانین و مقررات، گام نخست این پروژه بزرگ محسوب می‌شود.
