محمد ماشین‌چیان
مقدمه
در نتیجه چندین دهه عدم رعایت اصول حسابداری اکچوئری، صندوقهای بازنشستگی در کشور هم‌اینک دچار کسری‌های مالی عظیم هستند. هیچ ضرورتی ندارد که صندوقهای بازنشستگی بار گناهان گذشته را همین طور تا قیام قیامت به دوش بکشند. با یک تغییر در رابطه مالی بین دولت و صندوقهای بازنشستگی می‌توان توازن مالی صندوقهای بازنشستگی را به‌یک‌باره بازیابی کرد و اجازه داد که صندوق‌ها بدون هیچ تعهد بی‌پشتوانه، زندگی سالمی را از نو آغاز کنند. در این مقاله یک راه‌حل عملی تحت عنوان«برنامه تجدید توازن مالی صندوقهای بازنشستگی» بدین منظور ارائه می‌شود.
ضریب توازن مالی؛ یک تعریف
کسری مالی صندوقهای بازنشستگی به این معناست که جمع ارزش حال جریان حق بیمه‌های دریافتی از شاغلان عضو صندوق‌ها (a) و ارزش دارایی‌های امروز صندوق‌ها (b) از یک طرف با ارزش حال جریان تعهدات مالی صندوق‌ها در قبال اعضای کنونی آنها (c) در طرف دیگر برابری نمی‌کند. تفاوت میان این دو رقم همان کسری مالی صندوق‌هاست که تحت عناوینی نظیر تعهدات بی‌پشتوانه(unfunded liabilities)، بدهی پنهان(hidden debt) و بدهی ضمنی
(implicit debt) نیز شناخته می‌شود.
9 بند یک معامله جدید بین دولت و صندوقهای بازنشستگی
در«برنامه تجدید توازن مالی صندوقهای بازنشستگی»- که در ادامه جهت اختصار برنامه تجدید توازن خوانده می‌شود- قانون‌گذار یک معامله جدید شامل 9بند به قرار زیر را به تک‌تک صندوقهای بازنشستگی پیشنهاد می‌کند که صندوق‌ها به پذیرش یا عدم پذیرش آن مخیر خواهند بود:
۱) سهم مشارکت دولت از حق بیمه اجباری لغو می‌شود و صندوق بازنشستگی می‌پذیرد که همه بدهی‌های معوقه دولت به صندوق بازنشستگی بخشوده شود؛
۲) صندوق بازنشستگی مستمری اعضای کنونی خود را متناسب با ضریب توازن مالی که وزارت رفاه به طور جداگانه برای آن صندوق اندازه‌گیری کرده، تعدیل می‌کند؛
۳) قانون‌گذار دولت را مکلف می‌کند که کاهش حاصله در مستمری تک تک اعضای صندوق را مستقیما از محل«حساب ملی بازنشستگی» که منابع آن را که قانون‌گذار تامین می‌کند، پرداخت کند؛
۴) صندوق بازنشستگی از همان سال اول اجرای برنامه تجدید توازن مکلف می‌شود که به طور پیوسته اصول حسابداری اکچوئری را رعایت کرده و مازاد درآمد اکچوئری را به عنوان پشتوانه تعهدات آتی‌اش در قالب دارایی مالی ذخیره کند؛
۵) صندوق بازنشستگی می‌پذیرد که در سال اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم اجرای برنامه تجدید توازن به ترتیب ۱۰۰درصد، ۸۰ درصد، ۶۰ درصد، ۴۰درصد و ۲۰درصد مازاد درآمد اکچوئری خود را در ازای اوراق قرضه دولتی به «حساب ملی بازنشستگی» واریز کند؛
۶) قانون‌گذار متعهد می‌شود که در سال دوم، سوم، چهارم و پنجم اجرای برنامه تجدید توازن به ترتیب حداقل معادل ۲۰درصد، ۴۰درصد، ۶۰ درصد و ۸۰درصد و از سال ششم به بعد حداقل معادل ۱۰۰درصد جمع مخارج سرمایه‌یی دولت در پروژه‌های عمرانی و بنگاههای اقتصادی را از محلی غیر از انتشار اوراق قرضه تامین و به «حساب ملی بازنشستگی» واریز کند؛
۷) دولت از سوی قانون‌گذار اجازه می‌یابد که در سال دوم، سوم، چهارم و پنجم اجرای برنامه تجدید توازن به ترتیب تا سقف ۲۰درصد، ۴۰درصد، ۶۰ درصد و ۸۰درصد و از سال ششم به بعد تا سقف ۱۰۰درصد مخارج سرمایه‌یی دولت در پروژه‌های عمرانی را از محل انتشار اوراق قرضه تامین مالی کند؛
۸) دولت از سوی قانون‌گذار اجازه می‌یابد که از همان سال اول اجرای برنامه تجدید توازن هر گونه کسری «حساب ملی بازنشستگی» را از محل انتشار اوراق قرضه تامین مالی کند؛
۹) به حکم قانون‌گذار از سال ششم اجرای برنامه تجدید توازن هر گونه تامین سرمایه بنگاههای اقتصادی از محل منابع دولتی تنها مشروط به عدم کسری«حساب ملی بازنشستگی» مجاز خواهد بود.
تبیین منطق و دلالت‌های اجزای برنامه تجدید توازن
برنامه تجدید توازن متضمن حتی یک ریال کاهش در مستمری بازنشستگان نیست و بازنشستگان صندوق‌ها همان مستمری را که مطابق مقررات کنونی مستحق دریافت آن هستند، دریافت می‌کنند. تعهدات مالی صندوق‌ها در قبال تک تک بیمه‌شدگان به دو جزء تقسیم می‌شود: الف) جزء متناسب با ضریب توازن مالی که تعهد صندوق باقی می‌ماند و ب) جزء مازاد بر توازن مالی که دولت تقبل می‌کند. هر ماه دو وجه به حساب اعضای کنونی صندوقهای بازنشستگی واریز می‌شود: وجه (الف) که صندوق بازنشستگی واریز می‌کند و وجه (ب) که دولت واریز می‌کند.
تعدیل مستمری بازنشستگی با ضریب توازن مالی شامل حال کسانی که بعد از برنامه تجدید توازن به عضویت صندوق‌ها درخواهند آمد، نمی‌شود و صندوق‌ها موظفند که اصول حسابداری اکچوئری را به طور پیوسته رعایت کرده و 100درصد مستمری همه کسانی که در آینده به عضویت صندوق درخواهند آمد را تامین و پرداخت کنند.
اگر فرض کنیم جوان‌ترین کسی که یک ماه پیش از اجرای برنامه تجدید توازن به عضویت یکی از صندوقهای بازنشستگی درآمده، یک آدم20ساله باشد که قرار است 80 سال عمر کند، آنگاه دلالت این فرض، این است که آن تعهدات مالی که در برنامه تجدید توازن برای دولت تعریف می‌کنیم غیردایمی و محدود به یک افق 60 ساله است. با پیرمرگی آن جوان‌ترین عضو صندوق، تعهدات دولت ذیل برنامه تجدید توازن نیز تمام می‌شود.
با اقدام پیش‌دستانه دولت به تقبل بار همه تعهدات بی‌پشتوانه صندوقهای بازنشستگی- که در هر صورت با ادامه وضع جاری دیر یا زود به دوش دولت خواهد افتاد- صندوقهای بازنشستگی توازن مالی خود را به یک‌باره بازیابی می‌کنند و آنگاه نهاد تنظیم‌گر صنعت بازنشستگی می‌تواند به طور معناداری صندوق‌ها را به رعایت حسابداری اکچوئری و حفظ توازن مالی بازیافته، مکلف کند.
تعهدات دولت در پرداخت مستمری بازنشستگان مازاد بر توازن مالی صندوق‌ها- که از محل یک حساب موسوم به «حساب ملی بازنشستگی» پرداخت خواهد شد- از نظر تامین مالی به دو جزء تقسیم می‌شود: الف) تا سقف مخارج کنونی دولت در تامین سرمایه برای بنگاههای اقتصادی و پروژه‌های عمرانی؛ و ب) مازاد بر آن.
منابع لازم برای تامین مالی جزء اول تعهدات دولت هم‌اینک در اختیار دولت است. دولت می‌تواند همان منابعی که هم‌اکنون به هر ترتیب- یا از محل مالیات بر درآمد اشخاص یا مالیات بر درآمد شرکت‌ها، یا مالیات بر ارزش‌افزوده، یا درآمدهای نفتی، یا عواید حاصل از خصوصی‌سازی دارایی‌های دولتی، یا درآمدهای شرکت‌های دولتی، یا مالیات تورمی- تامین و صرف تامین سرمایه برای بنگاههای اقتصادی یا پروژه‌های عمرانی می‌کند با اجرای برنامه تجدید توازن صرف پرداخت تعهدات خود در قبال بازنشستگان امروز کند.
آن باری که می‌خواهیم با برنامه تجدید توازن بر دوش دولت بگذاریم همان باری است که می‌خواهیم از دوش صندوقهای بازنشستگی برداریم. وقتی بار پرداخت مستمری‌ها مازاد بر توازن مالی صندوق‌ها را از دوششان برداریم، صندوقهای بازنشستگی بخش عمومی با دخل مازاد بر خرج خود چه می‌کنند؟ آنها با رعایت اصول حسابداری اکچوئری که به انجام آن مکلف شده‌اند، مازاد درآمد اکچوئری را تبدیل به سرمایه می‌کنند. با تشکیل سرمایه جدید در مالکیت صندوقهای بازنشستگی بخش عمومی به لحاظ اقتصادی چه اتفاقی برای آن منابعی می‌افتد که تاکنون در خارج از بخش عمومی صرف تشکیل سرمایه می‌شده؟ به لحاظ اقتصادی، آن منابع برای مصارفی غیر از تشکیل سرمایه آزاد می‌شود. بزرگ‌ترین سرمایه‌گذار در اقتصاد ایران کیست؟ دولت.
با اجرای برنامه تجدید توازن به ازای هر یک ریال از تعهدات صندوق بازنشستگی که دولت متقبل می‌شود یک ریال سرمایه در مالکیت صندوق بازنشستگی تشکیل می‌شود. اینگونه است که دولت می‌تواند آن منابعی که تا پیش از اجرای برنامه تجدید توازن صرف تشکیل سرمایه می‌کرده، صرف پرداخت تعهدات جدید خود در قبال بازنشستگان کند بدون اینکه حتی یک ریال از کل سرمایه‌گذاری در اقتصاد کاسته شود. تنها تفاوت این است که سرمایه به جای اینکه در مالکیت بخش دولتی تشکیل شود در مالکیت بخش عمومی تشکیل می‌شود.
در حقیقت مطابق برنامه تجدید توازن، دولت پرداخت مستمری مازاد بر توازن مالی صندوقهای بازنشستگی را متعهد می‌شود و در عوض صندوقهای بازنشستگی بار ایفای نقش بزرگ‌ترین سرمایه‌گذار در اقتصاد را شامل تامین سرمایه برای بنگاههای اقتصادی و تامین سرمایه برای پروژه‌های عمرانی از دوش دولت برمی‌دارند. به عبارت دیگر، برنامه تجدید توازن متضمن یک جابه‌جایی نقش اقتصادی بین بخش دولتی و بخش عمومی و بازتخصیص همزمان منابع بخش عمومی و منابع بخش دولتی بین مصارف سرمایه‌یی و مصارف غیرسرمایه‌یی است.
آنچه در بند‌های(۵) و (۶) پیشنهاد شده، این است که این بازتخصیص همزمان منابع بخش دولتی و منابع بخش عمومی در یک بازه زمانی 5 ساله صورت گیرد. فرجه 5 ساله اجازه می‌دهد که اجزای مختلف دولت و اقتصاد به آرامی خود را با اقتضائات تعادل برتر جدید هماهنگ کنند و فرآیند گذار برای دولت به آسانی قابل مدیریت شود.
معنای بند (۵) این است که در سال اول اجرای برنامه تجدید توازن، صندوقهای بازنشستگی مکلف خواهند بود که 100درصد مازاد درآمد اکچوئری خود را در ازای اوراق قرضه دولتی در اختیار دولت قرار دهند تا صرف تامین مالی تعهدات دولت در قبال بازنشستگان شود. آنچه مطابق بند (۵) در سال اول اتفاق می‌افتد دقیقا همان عملیاتی است که هم‌اینک در بخش عمومی درحال اتفاق افتادن است: آن کسری از حق بیمه‌های دریافتی از شاغلان امروز که باید در رعایت اصول حسابداری اکچوئری تبدیل به سرمایه شود- و هم‌اکنون نمی‌شود- قرض گرفته شده و مستقیما صرف تامین مالی مستمری بازنشستگان امروز می‌شود. در سال اول همان عملیاتی که هم‌اینک در بخش بازنشستگی درحال اجراست، اجرا می‌شود تنها با حساب و کتاب شفاف‌تر. در سال اول مازاد درآمد اکچوئری در قالب اوراق قرضه دولتی تبدیل به دارایی مالی می‌شود- این خود پیشرفتی است نسبت به وضعیت کنونی- اما آن دارایی فاقد پشتوانه سرمایه فیزیکی است که مشخصا به آن دارایی مالی تخصیص داده شده باشد.
در برنامه تجدید توازن، سال اول فرجه‌یی است برای آماده‌سازی فرآیند بازتخصیص همزمان 5 ساله که از سال دوم آغاز می‌شود. در سال دوم، تسهیلات تکلیفی بخش عمومی به بخش دولتی به 80 درصد مازاد درآمد اکچوئری کاهش یافته و پشتوانه سرمایه فیزیکی برای مازاد درآمد اکچوئری به 20درصد افزایش می‌یابد. این جابه‌جایی در عرض 5 سال کامل شده و از سال ششم، پشتوانه سرمایه فیزیکی برای مازاد درآمد اکچوئری صندوق‌ها به حداکثر ممکن می‌رسد و اینگونه توازن اکچوئری که از همان سال اول اجرای برنامه تجدید توازن به لحاظ حسابداری امکان‌پذیر شده از آغاز سال ششم تا سر حد ممکن به لحاظ اقتصادی نیز برقرار می‌شود.
بند(۷) تضمین می‌کند در اجرای برنامه تجدید توازن، تامین مالی پروژه‌های عمرانی دچار کوچک‌ترین اختلالی نخواهد شد. ناگفته نماند چنانکه انتظار می‌رود بخش عمده‌یی از اوراق قرضه‌یی که دولت منتشر می‌کند- چه آنها که مشخصا برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی منتشر می‌کند و چه غیر آن عملاً سر از سبد دارایی صندوقهای بازنشستگی درخواهند آورد چراکه اوراق قرضه دولتی قابل اطمینان‌ترین و کم‌ریسک‌ترین نوع دارایی برای ذخیره اندوخته‌های بازنشستگی است.
توجه کنید که مجوز بند(۷) مانع از این نیست که پروژه‌های عمرانی از محلی غیر از استقراض تامین مالی شود. قاعدتا در صورت افزایش درآمدهای نفتی دولت یا درآمدهای متعارف مالیاتی دولت- که با اجرای برنامه تجدید توازن محتمل است- بخشی از منابع پروژه‌های عمرانی از آن طریق نیز قابل تامین است.
بند (۸) ناظر به تامین مالی تعهدات دولت در قبال بازنشستگان مازاد بر مخارج کنونی دولت در تامین سرمایه برای بنگاههای اقتصادی و پروژه‌های عمرانی است.
توجه کنید که مستمری بازنشستگان مازاد بر توازن مالی صندوق‌ها (x) می‌تواند بیشتر یا کمتر از مخارج کنونی دولت در تامین سرمایه برای بنگاههای اقتصادی و پروژه‌های عمرانی (y) باشد. اگر x کمتر از y باشد، آنگاه «حساب ملی بازنشستگی» کسری نداشته و اساسا مجوز بند(۸) مورد استفاده قرار نخواهد گرفت.
اما اگر x بیشتر از y باشد- که محتمل است- آنگاه منابع لازم برای پرداخت این جزء از تعهدات دولت هم‌اینک در اختیار دولت نیست؛ برای تامین مالی این جزء دوم، دولت نیاز به تامین منابع جدیدی دارد که هم‌اینک در اختیار جامعه است. در برنامه تجدید توازن پیشنهاد می‌شود که این جزء دوم از محل انتشار اوراق قرضه جدید تامین مالی شود.
یک نکته مهم در این بحث این است که اگر پیش از اجرای برنامه تجدید توازن، سن بازنشستگی افزایش یابد یا محاسبات تعهدات بی‌پشتوانه صندوق‌ها با فرض افزایش سن بازنشستگی همزمان با تصویب برنامه تجدید توازن صورت گیرد، آنگاه کسری «حساب ملی بازنشستگی» کاهش می‌یابد و حتی ممکن است کاملا از بین برود و در آن صورت نیازی به انتشار اوراق قرضه جز برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی نباشد.
این نیز نکته قابل‌توجهی است که به هر روی، اگر «حساب ملی بازنشستگی» نهایتا کسری داشته باشد، انتشار اوراق قرضه برای تامین مالی آن همچنان پیشرفتی نسبت به ادامه روال کنونی است. با ادامه روال کنونی هر سال بخشی از تعهدات بی‌پشتوانه صندوقهای بازنشستگی تبدیل به کسری مالی آشکار شده که بنا به ضرورت‌های سیاسی و اقتصادی و حقوقی نهایتا از محل بودجه دولت تامین خواهد شد. دولت برای تامین مالی آن کسری‌های آشکار شده لاجرم مالیات مستقیم و غیرمستقیم بر جامعه را افزایش خواهد داد و ممکن است مالیات بر ارزش‌افزوده یا مالیات تورمی یا حق بیمه اجباری را- که نام درست‌ترش مالیات بازنشستگی است- افزایش دهد. انتشار اوراق قرضه برای تامین مالی کسری «حساب ملی بازنشستگی» بر همه روش‌های بدیل فوق‌الذکر ارجحیت دارد چراکه اثر منفی آن بر فعالیت اقتصادی محدودتر است. مضافا اینکه کسری «حساب ملی بازنشستگی» دایمی نخواهد بود و محتملا با اجرای برنامه تجدید توازن درآمدهای متعارف مالیاتی دولت افزایش خواهد یافت. انتشار اوراق قرضه بهترین روش تامین مالی مخارج غیردایمی دولت است به خصوص وقتی که هر یک ریال استقراض دولت متضمن خلق همزمان یک ریال دارایی در بخش
عمومی است.
مطابق بند(۹) اگر «حساب ملی بازنشستگی» کسری‌ای داشته باشد که مطابق بند (۸) باید از محل انتشار اوراق قرضه تامین مالی شود، آنگاه صرف منابع دولت برای تجدید سرمایه بنگاههای اقتصادی ممنوع است. منطق بند (۹) این است که اگر قرار است یک ریال صرف تشکیل سرمایه فیزیکی در قالب ساختمان و ماشین‌آلات یک بنگاه اقتصادی شود، مالکیت عمومی بر آن یک ریال بر مالکیت دولتی بر آن یک ریال مرجح است. به عبارت دیگر هر وقت که مازاد درآمد اکچوئری می‌تواند تبدیل به دارایی مالی با پشتوانه سرمایه فیزیکی بشود، تبدیل مازاد درآمد اکچوئری به اوراق قرضه دولتی فاقد پشتوانه سرمایه فیزیکی بلاتوجیه است.
