گروه اقتصاد کلان|
درحالی روز گذشته مجلس نخستین جلسه کمیسیون تلفیق بودجه 96 را کلید زد که برنامه ششم توسعه نیز در صحن علنی در حال بررسی است. این تقارن بررسی لایحه بودجه 96 و برنامه ششم توسعه از آنجایی حایزاهمیت است که خطوط کلی برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال آینده اثر متقابل بر هم خواهند گذاشت. همین موضوع بودجه 96 را از سایر قوانین بودجه متمایز کرده است. البته موارد دیگری نیز وجود دارند که مستقیم یا غیرمستقیم بر قانون بودجه 96 اثرگذار خواهند بود. شرایط زمانی متمایز تدوین لایحه بودجه 96 یکی از فاکتورهای موثر در شکل‌گیری متفاوت قالب لایحه بودجه 96 است. البته از منظر بین‌المللی هم این لایحه با لایحه‌های پیشین متفاوت است که همه موارد داخلی و بین‌المللی موثر در جریان تدوین لایحه برنامه ششم در گزارش جامعی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس عنوان شده است. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، محتوی برنامه ششم توسعه، انتخابات ریاست‌جمهوری سال 1396، مشخص شدن ناکارایی نظام تعیین و پرداخت حقوق و دستمزد، حجم انبوه افزایش هزینه‌های جاری و عمرانی به قیمت‌های جاری و در عین حال کاهش شدید قدرت خرید دولت به قیمت‌های حقیقی در سال‌های اخیر، خروج تدریجی
و اندک از شرایط رکودی در کشور، تداوم یا عدم تداوم تحریم‌های اقتصادی و مساله برجام، ثبات نسبی قیمت نفت و افزایش تولید کشور و همچنین حجم انبوه بدهی‌های دولت و لزوم مدیریت آن از مواردی است که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به آن پرداخته شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس علاوه بر برشمردن 8فاکتور تاثیرگذار در تدوین لایحه بودجه 96، تناقضات این لایحه با برنامه ششم توسعه و برخی سیاست‌های کلان دیگر را مورد بررسی قرار داده است که در ادامه می‌خوانید.
شرایط زمانی و تمایز بودجه 96
یکی از مهم‌ترین وجوه تمایز بررسی لایحه بودجه 96 در مجلس این است که مجلس دهم نخستین تجربه بودجه‌ریزی خود را دارد و همین امر می‌تواند سطح کیفی بودجه را تحت‌تاثیر قرار دهد. در عین حال، سال آینده سال پایانی دولت یازدهم است و انتخابات ریاست‌جمهوری می‌تواند سیاست‌های پولی و مالی دولت را در آخرین لحظات فعالیتش تحت‌تاثیر قرار دهد. اتخاذ سیاست‌های انبساطی برای خروج از رکود و سیاست‌های رونق ازجمله رویکردهایی است که در عملکرد اخیر دولت یازدهم هم به خوبی مشهود است. در این بین، چنین تغییر رویکردی درحالی رخ می‌دهد که دولت روحانی از نخستین روزهای روی کار آمدن خود برقراری انضباط مالی و سیاست‌های انقباضی را پیشه کرده بود. بنابراین در شرایط کنونی حتی دولت یازدهم هم که کمتر پوپولیست شناخته می‌شد، به سمت سیاست‌های کوتاه‌مدت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی روی خواهد آورد تا در انتخابات دور بعدی ریاست‌جمهوری با اقبال عمومی مواجه شود. همین موضوع ملاحظات مالی بودجه 96 را هم برای دولت و هم برای مجلس با حساسیت همراه خواهد کرد. در عین حال، در زمان تقدیم لایحه بودجه سال 1396، برنامه ششم توسعه همچنان در دستور مجلس شورای اسلامی است. نوع
دیدگاه دولت درباره برنامه ششم با دیدگاه‌های رایج دولت‌های قبل فرق دارد و طبیعی است که این امر بر رابطه بودجه با برنامه تاثیرگذار خواهد بود و علاوه بر آن نتیجه نهایی حاصل شده درباره برنامه ششم می‌تواند در بودجه سال 1396 موثر باشد.
یکی دیگر از موضوعاتی که مرکز پژوهش‌های مجلس هم در گزارش خود به آن پرداخته، مشخص شدن ناکارآمدی نظام حقوق و دستمزد است که با افشای موضوع حقوق‌های نامتعارف آغاز شد و بررسی آن در مجلس و دولت برای ایجاد سازوکاری موثر در مدیریت نظام حقوق و دستمزد همچنان ادامه دارد. در عین حال که موضوع ناکارآمدی حقوق و دستمزد در سال جاری عیان شد، اثر آن بر بودجه سنواتی هم موضوعی است که باید مورد ارزیابی قرار گیرد. بنابراین بودجه 96 هم از این موضوع مستثنی نخواهد بود.
سیمای 96 از منظر سرمایه‌گذاری و رشد
ناتوانی دولت طی سال‌های اخیر در سرمایه‌گذاری فیزیکی از طریق طرح‌های عمرانی یا سرمایه انسانی از طریق آموزش، بهداشت و سلامت، معضلی است که باید به آن پرداخته شود. طی سال‌های اخیر بحران افت منابع عمومی دولت و شکاف بودجه‌یی سبب شده در هر مرحله که دولت با کمبود منابع مواجه شد عرصه را بر بودجه عمرانی تنگ‌تر کند. به نوعی که طی دو تا سه سال اخیر هیچ سرمایه‌گذاری توسعه‌یی در کشور صورت نگرفته است. این امر فارغ از اثرات کوتاه‌مدت خود، اقتصاد را از ریل توسعه خارج کرده و هدف‌گذاری‌های برنامه ششم توسعه را هم غیرواقعی خواهد کرد، بنابراین جبران خلأ سرمایه‌گذاری طی سال‌های اخیر هم موضوعی است که در نظام بودجه‌ریزی باید به آن پرداخت.
سال 96 از جنبه دیگری هم در اقتصاد ایران حایزاهمیت است و آن هم خروج کشور از شرایط رکودی پس از چندین سال متوالی است. درحالی که پس از چند دوره رشد اقتصادی منفی، سال گذشته رشد اقتصادی تقریبا در مدار صفر بود، امسال آمارهای بانک مرکزی و مرکز آمار ایران از رشد اقتصادی، خروج از رکود را گواهی می‌داد. در عین حال که استمرار این رشد تا پایان سال جاری و دستیابی به رشد بالای 5درصد پیش‌بینی شده است، در سال 96 نیز براساس سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، انتظار تداوم سیاست‌های مبتنی بر رشد اقتصادی وجود دارد.
کنش و واکنش مولفه‌های بین‌المللی
علاوه بر مسائل داخلی موثر بر اقتصاد ایران و متعاقبا نظام بودجه‌ریزی کشور، برخی رویدادهای بین‌المللی هم اثراتی برجای گذاشته که ساختار بودجه را هم متاثر خواهد کرد. سال گذشته توافق برجام حاصل شد و اثرات آن تا جایی بود که دولت برای منظور کردن اثر برجام بر ساختار بودجه 95، لایحه بودجه را برخلاف سال‌های پیشین با تاخیر تقدیم مجلس کرد، بنابراین اثرات اجرای برجام و رفع تحریم‌های بین‌المللی غیرقابل انکار است. اما در این میان اتفاق دیگری نیز رخ داد که می‌تواند بر رهاوردهای مثبت ناشی از اجرای برجام اثر متقابل بگذارد و آن هم انتخابات ریاست‌جمهوری امریکا بود. با توجه به آنچه دونالد ترامپ پیش از به قدرت رسیدن خود در رابطه با برجام اظهار کرده بود، اکنون آینده برجام و عمل به تعهدات از سوی طرف مقابل در ابهام قرار دارد. همین ابهام می‌تواند در روابط تجاری ایران با سایر کشورها هم سایه افکند، بنابراین سیاست‌های دولت جدید امریکا می‌تواند سطح دستیابی به اهداف سیاست‌های مالی را تحت‌تاثیر قرار دهد.
نکته دیگری که در سطح بین‌المللی لایحه بودجه 96 را متاثر کرده، پیش‌بینی قیمت جهانی نفت و سهم آن در سبد درآمدی دولت است. سال گذشته درحالی دولت لایحه بودجه را تقدیم مجلس کرد که قیمت جهانی نفت به‌شدت در نوسان بود و همین امر ترسیم چشم‌انداز جهانی نفت را دشوار کرده بود، اما امسال قیمت جهانی نفت از ثبات بیشتری برخوردار است. در عین حال، تصمیم اوپک مبنی بر اعمال محدودیت برای کشورهای تولیدکننده نفت در جهت تقویت قیمت، افق روشن‌تری را برای نفت ترسیم می‌کند. همین امر هم سبب شد تا سهم پررنگ‌تری در بودجه 96 برای درآمدهای نفتی ترسیم شود؛ این درحالی است که در بودجه سال 95 دولت به کاهش سهم نفت و سیاست نفت‌زدایی اقتصاد می‌بالید.
مدیریت بدهی‌های دولت و جایگزینی اوراق بدهی
نکته تمایز دیگر لایحه بودجه 96 در مقایسه با سال‌های پیشین افزایش ابزارهای مالی در اختیار دولت برای رهایی از بدهی‌هایش است. گرچه طی سال‌های 94 و 95 هم دولت با انتشار اوراق بدهی مختلف نظیر صکوک، اسناد خزانه و... نسبت به تعیین تکلیف بخشی از بدهی‌های خود به پیمانکاران، شرکت‌های خصوصی و... اقدام کرده اما رفته رفته با آزمون و خطای اوراق بدهی، سهم این ابزار مالی هم در لوایح بودجه افزایش خواهد یافت. علاوه بر افزایش حجم اوراق بدهی، دولت در لایحه بودجه 96 سازوکار جدیدی برای اوراق بدهی سررسید شده در نظر گرفته است. بر این اساس، اوراق بدهی سررسید شده این قابلیت را خواهند داشت که با اوراق جدید جایگزین شوند. گرچه بدین‌ترتیب اوراق بدهی ابزار خوبی برای تسویه بدهی‌ها در اختیار دولت قرار خواهد داد اما مساله انباشت این نوع دارایی‌ها در سنوات آتی و بازپرداخت آنها هم موضوعی است که باید همگام با تقویت بازار بدهی در قوانین بودجه‌یی کشور مورد توجه قرار گیرد.
ناهمخوانی منابع و مخارج بودجه 96
فارغ از مواردی که مرکز پژوهش‌های مجلس به آنها پرداخته است، با نگاه کلی به لایحه بودجه 96 هم می‌توان دریافت که دولت برای رهایی از دام کسری بودجه، تغییراتی را در لایحه بودجه 96 در مقایسه با لایحه بودجه 95 ایجاد کرده است. ازجمله مهم‌ترین محورهای بودجه 96 هم نفت است که این‌بار در لایحه بودجه با فرض فروش هر بشکه نفت خام به قیمت 55 دلار، صادرات نفت و میعانات گازی معادل 2میلیون و 530 بشکه در روز، نرخ برابری ریال به دلار 3300 تومان و منابع نفتی 111هزار میلیارد تومان در نظر گفته شده است. بر این اساس انتظار می‌رود در سال آینده حداقل 100 هزار میلیارد تومان منابع نفتی محقق شود. اما بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در رابطه با منابع و مصارف بودجه سال آینده نشان می‌دهد، دولت در پیش‌بینی منابع عمومی دولت حدود 60 هزار میلیارد تومان بیش برآورد منابع داشته است. وقتی هنگام اجرای بودجه، منابع کمتر محقق می‌شوند طبیعی است که درصد تخصیص منابع به مصارف نیز دچار کاهش می‌شوند، اما نسبت کاهش تخصیص بودجه به دستگاه‌ها برابر نیست. بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس توصیه کرده است تا بودجه سال آینده بر اساس منابع و مصارف واقعی در مجلس به
تصویب برسد.
تناقضات بودجه و برنامه ششم در سهم صندوق توسعه ملی
یکی دیگر از محورهای لایحه بودجه 96، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی است. درحالی‌که در بودجه 96 سهم صندوق توسعه ملی 20 درصد منظور شده است، مجلس به تازگی در بررسی ماده مرتبط با سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، سهم صندوق را در طول اجرای برنامه ششم توسعه 30 درصد به تصویب رساند. نکته دیگر اینکه، در تبصره 4 لایحه بودجه اجازه استفاده از منابع صندوق برای پرداخت برخی تسهیلات صادر شده و برای صندوق توسعه ملی تعیین تکلیف شده، درحالی‌که در اساسنامه صندوق توسعه ملی شرایط استفاده از منابع تعیین شده است. همچنین طبق سیاست‌های کلی برنامه ششم هرگونه تعیین تکلیف در بودجه برای صندوق توسعه ملی ممنوع است. بر همین اساس لازم است که سهم صندوق توسعه، همچنین حکم تبصره 4 تعیین تکلیف شوند. در عین حال، ناهمخوانی دیگری در مقایسه ارقام مالی بودجه 96 و برنامه ششم توسعه وجود دارد. بدین‌ترتیب که گرچه این 2 در سطح کلان همخوانی دارند، اما بررسی جزئیات، ناهمخوانی برنامه ششم توسعه و بودجه سال آینده را حکایت می‌کند.
ایرادات لایحه بودجه 96 زیر ذره‌بین مرکز پژوهش‌ها
یکی از ایراداتی که می‌توان به لایحه بودجه 96 وارد کرد، این است که در لایحه بودجه «استفاده از حساب ذخیره ارزی و استقراض» پیش‌بینی شده، اما اعتباری برای این ردیف در نظر گرفته نشده است که در این خصوص هم مرکز پژوهش‌های مجلس تصمیم‌گیری در رابطه با ردیف مربوطه را به مجلس یادآوری کرده است.
تعیین حجم انتشار اوراق تعهدزا مورد دیگری است که مرکز پژوهش‌های مجلس با هشدار در رابطه با خطر بحران بدهی اوراق، تصمیم در این رابطه برای شفافیت در 2 سمت میزان انتشار اوراق و تسویه مطالبات و جلوگیری استفاده از منابع حاصل از این اوراق تعهدزا برای هزینه‌های جاری را به مجلس توصیه کرده است.
عدم شفافیت موضوع هدفمندی یارانه‌ها و موضوع حذف دهک‌های پردرآمد، از دیگر محورهایی است که به احتمال قوی زیر ذره‌بین مجلس قرار خواهد گرفت. تعیین سقف جابه‌جایی اعتبارات، تعیین تکلیف مشارکت عمومی-خصوصی در طرح‌های عمرانی و تمرکز وجوه در خزانه و مدیریت حقوق و دستمزد از دیگر توصیه‌های مرکز پژوهش‌ها به مجلس در رابطه با بررسی لایحه بودجه 96 است. همچنین افزایش سرمایه بانک‌های دولتی که در تبصره 17 لایحه بودجه به آن اشاره شده، از مواردی است که مرکز پژوهش‌ها به مجلس متذکر شده و عنوان کرده است مجلس باید مشخص کند نوع راهبردی که در قبال مدیریت بانک‌ها اتخاذ می‌کند از طریق اصلاح قوانین مرتبط است یا روش دولت در تبصره 17 را می‌پذیرد. در عین حال، دولت در تبصره 6 سقف معافیت مالیاتی را درآمد یک و نیم میلیون تومان در ماه در نظر گرفته است. در این رابطه مرکز پژوهش‌های مجلس متذکر شده که تعیین سقف معافیت مالیاتی می‌تواند بر مبنای خط فقر باشد یا بر مبنای افزایش متناسب نسبت به رقم سال قبل، اما در متن لایحه مبنای آن مشخص نشده و مبهم است.
همچنین تعیین تکلیف استقراض خارجی و سقف تسهیلات مالی خارجی از موارد دیگری است که مجلس باید در لایحه بودجه سال جاری به آن بپردازد. بر این اساس، در لایحه بودجه تبصره 3 بند (ب) پیش‌بینی شده است که دولت بتواند تا مبلغ 5 میلیارد دلار وام خارجی بگیرد اما کشورها یا موسسات وام‌دهنده، نرخ سود، اقساط بازپرداخت و سایر موارد آن مشخص نشده است و مجلس در این مورد باید تصمیم‌گیری کند.
با ایراداتی که مرکز پژوهش‌های مجلس در رابطه با لایحه بودجه و مطابقت آن با برنامه ششم توسعه از یک سو و سیاست‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت اقتصادی وارد کرده است، به نظر می‌رسد در رابطه با لایحه بودجه هم باید همچون برنامه ششم توسعه منتظر تغییرات گسترده‌یی در مجلس باشیم. البته باید دید درنهایت دولت و مجلس در جریان تدوین و تصویب بودجه چه تعاملی خواهند داشت.
